農用地破壞程度鑒定技術規(guī)范編制說明

-4-《農用地破壞程度鑒定技術規(guī)范》編制說明一、工作簡況任務來源：糧食安全是國家安全的基礎，是世界和平與發(fā)展的重要保障，關系人類永續(xù)發(fā)展和前途命運。保護糧食安全必須從農用地保護做起。為了從根本上杜絕農用地的人為故意破壞，2000年6月最高人民法院頒布的《關于審理破壞土地資源刑事案件具體應用法律若干問題的解釋》中首次對耕地破壞的面積及類型進行了界定，認為“基本農田5畝以上或基本農田以外的耕地10畝以上”的破壞即可立案；2008年9月，國土資源部、最高人民檢察院、公安部發(fā)布的《關于國土資源行政主管部門移送涉嫌國土資源犯罪案件的若干意見》（國土資發(fā)〔2008〕203號）對非法占用耕地涉嫌犯罪，需要對耕地毀壞進行認定的，明確“由市（地）級或者省級國土資源行政主管部門出具認定結論”；2009年—2020年期間，司法部、國土資源部辦公廳、寧夏、廣西、湖北、河南、西安等相繼制定和頒布了相關認定和鑒定的方法及規(guī)范。司法部門和自然資源部門雖然對土地破壞的鑒定機構、認定的破壞類型與范圍均作出了較為明晰的規(guī)定，但因缺乏具體的、操作性強的評價標準和程序，或因科學理論支撐不足，致使司法機關對土地違法違規(guī)案件的量裁可信度較低，難以立案定罪，無法發(fā)揮警示作用和刑罰的震懾力，使違法者心有所畏，行有所止。西安市自2015年11月《西安市耕地破壞程度鑒定辦法》（市國土發(fā)〔2015〕307號）印發(fā)實施以來，主管部門累計出具鑒定意見302份。我單位收集了2018年—2022年西安市各分縣局申請耕地破壞鑒定臺賬，梳理分析得出：2018年—2022年期間，全市范圍內累計申請耕地破壞鑒定的案件共計254起，其中，非法破壞土地的案件數(shù)量以2019年居多。非法占用主體中，個人占比56.0%，企業(yè)占比28.3%，其他主體占比15.7%。從土地權屬分布區(qū)域來看，藍田縣占比5.56%，周至縣占比7.14%，雁塔區(qū)占比4.37%，未央區(qū)占比26.98%，長安區(qū)占比17.46%，灞橋區(qū)占比3.57%，鄠邑區(qū)占比21.43%，臨潼區(qū)占比5.16%，高陵區(qū)占比7.54%，國際港務區(qū)占比0.79%。從破壞類型來看，非農建設占比50.0%，采挖砂石/取土占比26.4%，傾倒固體廢棄物（含建筑垃圾、生活垃圾及渣土混合物）占比17.1%，非糧種植占比6.5%。從破壞鑒定結果來看，造成嚴重破壞的案件占比91%，中度破壞的案件占比7%，輕度破壞的案件占比2%。因此，鑒于西安市在該辦法的實際應用中遇到需要客觀數(shù)值量化的部分無參考依據，為了進一步加大農用地保護力度，嚴厲打擊破壞農用地犯罪行為，有效解決違法非訴行政執(zhí)行案件查處難等問題提供有力的技術支撐，亟需更新辦法，使農用地破壞程度量化易鑒定。針對我省土地利用總體規(guī)劃中劃定的農用地，我單位在編制《規(guī)范》時，應全面考量農用地的自然屬性、社會屬性、生產力狀況、生產環(huán)境條件變化，結合我省農用地破壞案件的實際情況，歸納總結農用地破壞行為類型，科學設置評價因子，綜合考慮農用地破壞后的復墾難易程度，除對當事人的量刑定罪提供權威性客觀證據，也對當事人采取行動拆除復耕、自投資金進行修復等給予參考。綜上，本《規(guī)范》的發(fā)布實施，將為地方主管部門依法從嚴查處，追責問責，嚴厲打擊土地資源違法犯罪提供判斷標準和事實依據，為政府實施農用地保護、執(zhí)法、督察協(xié)同聯(lián)動工作做好技術銜接，增加說服力。