海洋管理中“公眾參與”淺析

第第頁海洋管理中“公眾參與”淺析摘要：隨著“海洋強國”戰(zhàn)略的實施，海洋的開發(fā)和利用已成為我國新的經(jīng)濟增長點。隨著涉海利益群體范圍的逐漸擴大，涉海公眾不再是海洋管理的旁觀者和被動接收者，而逐漸承擔起重要的管理角色。但是，我國海洋管理的公眾參與還存在著很多制約因素，如缺乏完善的法律保障制度、公眾參與度低、信息公開制度不健全等因素，直接影響了公眾參與海洋管理功能的發(fā)揮和參與價值的實現(xiàn)。為了解決這一問題，就要進一步完善公眾參與的法律法規(guī)依據(jù)，大力加強對我國公民的海洋意識教育，健全海洋管理信息公開制度等。

關鍵詞：公眾參與；海洋公共管理；海洋管理體制；海洋教育

海洋發(fā)展為了人民，海洋發(fā)展依靠人民。海洋環(huán)境以及資源的共享性決定了現(xiàn)代海洋管理是具有公共性的管理。中國海洋事業(yè)的可持續(xù)發(fā)展離不開科學、民主的海洋管理，而公眾參與則是政府海洋管理的牢固基礎。公眾參與海洋管理符合政府民主化管理的新時代要求，能有效幫助政府制定出科學、合理、公正的海洋管理政策，提高政府管理效率，實現(xiàn)海洋管理的有效性。

“公眾參與”的內(nèi)涵

在我國，“公眾參與”常出現(xiàn)在行政法中，指的是在行政的立法、決策過程中，政府部門相關主體通過允許、鼓勵一般社會公眾和利害關系人，對立法、決策中所涉及的公共利益或者與其利益相關的重大問題，以提供信息、發(fā)表評論、表達意見、闡述利益訴求等方式參與立法、決策過程，從而提升行政立法和決策的公正性、合理性和正當性的一系列機制和制度。

我國目前還沒有對于“公眾”的法定界定?！吨袊Ｑ?1世紀議程》指出：“切實保障為有法律理由的個人、團體和組織，提供可靠的參與渠道，保護自身的合法權益和社會公共利益?！笨梢姡妳⑴c的主體不僅包括公民，還應包括企業(yè)、社會團體等組織。

公眾參與海洋管理的必要性

政府部門是海洋管理的核心與執(zhí)行主體，而公眾參與則是政府管理海洋的基礎，是海洋管理有效性的重要保證。

1、公眾參與是政府行政民主化的必然選擇

公眾參與是政府與公眾之間的一種互動，有力地體現(xiàn)了民主的核心價值。十七大報告曾明確提出：“推進決策民主化、科學化，完善決策信息和智力支持系統(tǒng)，增強決策透明度和公眾參與度，制定公共政策和與群眾利益密切相關的法律法規(guī)時，原則上要公開聽取意見?！笔舜髨蟾嬉矎娬{(diào)：“凡是涉及群眾切身利益的決策都要充分聽取群眾意見，凡是損害群眾利益的做法都要堅決防止和糾正。”

實踐證明，沿海居民，尤其是利用海洋資源的居民，其自身利益很容易受到政府海洋政策的影響。因此，海洋管理政策的制定與運行，應遵循政策科學化、民主化的要求。我國近年來頻頻發(fā)布的政府報告、國家政策文件等也肯定了公眾參與海洋管理的重要性?！吨袊Ｑ?1世紀議程》指出：“在保護海洋生態(tài)環(huán)境，合理開發(fā)海洋資源，保證海洋的可持續(xù)利用這些方面，僅僅依靠政府相關職能部門的力量顯然是不夠的，還必須要有廣大公眾的積極廣泛地參與，其中包括了傳媒界、科技界、教育界、企業(yè)界、流動人口和周邊沿海居民的參與，而這些在沿海地區(qū)的基層政府在組織民眾參與方面起著特殊作用”。《國家海洋事業(yè)發(fā)展規(guī)劃綱要》中強調(diào)需要：“建立和完善海洋管理的公眾參與機制”。2007年，國家海洋局在制定的《海洋功能區(qū)劃管理規(guī)定》中，明確規(guī)定編制和修改海洋功能區(qū)劃應該建立公眾參與的機制和科學決策的機制。2012年，國家海洋局下發(fā)了《關于開展“海洋生態(tài)文明示范區(qū)“建設工作的意見》，提出“建立公眾參與機制，鼓勵社會各界參與海洋生態(tài)文明建設”。

2、公眾參與是海洋管理科學性的重要保障

海洋管理屬于公共治理的范疇，具有復雜性、多元性、動態(tài)性等特點。近年來，我國加快了海洋開發(fā)的力度，海洋活動范圍不斷擴大，政府面臨的海洋管理問題也日趨復雜，涉及利益群體范圍逐漸擴大，單純依靠政府的知識、權威、經(jīng)驗等進行海洋管理已不適應現(xiàn)代海洋管理的新要求，必須要廣泛聽取公眾的意見及建議。公眾參與海洋管理是一個集思廣益、凝聚智慧的過程，可以彌補傳統(tǒng)海洋管理工作中可能出現(xiàn)的目標偏差或因信息收集不充分而發(fā)生的疏忽或遺漏，從而提高海洋管理決策的科學性和有效性。與此同時，公眾參與具體海洋管理決策，也可以防止政府在具體執(zhí)行過程中可能出現(xiàn)的行政不作為以及以權謀私等行為，確保執(zhí)行信息反饋的科學完整性。

