論水資源可持續(xù)利用的公平與效率

PAGEPAGE4論水資源可持續(xù)利用的公平與效率李雪松

水既是資源又是自然環(huán)境重要組成部分，在可持續(xù)發(fā)展中它兼有資源與環(huán)境的雙重作用。水是無法替代且數(shù)量有限，它不僅是人類與其他一切生物生存的必要條件，也是國民經(jīng)濟(jì)不可或缺的資源，是“資源的資源”。

1水資源可持續(xù)利用的公平與效率

1.1傳統(tǒng)的公平與效率觀及其局限性

公平與效率是經(jīng)濟(jì)學(xué)、發(fā)展經(jīng)濟(jì)學(xué)中一對非常重要的基本范疇。傳統(tǒng)意義上的公平并不是純經(jīng)濟(jì)學(xué)概念，它含有社會倫理學(xué)的意義，涉及價值判斷問題，按照不同的解釋，公平或者是指收入分配的公平，或者是指財產(chǎn)分配的公平，或者是指獲取收人和積累財富機(jī)會的公平，反映的是一種人與人之間的關(guān)系。而效率則是人類個體與群體發(fā)展問題與解決問題的速度和速率，或為人類行為的投人和產(chǎn)出的比率。在經(jīng)濟(jì)學(xué)中它是資源的有效配置與有效使用，反映的是人與自然之間的關(guān)系。

由上可見，對公平與效率的認(rèn)識大都停留在經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)內(nèi)部，存在著很大的局限性。這種局限性就是忽視了社會效益和生態(tài)效益。社會效益包括人民福利水平、社會文明程度及人口素質(zhì)等方面的內(nèi)容。生態(tài)效益是指受人類影響的生態(tài)系統(tǒng)對人類的反饋反應(yīng)。如果這種反饋反應(yīng)使人類生產(chǎn)和生活環(huán)境得到改善，說明生態(tài)效益提高了，反之則是生態(tài)效益下降了。經(jīng)濟(jì)、社會和生態(tài)"三效益"之間存在著相互影響、相互制約、相互促進(jìn)的辯證關(guān)系。長期以來，人們在從事經(jīng)濟(jì)活動時，往往只注重在開發(fā)利用資源中取得直接的經(jīng)濟(jì)效益，而忽視影響較間接的社會效益，更不重視與人類的整體利益和長遠(yuǎn)利益相關(guān)聯(lián)的生態(tài)效益。

1.2可持續(xù)發(fā)展的公平與效率觀

可持續(xù)發(fā)展提倡資源共享、環(huán)境共有和公平分配，從而本質(zhì)上反映出人與人的一種新型關(guān)系公平關(guān)系。強(qiáng)調(diào)公平是可持續(xù)發(fā)展的重要內(nèi)容之一。這一方面是同代人之間的利益公平和義務(wù)公平。每一個人有權(quán)享受其作為地球村成員對環(huán)境、資源、生存與發(fā)展的消費權(quán)利，特別是機(jī)會的公平最為重要;每一個人無權(quán)浪費超越本人需要的生態(tài)資源、環(huán)境資源。另一方面是代際公平。當(dāng)代人無權(quán)剝奪下代人的資源、環(huán)境和生存與發(fā)展空間。換個角度看，可持續(xù)發(fā)展中的公平觀是一種時空的公平觀。時間的公平就是:代際間的公平，空間的公平是區(qū)際間、國際間、流域間(上、中、下游之間)的公平。這種公平觀是歷史與現(xiàn)實的統(tǒng)一，是一種大公平觀，隱含著共產(chǎn)主義超越國家、地區(qū)、階級和民族的公平境界。

