高校構(gòu)建全過程績效預(yù)算管理措施和路徑研究

引言績效預(yù)算最早起源于美國，是一種政府預(yù)算組織形式和實(shí)施方法?？冃ьA(yù)算是“結(jié)果”預(yù)算，改變了傳統(tǒng)的“投入”預(yù)算模式，在預(yù)算管理中融入績效管理，并以績效管理為中心，最終以預(yù)算執(zhí)行結(jié)果為導(dǎo)向，衡量資金使用是否合法、合理和有效。高校作為社會(huì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的重要組成部分，高校的社會(huì)資源具有稀缺性，合理配置高校資源顯得至關(guān)重要。預(yù)算是管理高校各類經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的基礎(chǔ)，實(shí)行“績效預(yù)算”有利于實(shí)現(xiàn)資源有效配置，提高財(cái)政資金的使用效率，降低經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的風(fēng)險(xiǎn)，從而實(shí)現(xiàn)高校教學(xué)、研究及服務(wù)社會(huì)功能，最終達(dá)成高校發(fā)展戰(zhàn)略，是現(xiàn)代化的高校管理模式和治理體制。一、高?？冃ьA(yù)算管理中存在的主要問題雖然各地財(cái)政部門和教育主管部門已將績效管理責(zé)任與要求明確到各高校，但目前大多數(shù)高?？冃Ч芾砹饔诒砻娴谋砀裉顖?bào)，應(yīng)付檢查，并沒有真正將績效管理理念貫穿于預(yù)算全過程。（一）績效預(yù)算目標(biāo)與學(xué)校發(fā)展規(guī)劃匹配度不夠一般情況下，績效預(yù)算編制時(shí)間前置，需提前半年開始填報(bào)，客觀上很難對預(yù)算執(zhí)行年度社會(huì)經(jīng)濟(jì)政策及學(xué)校發(fā)展規(guī)劃有精確把握。預(yù)算填報(bào)要求也越來越精細(xì)，具體到經(jīng)濟(jì)科目，在缺乏前期調(diào)研的基礎(chǔ)上，難以準(zhǔn)確填列。經(jīng)費(fèi)管理部門和經(jīng)費(fèi)使用部門往往不一致，容易造成信息不對稱，經(jīng)費(fèi)管理部門編制的績效目標(biāo)與業(yè)務(wù)發(fā)展匹配度不高。因此，預(yù)算編制時(shí)出現(xiàn)績效目標(biāo)缺失或者績效目標(biāo)不科學(xué)不準(zhǔn)確的現(xiàn)象，導(dǎo)致預(yù)算編制隨意性較強(qiáng)，往往按照去年基數(shù)或者按一定比例的增量填報(bào)。學(xué)校發(fā)展包括短期目標(biāo)和長遠(yuǎn)規(guī)劃，有些項(xiàng)目無法在年度內(nèi)形成具體的量化指標(biāo)，導(dǎo)致為了完成任務(wù)而填報(bào)，致使資金申報(bào)情況與填報(bào)的績效目標(biāo)和指標(biāo)設(shè)置無法一一對應(yīng)。（二）績效預(yù)算執(zhí)行過程控制力不夠由于缺乏有效的績效監(jiān)控，預(yù)算執(zhí)行過程控制乏力，往往出現(xiàn)兩種情況，一是缺乏預(yù)算執(zhí)行控制意識(shí)，過分注重預(yù)算編制和支出進(jìn)度環(huán)節(jié)，注重經(jīng)費(fèi)申請下達(dá)是否到位，支出進(jìn)度是否符合要求，支出范圍是否合法合規(guī)，為了在關(guān)庫前資金使用完畢，經(jīng)常出現(xiàn)年底突擊花錢的現(xiàn)象，導(dǎo)致資金使用效率低下。二是在預(yù)算執(zhí)行過程中，沒有實(shí)時(shí)跟進(jìn)監(jiān)督，導(dǎo)致資金使用范圍和項(xiàng)目績效目標(biāo)匹配度和完成度較低，預(yù)算執(zhí)行與績效目標(biāo)脫離，年中隨意調(diào)整可能性增大，預(yù)算無法起到資源分配的作用。（三）績效預(yù)算結(jié)果評價(jià)體系不完善預(yù)算項(xiàng)目申報(bào)和資金規(guī)模并不是依據(jù)上年度該項(xiàng)目完成結(jié)果來確定，績效評價(jià)環(huán)節(jié)成為擺設(shè)。