當前，許多沿海發(fā)達國家早已確定了公眾參與在優(yōu)質(zhì)海洋管理的重要性。澳大利亞大堡礁海洋公園進行分區(qū)規(guī)劃時，將公眾參與視為一項關鍵性任務，把他納入到設立海洋保護區(qū)的過程中。1999-2004年，澳大利亞政府先后開展了兩個階段的正式公眾參與，在90多個地區(qū)舉行了超過600次的會議，收集了超過31000多條意見。

3、公眾參與是海洋管理順利實施的前提

公眾參與增進了涉海公眾與決策者之間的溝通交流，為決策者提供了一個處理和解決有分歧的觀點和立場的機會，有利于減少沖突、增強決策的社會可接受性，同時也降低了政府的管理成本。如果決策者在海洋管理過程中僅限于對現(xiàn)有法律和政策的機械運用而忽略了公眾參與的重要性，則很容易引起公眾對于管理行為的排斥和抵觸情緒。

公眾需要對相關海洋政策、海洋法規(guī)等內(nèi)容進行學習和了解才能更好地參與海洋管理，這個過程在客觀上也是個普及基本海洋法律政策知識，提高公眾海洋素養(yǎng)，培養(yǎng)海洋管理興趣的過程。海洋素質(zhì)的提高將有利于公眾對政府的海洋管理行為做出正確評價及響應。

我國公眾參與海洋管理存在的主要制約因素

隨著社會主義民主政治建設的步伐加快，我國公眾參與海洋管理的意識有所覺醒，參與能力也有所提高。但由于種種因素的制約，這種參與的深度和廣度都還遠不能適應形勢的需要。

1、公眾參與缺乏完善的法律制度保障

法律制度是公眾參與海洋管理最基本的保障。盡管我國在一些法律、法規(guī)、部門規(guī)章及政府文件中強調(diào)了公眾參與的重要性，但是大多是原則性的。對于公眾如何參與，參與范圍及形式是什么，現(xiàn)行法律、規(guī)章等都沒有明確要求，公眾參與海洋管理缺乏最切實的保障。作為我國第一部規(guī)范海域使用的法律，《海域使用管理法》對海域使用許可證的審核過程中沒有關于公眾參與的強制性規(guī)定，對申請項目公示也僅模糊給出了“必要時應當進行公示”?！逗Ｑ蟓h(huán)境保護法》規(guī)定了海洋生態(tài)保護制度、海洋環(huán)境監(jiān)督管理制度和防治海洋環(huán)境污染損害制度等三大主要海洋環(huán)境保護制度，這些制度的制定、實施及監(jiān)管均由政府主導，并沒有體現(xiàn)出公眾參與海洋管理的具體內(nèi)容。

我國部分沿海省市對于海域使用管理權的審查過程中提及了范圍相對局限的“公眾參與”內(nèi)容?！洞筮B市海域使用管理條例》第13條規(guī)定：“聽取利害關系人的意見或者組織聽證”?！稄V東省海域使用管理條例》第19條規(guī)定：“在海域使用申請時，如果涉及公共利益需要聽證的，以及海域使用申請直接涉及申請人與他人之間重大利益關系，利害關系人提出聽證申請的，海洋行政主管部門應當依法組織聽證”。這里提到的參與主體都是“利害關系人”，并不是面對整個公眾群體，但是仍然被視作為國內(nèi)公眾參與海洋事務在法規(guī)制定方面重要的突破與進步。

2、公眾參與海洋管理的積極性不高

公眾主體性意識的強化是公眾參與海洋管理的一個重要前提，需要公眾對海洋事務具有強烈的責任心和主人翁精神。我國傳統(tǒng)的海洋行政管理實行的是以政府為單一主體的管理模式，在各項海洋事務的處理過程中以政府的意志作為重要標準，公眾直接參與管理的途徑和平臺還是很少，仍然嚴重缺乏自下而上的參與和訴求渠道。在海洋管理中，公眾的訴求難以上達，對領導決策的難以產(chǎn)生影響，公眾參與海洋管理的積極性缺乏有效引導和支持，這自然難以調(diào)動公眾參與海洋管理的熱情。