主要工作過程：2022年1月，由西安市自然資源和規(guī)劃局提請將《農用地破壞程度鑒定技術規(guī)范》列入2022年度陜西省地方標準制定項目。主導單位為西安市自然資源和規(guī)劃局，參與單位包括陜西地建土地工程技術研究院有限責任公司、陜西省土地工程建設集團有限責任公司、陜西地建土地工程質量檢測有限責任公司。本編制任務下達后，各單位組織成立編制小組，明確編制內容，編寫小組在查閱國內相關標準和規(guī)范的基礎上，結合各中省市頒布的方法及規(guī)范，通過征詢意見、咨詢研討、綜合分析研究形成《農用地破壞程度鑒定技術規(guī)范》（征求意見稿）。表1規(guī)范主要工作過程時間主要工作過程2022年6月《農用地破壞程度鑒定技術規(guī)范》列入2022年度陜西省地方標準制定項目2022年7月-2022年8月成立編制專業(yè)小組，制定《規(guī)范》工作計劃，完成2次專業(yè)培訓及實地調研2022年9月-2022年10月確定工作思路，組織人員到位，細分任務，完成準備工作2022年11月-2023年5月聽取多方意見，針對性的內部交流形成《規(guī)范》（工作小組討論稿）2023年6月-2023年11月組織召開技術審查會，邀請專家對《規(guī)范》（工作小組討論稿）初步評審2023年12月-2024年3月初審意見修改，形成《規(guī)范》（征求意見稿）2024年4月公開征求意見，對內容進行修改完善后，同步完成《規(guī)范》（征求意見稿）查新工作，形成《規(guī)范》（送審稿）2024年5月終審完成后，形成《規(guī)范》（報批稿）起草組成員及其所做的主要工作：毛忠安、王歡元、李日升、陳田慶、夏龍飛、孫緒博、王昭、魏靜、楊珂、劉慶、馮思敏。

表2規(guī)范起草人主要工作序號姓名職稱工作單位主要工作1毛忠安正高級工程師陜西省土地工程建設集團有限責任公司負責人/主編人2王歡元正高級工程師陜西省土地工程建設集團有限責任公司負責技術分析、標準起草工作3李日升正高級工程師陜西省土地工程建設集團有限責任公司4陳田慶正高級工程師陜西地建土地工程技術研究院有限責任公司5夏龍飛高級工程師陜西地建土地工程技術研究院有限責任公司負責編制過程中與其他現(xiàn)行標準規(guī)范銜接的技術工作6孫緒博高級工程師陜西地建土地工程質量檢測有限責任公司7王昭中級工程師陜西地建土地工程質量檢測有限責任公司8魏靜高級工程師陜西地建土地工程質量檢測有限責任公司9楊珂工程師陜西地建土地工程質量檢測有限責任公司負責編寫“規(guī)范/編制說明”撰寫工作10劉慶工程師陜西地建土地工程質量檢測有限責任公司11馮思敏工程師陜西地建土地工程質量檢測有限責任公司二、規(guī)范編制原則和確定規(guī)范主要內容（一）編制原則本規(guī)范編制依據《耕地破壞鑒定技術規(guī)范》（DB41/T1982）和《耕地破壞程度鑒定》（DB42/T1529）等規(guī)定進行編制，遵循“統(tǒng)一命名、綜合性、差異性、可操作和可量化、可復墾性評價”等原則：1、統(tǒng)一命名原則申請農用地破壞程度鑒定案件統(tǒng)一采用“61XXXX（區(qū)縣行政區(qū)劃代碼）+NYDPH（農用地破壞）+20XX（破壞程度鑒定申請年度）+XXX（案件號）”的編號規(guī)則命名。