績效評價(jià)缺失，項(xiàng)目負(fù)責(zé)人無須對項(xiàng)目資金使用效率進(jìn)行考核，只需保證資金使用合法合規(guī)的最低標(biāo)準(zhǔn)，因此，無法衡量項(xiàng)目執(zhí)行的優(yōu)劣，無法將資金分配到高效率項(xiàng)目，無法從根本上保證高校戰(zhàn)略發(fā)展的重點(diǎn)領(lǐng)域。另外，績效評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)客觀上難以量化和統(tǒng)一。高校歸根結(jié)底是以人才培養(yǎng)為目標(biāo)，教學(xué)、科研和學(xué)生工作等各個(gè)領(lǐng)域復(fù)雜而多樣，無法用統(tǒng)一且量化的績效指標(biāo)體系進(jìn)行衡量，績效結(jié)果需要長期過程慢慢體現(xiàn)，一個(gè)預(yù)算年度內(nèi)很難產(chǎn)生量化的效果。高校之間辦學(xué)目標(biāo)、辦學(xué)規(guī)模、辦學(xué)層次和校園文化等存在著巨大差異，績效評價(jià)體系缺乏統(tǒng)一性，不夠標(biāo)準(zhǔn)化，也無法在行業(yè)內(nèi)進(jìn)行橫向比較。二、高校構(gòu)建全過程績效預(yù)算管理系統(tǒng)的保障措施（一）提高績效預(yù)算管理意識(shí)提高績效預(yù)算管理意識(shí)是構(gòu)建全過程績效預(yù)算管理的前提。高校需要從組織結(jié)構(gòu)、管理模式、校園文化等多方面持續(xù)構(gòu)建管理環(huán)境。首先，教職人員從思想上要認(rèn)識(shí)到績效管理對預(yù)算管理的重要性，全面實(shí)施績效預(yù)算管理對學(xué)?，F(xiàn)代治理和長遠(yuǎn)發(fā)展起到至關(guān)重要的作用。其次，績效預(yù)算不能流于形式上的表格填寫，完成任務(wù)，而要從根本上理解績效預(yù)算是高校從“粗放型”向“內(nèi)涵式”發(fā)展的重要助推力。最后，高校要從上到下，制定全面開展績效預(yù)算管理的制度文件，建立并發(fā)布管理流程，從管理制度上明確對績效預(yù)算管理的重視程度，從而逐漸形成高效、高質(zhì)的績效預(yù)算管理。（二）健全績效管理內(nèi)部治理機(jī)構(gòu)健全績效管理內(nèi)部治理機(jī)構(gòu)是構(gòu)建全過程績效預(yù)算管理的基礎(chǔ)?？冃ьA(yù)算是全過程、全方位、全員參與的管理模式，涉及面廣，專業(yè)性強(qiáng)，因此需要在全校建立跨部門、跨業(yè)務(wù)的績效管理內(nèi)部治理機(jī)構(gòu)。設(shè)立戰(zhàn)略發(fā)展委員會(huì)，根據(jù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和學(xué)校辦學(xué)目標(biāo)，從事業(yè)發(fā)展層面制訂學(xué)校近期和遠(yuǎn)期發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃。設(shè)立績效預(yù)算管理委員會(huì)，負(fù)責(zé)初步討論審核全?？冃ьA(yù)算編制、執(zhí)行和評價(jià)，重點(diǎn)評審項(xiàng)目績效目標(biāo)編制是否與學(xué)校戰(zhàn)略發(fā)展規(guī)劃相匹配，項(xiàng)目執(zhí)行是否與年初績效目標(biāo)相偏離，項(xiàng)目執(zhí)行結(jié)果是否完成了既定的績效目標(biāo)，由財(cái)務(wù)、業(yè)務(wù)、戰(zhàn)略等部門人員共同組成，不僅更好實(shí)現(xiàn)“業(yè)財(cái)融合”，也更加符合資源和權(quán)力制衡原則。設(shè)立財(cái)經(jīng)工作教授委員會(huì)，由學(xué)校教授組成，對績效預(yù)算管理委員會(huì)初審的績效預(yù)算進(jìn)行最終審核、決策和監(jiān)督。