可持續(xù)發(fā)展的效率是經(jīng)濟(jì)效率、生態(tài)效率和社會效率的統(tǒng)一。經(jīng)濟(jì)效率就是用最少的成本獲取較大利潤的行為，即少投入、多產(chǎn)出。生態(tài)效率分為個體生態(tài)效率和群體生態(tài)效率及生態(tài)系統(tǒng)效率三大類:個體生態(tài)效率一般指生物或非生物個體的物質(zhì)及能量的轉(zhuǎn)換和利用效率;生物及非生物的群體生態(tài)效率和生態(tài)系統(tǒng)的生態(tài)效率的物質(zhì)與能量的轉(zhuǎn)換效率很高，其系統(tǒng)中的物質(zhì)與能量得到了充分的循環(huán)利用，不至于產(chǎn)生資源的不合理利用或存在資源浪費的環(huán)節(jié)，輸出環(huán)境污染。在人的各種社會活動中都存在效率問題，社會效率最主要是社會體制或社會制度的運作效率。如果整個社會體制表現(xiàn)出限制生產(chǎn)力發(fā)展的低效率甚至是負(fù)效率的一面，體制改革甚至是體制革命就不可避免要發(fā)生了。在當(dāng)前，可持續(xù)發(fā)展的效率問題，更為現(xiàn)實的或潛力更大的努力方向是提高環(huán)境資源的使用效率，力求所創(chuàng)造的每一份人類福利消耗盡可能少的能源、水、環(huán)境自凈能力、土地和其他再生性資源。為達(dá)到這一目的需要從兩方面努力：一是通過科技進(jìn)步提高人類利用環(huán)境資源的效率;二是盡可能減少環(huán)境資源使用中的浪費。

可持續(xù)發(fā)展的公平與效率的關(guān)系是相輔相成與互相促進(jìn)的關(guān)系，它是人類經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的必然進(jìn)程。在一定意義上，公平是效率的唯一源泉，公平就是效率。公平的程度決定了效率的程度。公平與效率具有相統(tǒng)一的價值取向，它的內(nèi)在統(tǒng)一是具有客觀規(guī)律性的。

1.3水資源可持續(xù)利用的公平與效率原則

1.3.1公平原則。水資源持續(xù)利用要求既滿足當(dāng)代人用水需要，又不損害滿足后代人用水的需要。如何在水資源持續(xù)利用中表現(xiàn)公平性法則呢?首先，社會成員對自然資源分享依賴于法律制度的規(guī)定性。只有在法律制度規(guī)定下實現(xiàn)水資源的分配才是公平的。而一個公正的法律制度是一組大多數(shù)社會成員愿意接受和遵守的規(guī)則，這組規(guī)則可以認(rèn)為反映了公平性。公平性依賴于社會成員的主觀價值判斷，但不同成員的這種價值判斷的差異較大。一個可以被廣泛接受的對公平性的價值判斷的觀點可能是經(jīng)濟(jì)學(xué)家李嘉圖提出的一切機(jī)會均等就是公平的觀點。這種公平性觀點在資源分配中可以用一個客觀的標(biāo)準(zhǔn)給出公平性的度量，即用分配結(jié)果的平均程度度量公平性。(1)代內(nèi)公平。水以流域劃分地域。一般認(rèn)為，同一流域社會成員應(yīng)具有平等享用該流域水資源的權(quán)利。然而，任何一種水資源的分配方式都不可能達(dá)到完全平均分配這種并非理想的狀態(tài)。完全平均分配只是一種原始的公平概念，這種平等享用應(yīng)理解為社會成員間享用水資源權(quán)利的平等。在流域內(nèi)進(jìn)行某種開發(fā)利用活動必然改變原來流域的可用水量和資源分配方式，使一部分成員從該開發(fā)活動中得到利益，另一部分成員受到損失。如果受損社會成員得不到補(bǔ)償，這實際上是受益成員無償占有受損成員的利益，是不公平的，因此，受損社會成員的利益必需得到補(bǔ)償。

我國水資源管理中的條塊分割較為嚴(yán)重，極不利于我國水資源與水環(huán)境的綜合利用和治理，而且流域機(jī)構(gòu)對規(guī)劃實施的監(jiān)督管理無法可依。為了把水的開發(fā)利用與能源、原材料的開發(fā)利用、環(huán)境保護(hù)、維護(hù)生態(tài)平衡等結(jié)合起來，應(yīng)由目前條塊分割的管理方式，逐步過渡到集開發(fā)、利用和保護(hù)于一體的企業(yè)化管理體制，建立和完善以流域為單元的統(tǒng)一水管機(jī)制。把行政區(qū)劃分塊管理轉(zhuǎn)變?yōu)橐粤饔驗閱卧木C合防治和管理，并建立流域的水資源利用和水污染防治統(tǒng)一的權(quán)威管理機(jī)構(gòu)。流域機(jī)構(gòu)應(yīng)是一個擁有行政管理權(quán)的機(jī)構(gòu)，它對經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展具有廣泛的權(quán)力，在流域管理方面具有高度自主權(quán)，在財政上有專門的經(jīng)費，并具有強(qiáng)大的協(xié)調(diào)職能。