2、綜合性原則在判定農用地破壞程度時，須遵從當?shù)囟鄶?shù)作物立地條件，綜合考慮土壤、地形地貌、水文條件、小氣候、灌排、機械化條件以及土體穩(wěn)定性等因素，其中包括農用地的基本屬性、基本類型、土壤類型、生產條件影響程度、文化屬性、地質穩(wěn)定性、受破壞農用地對周邊農用地的連帶效應等。將主要影響因素和次要影響因素相結合，綜合分析判斷破壞的程度。對于復合破壞類型，優(yōu)先以主要破壞程度為判據，對于個別破壞程度未達到嚴重程度的，采用多因素綜合累計效應評價破壞程度。3、差異性原則根據地理環(huán)境差異，將陜西分為關中（西安市、咸陽市、寶雞市、渭南市、銅川市）、陜北（延安市、榆林市）、陜南（漢中市、安康市、商洛市）3個區(qū)域。由于各區(qū)域農用地自然情況、破壞行為與表現(xiàn)形式、對農用地生產能力、可墾性以及恢復難易程度、恢復成本等各不相同，需根據實際情況進行判斷。4、可操作和可量化原則用科學準確的語言描述破壞類型和危害程度，選擇易于實踐、能夠準確鑒別和定量的土壤因素（土壤屬性）作為農用地破壞程度的參數(shù)和依據，委托有檢測資質的技術機構進行相關土壤性質的檢測，依據相關指標閾值做出評價。5、可復墾性評價原則依據土地破壞狀況、土地穩(wěn)定性分析、工程適應性分析、環(huán)境影響評價、農用地服務功能等5個方面的因素，進行土地可墾性評價與分析，然后根據農用地恢復的難易程度、所需成本和時間等因素作差異化鑒定，將農用地破壞程度與農用地恢復難易程度相結合，最終評價農用地的破壞程度。（二）主要內容本《規(guī)范》共分為5個章節(jié)。分別為“范圍”、“規(guī)范性引用文件”、“術語和定義”、“鑒定原則”、“鑒定程序和方法”；附錄A、附錄C、附錄D和附錄E均為資料性附錄，分別為“勘查情況分析”、“連帶效應分析”、“鑒定報告編制大綱”、“農用地破壞程度鑒定表”；附錄B為規(guī)范性附錄，為“鑒定技術標準”。（三）術語、定義和符號1、農用地agriculturalland直接或間接為農業(yè)生產所利用的土地，包含了GB/T21010中規(guī)定的01耕地（0101水田、0102水澆地和0103旱地）、02園地（0201果園、0202茶園）、04草地（0401天然牧草地、0403人工牧草地）和其他土地（1202設施農用地）[來源：NY/T4155-2022，3.1]2、農用地破壞agriculturallanddestruction指違反法律法規(guī)規(guī)定，未經具有批準權限的部門批準，因生產建設活動或不當行為，造成農用地原地表形態(tài)、土壤結構、地表生物等直接或間接損毀，導致農用地原有種植條件部分或完全喪失。[來源：NY/T4155-2022，3.3，有修改]3、農用地破壞程度鑒定appraisalofthedegreeofagriculturallanddestruction指由自然資源行政主管部門組織法律、土壤、環(huán)境保護、農業(yè)技術等方面的專家或有關鑒定機構，依據相關法律法規(guī)和規(guī)范及標準，從土地的小氣候、生產環(huán)境變化、種植條件變化、土壤條件變化、可復墾性和復墾成本以及與農用地相關的社會功能、環(huán)境變化程度等方面對農用地破壞程度進行鑒定工作，并出具明確結論的鑒定報告。4、建、構筑物占用buildingoccupancy指擅自在農用地上建設建筑物、構筑物及其附屬設施，造成農用地原有種植條件部分或全部喪失。5、表層硬化固化surfacehardeningsolidification指擅自用水泥或其它建筑材料對地表硬化（固化），造成農用地原有種植條件部分或全部喪失。