3、海洋管理信息公開制度不健全

相關海洋管理信息的獲得與掌握是有效公眾參與的重要前提。只有準確把握信息之后，公眾才能夠決定自己是否要參與、如何去參與海洋管理，才能夠提出更加科學合理和有針對性的建議。海洋管理信息公開包括兩個層面，即政府向公眾公開海洋管理信息和公眾向政府做出政策回應這兩方面。在實踐中，這兩個層面的信息公開制度都是不健全的，尚處于初期階段。我國政府的海洋管理信息公開程度非常有限，對外公開的渠道主要是報紙和網(wǎng)絡，對并不經(jīng)常性瀏覽政府網(wǎng)站、報紙的部分公眾則無法獲得相關信息，使得公眾的參與面較為窄小。受知識、教育所限，政府與公眾之間的信息不對稱客觀存在，公眾特別是獲取信息能力有限的相對弱勢公眾，很容易被排擠出政府、部門組織的各類海洋管理活動。此外，政府對于公眾反饋信息信息處理也缺乏透明度，公眾對于政府如何處理反饋信息無法有效監(jiān)督。

對完善公眾參與海洋管理制度的建議

1、完善公眾參與的法律法規(guī)依據(jù)

完善公眾參與海洋管理的法律法規(guī)，以法律確保公眾在海洋管理中的參與權，使公眾意識到自己的參與權利進而積極主動地行使權力。首先，應科學合理地界定“公眾參與”的范圍與界限，保障“受到直接影響”和“存在利害關系”的公眾都能向政府管理部門表達訴求。其次，應制定公眾參與海洋管理的具體制度，主要包括：參與“公眾”的范圍如何界定，公眾參與的具體方式，公眾參與的具體時機，如何保障公眾的參與權力以及阻礙公眾參與應承擔的法律后果等一系列制度。

2006年，國家環(huán)保總局出臺了《環(huán)境影響評價公眾參與暫行辦法》，該辦法對公開環(huán)境信息、征求公眾意見以及公眾參與的組織形式都有相對全面和細致的規(guī)定。因此，建議在《海域使用管理法》及配套法規(guī)中可以在海域使用權申請、審核和監(jiān)督的全過程中全面納入公眾參與海洋管理機制，使公眾利益代表能夠進入海洋管理的決策過程中。在相關配套法規(guī)中，要將公眾參與的目標、性質(zhì)、內(nèi)容、范圍、組織機構(gòu)等加以明確規(guī)范，保障公眾參與的順利實施。

2、大力加強對公民的海洋意識教育

提高公民的海洋意識，樹立自主型海洋參與意識、責任意識，是現(xiàn)代海洋管理的迫切需要。針對我國國民海洋意識不強、海洋法制觀念淡薄的狀況，要加大海洋法律法規(guī)及政策的宣傳教育力度，利用多種宣傳手段普及海洋法律法規(guī)和海洋知識。沿海地區(qū)的各級學?？梢苑e極開展海洋教育課程，使青少年從小就接受海洋知識的教育，培養(yǎng)現(xiàn)代海洋觀念。同時，要對沿海地區(qū)居民、廣大漁民和涉海企業(yè)職工進行經(jīng)常的、有針對性的宣傳教育，使普通公眾從根本上樹立起強烈的海洋意識，并將這種意識變成參與海洋管理的自覺行為。

引導和充分發(fā)揮民間海洋公益組織的積極作用。非政府組織是一種有力的公眾參與模式，在沿海發(fā)達國家應用也比較廣泛，因為通過這些社團性利益集團，公眾能更好地表達出自己的意愿和訴求。采取相關措施積極引導非政府公益組織參與海洋事務管理，整合和發(fā)揮其巨大的潛能，已成為實現(xiàn)公眾參與海洋管理的一個重要途徑。

3、健全公眾參與海洋管理的信息保障機制

公眾的知情權是公眾參與海洋管理的必要前提和保證，政府必須履行管理信息公開的義務。首先，要擴大信息公開的范圍，除了涉及國家機密、商業(yè)秘密及個人隱私的信息外，其他所有信息都應向公眾公開。其次，要規(guī)范信息的公開方式，應盡可能使更大范圍的公眾獲得信息，而不能局限于特定區(qū)域或特定人群。最后，應簡化公開信息的內(nèi)容，使信息內(nèi)容容易被普通公眾所理解。

完善公眾意見的反饋和后續(xù)跟蹤評價機制。應通過具體立法，建立起政府與公眾良性互動的信息反饋和后續(xù)跟蹤評價機制，從而有效監(jiān)督政府對公眾意見的處理、采納及實施情況，以達到上下互動、順暢溝通的目標。要對公眾意見進行有效甄選和分類匯總，分析和理解公眾意見背后的訴求和原因，并及時對外發(fā)布反饋意見處理結(jié)果。對于不能采納的公眾意見更要明確說明不能采納的原因，尋求獲得公眾的理解，從而避免產(chǎn)生群體事件。

參考文獻：

[1]柯昶，韓紅紅，張繼承.淺析海洋公共管理中的公民參與[J].海洋開發(fā)與管理2013，（10）：39-43

[2]王錫鋅.行政過程中公眾參與的制度實踐[M].北京：中國法制出版社，2008

[3]國家海洋局.中國海洋21世紀議程[R].北京：海洋出版社.1996.

[4]崔旺來，李百齊，李有緒.海洋管理中的公民參與研究[J].海洋開發(fā)與管理，2010，27（3）：27-31

[5]郭雨晨.我國《海域使用管理法》與英國《海洋與海岸帶準入法》海域使用權過程中的公眾參與制度研究[D].山東大學碩士論文.2013

[6]王曙光