有必要成立一個國家水資源管理委員會，該委員會應(yīng)由水利部和國家環(huán)保局以一個合理的比例參與決策、規(guī)劃與管理。另外應(yīng)該在國家水資源管理機(jī)構(gòu)中設(shè)立國家流域管理委員會，其下設(shè)十個一級區(qū)的流域管理機(jī)構(gòu)，再下設(shè)其各自分區(qū)的流域管理機(jī)構(gòu)，各流域所涉及的地方行政區(qū)和水資源相關(guān)的職能部門在這些流域管理機(jī)構(gòu)的制約下開展各自的工作。在此基礎(chǔ)上建立跨流域的南水北調(diào)工程管理機(jī)構(gòu)，專門從事全國跨地區(qū)跨流域的水資源配置。

3.2采取綜合決策

實現(xiàn)水資源的合理配置，涉及到洪旱防治、基建發(fā)電、水質(zhì)檢測、污染防治、農(nóng)田灌溉、水土保持、森林培育等多學(xué)科的綜合性知識，其決策往往需要不同專業(yè)知識專家的協(xié)商合作，是在專家決策基礎(chǔ)上的創(chuàng)造集成。

3.3切實加強(qiáng)公眾參與

各級管理部門要采取多種方式對公眾進(jìn)行水資源教育，喚醒公眾的環(huán)境意識，通過規(guī)范的渠道向公眾定期公布所轄區(qū)的水環(huán)境實際狀況，使公眾對水環(huán)境有所了解，并通過此方式參與水環(huán)境管理，最終享有法律賦予的環(huán)境權(quán)。使公眾增強(qiáng)節(jié)水意識，把節(jié)水放在突出位置，建立合理的水價機(jī)制，全面推行節(jié)水技術(shù)，發(fā)展節(jié)水型產(chǎn)業(yè)，建立節(jié)水型社會，提高水資源的利用率。

3.4加強(qiáng)和健全水資源法律體系

加強(qiáng)和健全水資源法律體系針對我國流域管理長期部門分割，行政區(qū)間互不合作的狀況。要建立分散的利益主體之間有效的約束機(jī)制，就必須要通過法律賦予集中統(tǒng)一管理機(jī)構(gòu)以足夠的權(quán)力，可以對那些不服從協(xié)調(diào)的區(qū)域或部門以有效的威懾。我國水資源管理機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)組織編制水資源綜合利用規(guī)劃和有關(guān)專業(yè)規(guī)劃的任務(wù)，而對其規(guī)劃實施監(jiān)督管理的權(quán)限則無明確規(guī)定。由于沒有明確的法律保障，職責(zé)不明，管理機(jī)構(gòu)在履行其職責(zé)時往往得不到其他部門的認(rèn)可和支持，與其應(yīng)發(fā)揮的作用相差甚遠(yuǎn)。因此，必須以法律的形式明確水資源管理機(jī)構(gòu)的職責(zé)、任務(wù)，使其在我國水資源與水環(huán)境的一體化管理中發(fā)揮應(yīng)有的作用。此外，由于水資源法規(guī)是根據(jù)水資源的實際竹況和社會經(jīng)濟(jì)背景專門制定的，因此水資源法規(guī)必須體現(xiàn)水的特點。專門水資源開發(fā)與管理機(jī)構(gòu)的立法可屬于環(huán)境與資源基本法。通過立法來確立水資源開發(fā)與管理的法人主體、地位、管理職責(zé)、行政職責(zé)及其他權(quán)利義務(wù)關(guān)系，也可以通過修改《水法》和《水污染防治法》來實現(xiàn)。

控制污染、保護(hù)環(huán)境是水資源可持續(xù)利用的關(guān)鍵。據(jù)調(diào)查統(tǒng)計，1995年全國城市工業(yè)廢水年排