校內(nèi)各部門應(yīng)加強(qiáng)互相聯(lián)動(dòng)，比如人力資源部、教務(wù)部、學(xué)生部等職能管理部門，信息互通有無，既能在預(yù)算管理過程中提供業(yè)務(wù)支持，也便于將績效評價(jià)結(jié)果運(yùn)用到學(xué)校治理各方面。（三）搭建信息化協(xié)同智能平臺(tái)搭建信息化協(xié)同智能平臺(tái)是構(gòu)建全過程績效預(yù)算管理的關(guān)鍵?；ヂ?lián)網(wǎng)+是未來高校財(cái)務(wù)管理發(fā)展的趨勢。搭建信息化控制平臺(tái)，保障高校內(nèi)部信息交流與共享，一方面可以優(yōu)化工作流程，提高工作效率，另一方面可以減少人為因素帶來的經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)，是高校內(nèi)控制度落地的關(guān)鍵因素。高校要探索建立信息化應(yīng)用協(xié)同智能平臺(tái)，將財(cái)務(wù)模塊、業(yè)務(wù)模塊和政務(wù)系統(tǒng)有效銜接和融合。一是搭建貫穿績效目標(biāo)、執(zhí)行監(jiān)控、績效評價(jià)等業(yè)務(wù)功能的績效預(yù)算信息管理系統(tǒng)，系統(tǒng)內(nèi)嵌涵蓋經(jīng)濟(jì)科目的績效目標(biāo)，直接關(guān)聯(lián)預(yù)算執(zhí)行；二是打通績效管理系統(tǒng)和其他財(cái)務(wù)模塊，比如績效預(yù)算目標(biāo)和執(zhí)行模塊直接關(guān)聯(lián)賬務(wù)系統(tǒng)和支付系統(tǒng)，沒有預(yù)算安排的項(xiàng)目，系統(tǒng)會(huì)直接卡控，無法形成支出；三是建立績效預(yù)算系統(tǒng)與其他業(yè)務(wù)模塊銜接，提取有效管理信息，使預(yù)算管理向縱深推進(jìn)。四是建立預(yù)算績效與高校政務(wù)系統(tǒng)連貫，關(guān)聯(lián)審批管理流程，避免重復(fù)工作。（四）建立績效信息公開機(jī)制建立績效信息公開機(jī)制是構(gòu)建全過程績效預(yù)算管理的保證。績效信息公開有利于實(shí)現(xiàn)預(yù)算監(jiān)督，有效防范廉政風(fēng)險(xiǎn)。一是在績效管理信息系統(tǒng)中增加績效公開模塊，提取預(yù)算編制、執(zhí)行和評價(jià)環(huán)節(jié)的必要信息，整合關(guān)聯(lián)到績效公開模塊，接受全校師生的監(jiān)督；二是堅(jiān)持全面與重點(diǎn)相結(jié)合的原則，定期開展績效報(bào)告制度，全部項(xiàng)目采取書面報(bào)告，對涉及重大資金、重要戰(zhàn)略和重點(diǎn)關(guān)注的項(xiàng)目還需開展現(xiàn)場報(bào)告會(huì)，保證全員執(zhí)行監(jiān)督途徑高效暢通。三、高校構(gòu)建全過程績效預(yù)算管理系統(tǒng)的實(shí)現(xiàn)路徑（一）績效預(yù)算編制績效預(yù)算編制是績效預(yù)算實(shí)施的起點(diǎn)，關(guān)系到后續(xù)執(zhí)行的合法性、合規(guī)性和有效性，從預(yù)算分配源頭上予以控制尤為重要?？冃ьA(yù)算以“投入-產(chǎn)出-結(jié)果”為依據(jù)，在等額績效目標(biāo)情況下，最小投入和最大結(jié)果為最佳項(xiàng)目。1.學(xué)校戰(zhàn)略委員會(huì)制定并下發(fā)近期發(fā)展規(guī)劃和年度重點(diǎn)工作。根據(jù)社會(huì)需求和辦學(xué)宗旨，制定學(xué)校中長期規(guī)劃和整體績效目標(biāo)，并將近期發(fā)展規(guī)劃（尤其是年度重點(diǎn)工作和未來發(fā)展方向）下發(fā)到學(xué)校各部門及各教學(xué)單位。2.根據(jù)近期發(fā)展規(guī)劃，項(xiàng)目管理部門完成項(xiàng)目庫新增和調(diào)整工作。