6、表土層剝離topsoilstripping指擅自剝離與棄失原有耕作土層，造成農用地原有種植條件部分或全部喪失。7、壓占cultivatedlandoccupation指擅自在農用地上堆放生活垃圾、建筑材料、工礦廢棄物、其他畜禽養(yǎng)殖垃圾、農業(yè)投入品及其包裝物等，造成農用地原有種植條件部分或全部喪失。[來源：NY/T4155-2022，3.4，有修改]8、坑體及低凹地回填pitlowconcavebackfill指用建筑垃圾、生活廢棄物及其他垃圾、渣（雜）土等，回填坑體或低凹地（除現(xiàn)場挖掘剖面外），導致土體結構、土壤原有理化性狀惡化，造成農用地原有種植條件部分或全部喪失。9、污染物輸入pollutantinput指向農用地堆放城市建筑垃圾、生活垃圾、排放污染物等，導致污染物及其腐解液擴散傳輸、土壤污染、原有理化性狀惡化等，造成農用地原有種植條件部分或全部喪失。10、非糧食生產農業(yè)占用agriculturaloccupationfornongrainproduction指在農業(yè)用途范圍內違反土地用途，將耕地改作為園地、林地或草地等非糧食生產基地使用，造成耕地非糧化。11、素土plainsoil指天然沉積形成的土層中沒有摻雜白灰、河流帶來的砂石的土。三、編制細節(jié)本文件在編制過程中，借鑒了《土壤環(huán)境質量農用地土壤污染風險管控標準（試行）》（GB15618）、《地表水環(huán)境質量標準》（GB3838）、《土地基本術語》（GB/T19231）、《土地利用現(xiàn)狀分類》（GB/T21010）、《農用地質量分等規(guī)程》（GB/T28407）、《耕地質量等級》（GB/T33469）、《耕地質量驗收技術規(guī)范》（NY/T1120）、《耕地地力調查與質量評價技術規(guī)程》（NY/T1634）、《耕地和林地破壞司法鑒定技術規(guī)范》（SF/T0074）、《土地勘測定界規(guī)程》（TD/T1008）、《土地整治項目規(guī)劃設計規(guī)范》（TD/T1012）、《第三次全國土地調查技術規(guī)程》（TD/T1055）、《土地復墾質量控制標準》（TD/T1036）、《耕作層土壤剝離利用技術規(guī)范》（TD/T1048）、《耕地破壞鑒定技術規(guī)范》（DB41/T1982）、《耕地破壞程度鑒定》（DB42/T1529）《農用地土壤環(huán)境損害鑒定評估技術規(guī)范》（NY/T4155）《農田土壤環(huán)境質量監(jiān)測技術規(guī)范》（NY/T395）《土壤環(huán)境監(jiān)測技術規(guī)范》（HJ/T166）《自然資源違法行為立案查處工作規(guī)程（試行）》（自然資發(fā)〔2022〕165號）、《陜西省生態(tài)環(huán)境損害鑒定評估辦法》（陜環(huán)發(fā)〔2022〕27號）等相關標準規(guī)范。本文件適用于非法占用農用地（包括水田、水澆地、旱地、果園、茶園、天然牧草地、人工牧草地和設施農用地），造成種植條件不同程度破壞的鑒定工作，規(guī)定了開展農用地破壞程度鑒定術語和定義、鑒定原則以及包含核查準備、勘察分析、破壞程度評價、農用地破壞的連帶效應分析、鑒定結論和出具鑒定報告等在內的鑒定程序和方法。四、知識產權說明：標準涉及的相關知識產權說明；任何單位使用本規(guī)范所產生的知識產權歸該單位。五、采標情況：采用國際標準和國外先進標準的程度或與國內同類標準水平的比較；無。六、重大意見分歧的處理：包括處