（1）做好校內(nèi)預(yù)算項(xiàng)目庫日常管理，加強(qiáng)對項(xiàng)目前期可行性論證，逐步完善常規(guī)工作的項(xiàng)目績效目標(biāo)體系建設(shè)，實(shí)現(xiàn)“項(xiàng)目等錢”，而不是“錢等項(xiàng)目”。（2）項(xiàng)目管理部門根據(jù)學(xué)校戰(zhàn)略委員會(huì)制定的近期發(fā)展規(guī)劃，結(jié)合本部門常規(guī)項(xiàng)目，在進(jìn)行充分調(diào)研的基礎(chǔ)上（包括經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、區(qū)域發(fā)展?jié)摿?、國家及地區(qū)高等教育發(fā)展政策等），擬定本部門各項(xiàng)目年度預(yù)算績效目標(biāo)，制定初步績效經(jīng)費(fèi)預(yù)算，再次納入項(xiàng)目庫管理，也就是“常規(guī)工作調(diào)整更新，新增工作完成入庫?！保?）年度績效預(yù)算報(bào)計(jì)劃財(cái)務(wù)部，計(jì)劃財(cái)務(wù)部匯總?cè)ｎA(yù)算報(bào)績效預(yù)算管理委員會(huì)。3.計(jì)劃財(cái)務(wù)部按照相關(guān)預(yù)算編制政策，初步核定收入支出總規(guī)模。高校收入一般包含財(cái)政撥款收入、事業(yè)收入、經(jīng)營收入和其他收入等，計(jì)劃財(cái)務(wù)部根據(jù)以收定支總原則，初步統(tǒng)籌人員經(jīng)費(fèi)、公用經(jīng)費(fèi)等基本支出和項(xiàng)目支出總體規(guī)模。4.績效預(yù)算管理委員會(huì)審議全校預(yù)算。績效預(yù)算管理委員會(huì)可根據(jù)實(shí)際情況適當(dāng)增加業(yè)務(wù)部門專職人員，也可適當(dāng)引入行業(yè)專家。根據(jù)學(xué)校戰(zhàn)略總目標(biāo)，確定優(yōu)先績效目標(biāo)，重點(diǎn)支持學(xué)校發(fā)展急需資金的重要領(lǐng)域，對所有待上報(bào)項(xiàng)目進(jìn)行先后排序。審議過程應(yīng)與項(xiàng)目管理部門進(jìn)行討論調(diào)整，最終將項(xiàng)目績效總目標(biāo)分解成具體績效指標(biāo)，根據(jù)績效指標(biāo)確定每個(gè)項(xiàng)目預(yù)算金額，具體到支出經(jīng)濟(jì)分類。5.績效預(yù)算管理委員將審議過的全?？冃ьA(yù)算，報(bào)學(xué)校財(cái)經(jīng)工作教授委員會(huì)審議通過。財(cái)經(jīng)工作教授委員會(huì)根據(jù)計(jì)劃財(cái)務(wù)部核定的支出預(yù)算總體規(guī)模、學(xué)校戰(zhàn)略發(fā)展委員會(huì)制定的年度發(fā)展戰(zhàn)略和績效管理委員會(huì)確定的優(yōu)先績效目標(biāo)和項(xiàng)目先后順序，審議確定學(xué)校年度預(yù)算。（二）績效預(yù)算執(zhí)行績效預(yù)算執(zhí)行過程中，執(zhí)行主體應(yīng)對執(zhí)行結(jié)果負(fù)責(zé)，即項(xiàng)目負(fù)責(zé)人承擔(dān)主體責(zé)任，計(jì)劃財(cái)務(wù)部和績效管理委員會(huì)做好定期和不定期的“雙線”（預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度和目標(biāo)完成效果）績效監(jiān)控工作。1.主動(dòng)調(diào)整績效目標(biāo)。出現(xiàn)與預(yù)算編制績效目標(biāo)相偏離情況時(shí)，在確保開支范圍和支出標(biāo)準(zhǔn)合法合規(guī)的前提下，實(shí)時(shí)追蹤監(jiān)控具體執(zhí)行與績效目標(biāo)是否一致，如出現(xiàn)偏離，應(yīng)立即停止執(zhí)行，查找原因后對績效目標(biāo)進(jìn)行修正，形成“目標(biāo)-調(diào)整-執(zhí)行”的良性循環(huán)模式。2.被動(dòng)調(diào)整績效目標(biāo)。項(xiàng)目執(zhí)行過程復(fù)雜，某些客觀因素導(dǎo)致無法完成年初既定目標(biāo)，如新冠肺炎疫情導(dǎo)致學(xué)術(shù)交流、學(xué)術(shù)講座、學(xué)生實(shí)踐實(shí)習(xí)等環(huán)節(jié)無法按照原定計(jì)劃進(jìn)行等。另外，時(shí)常也會(huì)出現(xiàn)不可預(yù)計(jì)的、突發(fā)臨時(shí)工作任務(wù)，在這種情況下，需要及時(shí)調(diào)整和修正年初確定的績效目標(biāo)，程序上應(yīng)通過績效預(yù)算管理委員會(huì)綜合評價(jià)調(diào)整后的項(xiàng)目績效目標(biāo)是否符合學(xué)校工作大局。3.積極主動(dòng)開展績效預(yù)算執(zhí)行中期評價(jià)，適時(shí)調(diào)整績效目標(biāo)，整體把控績效目標(biāo)執(zhí)行進(jìn)程，從而督促項(xiàng)目的執(zhí)行并保障績效目標(biāo)的完成。（三）績效預(yù)算評價(jià)績效預(yù)算評價(jià)是整個(gè)績效預(yù)算流程中重要的一個(gè)環(huán)節(jié)，它可以檢驗(yàn)高校資源分配是否合理，是否符合產(chǎn)出效果最大化原則。突出預(yù)算執(zhí)行主體責(zé)任，明確結(jié)果清單，促進(jìn)預(yù)算管理全過程的良性循環(huán)。1.項(xiàng)目自評與績效管理委員會(huì)評價(jià)相結(jié)合。項(xiàng)目負(fù)責(zé)人首先通過項(xiàng)目自評方式，按照年度設(shè)定績效目標(biāo)，逐條填寫完成情況并自評打分，同時(shí)需提供充足的佐證資料，比如受益者或項(xiàng)目實(shí)施主體的滿意度等?？冃Ч芾砦瘑T會(huì)以項(xiàng)目自評為基礎(chǔ)，對自評情況進(jìn)行再評價(jià)。2.全面評分與權(quán)重評分相結(jié)合。對照年初設(shè)定的績效指標(biāo)對執(zhí)行效果實(shí)施評價(jià)，按照績效指標(biāo)的重要性進(jìn)行權(quán)重評分，項(xiàng)目重點(diǎn)指標(biāo)權(quán)重高，隨之分?jǐn)?shù)占比也高，這樣可以全面、客觀、真實(shí)地反映項(xiàng)目實(shí)施效率。3.整體評價(jià)與具體評價(jià)相結(jié)合。整體評價(jià)指項(xiàng)目總體年度產(chǎn)出結(jié)果是否完成年初績效總體目標(biāo)。具體評價(jià)指具體每一條績效指標(biāo)完成情況。4.定性評價(jià)與定量評價(jià)相結(jié)合。高校很多項(xiàng)目較為復(fù)雜，時(shí)間跨度也較大，一般很難用定量指標(biāo)來衡量，可采取定量和定性相結(jié)合的方式進(jìn)行評價(jià)。5.執(zhí)行進(jìn)度與結(jié)果導(dǎo)向相結(jié)合。資金支出合法性、真實(shí)性和有效性是績效評價(jià)的前提。要以預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度為評價(jià)基礎(chǔ)，將項(xiàng)目產(chǎn)出和結(jié)果相結(jié)合，應(yīng)更加偏向結(jié)果導(dǎo)向。（四）績效結(jié)果運(yùn)用績效結(jié)果運(yùn)用，是指將績效評價(jià)結(jié)果運(yùn)用到高校事業(yè)發(fā)展的全部工作中。績效預(yù)算結(jié)果反饋和運(yùn)用是整個(gè)績效預(yù)算模式的最后一個(gè)環(huán)節(jié)，對下一輪績效預(yù)算編制以及高效工作流轉(zhuǎn)起著關(guān)鍵作用。1.將績效評價(jià)結(jié)果直接作為該項(xiàng)目下一年度預(yù)算申報(bào)依據(jù)，以及下一年度預(yù)算指標(biāo)下達(dá)進(jìn)度依據(jù)，有效建立整合與聯(lián)動(dòng)機(jī)制。內(nèi)容包括預(yù)算資金規(guī)模、績效目標(biāo)分解與制定、績效指標(biāo)系統(tǒng)構(gòu)建