社會福利 課件 第十章　美國的福利政策

第十章美國的社會福利本章重點在經(jīng)濟下行的環(huán)境中,里根確立了新聯(lián)邦制,加強州政府的自由裁量權(quán),并收緊福利資格要求,強調(diào)受助者的工作責任。布什延續(xù)了福利緊縮方針,使得弱勢群體的處境進一步惡化,加劇了社會分裂與排斥。克林頓改變了民主黨的福利理念,取消了對窮人的現(xiàn)金援助擔保,強化了工作福利。小布什對教育和醫(yī)保進行重大改革,分別旨在提高學生成績,提高低收入群體的藥品福利。面對金融危機帶來的經(jīng)濟蕭條和高失業(yè)率,奧巴馬迅速采取經(jīng)濟刺激政策以幫助民眾維持生計。這一時期通過的《平價醫(yī)療法案》前所未有地擴大了醫(yī)療保障的覆蓋面,讓更多低收入群體能享受聯(lián)邦醫(yī)療保險。特朗普在新冠肺炎疫情暴發(fā)后也簽署了一系列援助法案,但這些計劃大多是應(yīng)急的、暫時的?；靖拍罡＠o縮;新聯(lián)邦制;福利依賴;州政府豁免;《平價醫(yī)療法案》第一節(jié)里根和布什時代的福利政策20世紀70年代,“滯脹”給美國福利制度帶來了嚴峻挑戰(zhàn)。1981年里根總統(tǒng)上臺后,聯(lián)邦政府通過增加稅收、削減對福利計劃的財政支持以及權(quán)力下放來應(yīng)對經(jīng)濟危機。里根政府認為,聯(lián)邦政府用于社會福利的支出應(yīng)是最小化的,只有“真正有需要的人”才應(yīng)該得到福利,因此,福利應(yīng)是短期的。里根時代的緊縮政策延續(xù)到了布什政府。布什主張發(fā)揮志愿機構(gòu)、宗教團體和社區(qū)的作用,共同解決社會問題。一、里根時代的福利政策對此,里根政府希望通過收緊福利資格要求,迫使貧困家庭的父母自主撫養(yǎng)子女以終結(jié)福利浪費、福利濫用和福利欺詐。同時,他主張把行政、資金籌措乃至福利政策設(shè)計的責任交還給州政府,以解決不斷增加的聯(lián)邦赤字和官僚機構(gòu)臃腫問題。在里根執(zhí)政的八年里,1981年《綜合預(yù)算調(diào)整法案》(TheOmnibusBudgetReconciliationActof1981)、1983年《社會保障法修正案》(SocialSecurityAmendmentsof1983)以及1988年《家庭支持法案》(TheFamilySupportActof1988)三項法案的出臺大大縮小了美國的福利體系規(guī)模。1983年,國會通過了《社會保障法修正案》。該法案主要有三個內(nèi)容:一是增加社會保障收入,逐步將雇員和雇主的工資稅稅率由1983年的6.7%增加至1984年的7.0%,并逐步提升到1990年的7.65%;將自營職業(yè)者的個人所得稅稅率水平等同于雇員和雇主的合并稅率;將聯(lián)邦非營利組織和免稅的私人非營利組織雇員納入強制保險范圍。當時預(yù)計該條款實施后,政府稅收將在1983—1989年增長580億美元。二是減少社會保障支出。三是逐漸降低退休率。除了經(jīng)濟上增加稅收與減少福利,里根政府還強化了家庭責任和個人的就業(yè)義務(wù)。在離異、晚婚和未婚單親家庭數(shù)量不斷增加的背景下,民眾和學界就家庭問題進行了廣泛的辯論。1987年第100屆國會會議后,政府強調(diào)福利改革應(yīng)該基于政府和福利領(lǐng)取者之間的共同責任,家庭破裂和城市教育系統(tǒng)的不完善導致了一個依賴福利的下層階級的形成。因此,各州應(yīng)該在福利政策方面擁有更大的自由裁量權(quán)。二、布什時代的福利政策除了對志愿組織的重視,布什追隨里根的“新聯(lián)邦制”,鼓勵各州申請豁免《家庭支持法案》中部分法規(guī)的限制,進行創(chuàng)新性的地方政策試驗,為福利改革提供多樣化的政策借鑒。1992年,布什政府批準將威斯康星、馬里蘭、新澤西、密歇根和弗吉尼亞等作為首批政策創(chuàng)新試驗州。1990年,布什總統(tǒng)簽署了《殘疾人法案》(TheAmericanswithDisabilitiesAct)。案例10-1千點光明”在1988年共和黨全國代表大會上,布什在接受總統(tǒng)提名的演講中首次使用了“千點光明”一詞。他將美國的俱樂部和志愿組織比作“燦爛的多樣性像星星一樣散落,如同廣闊而和平的天空中的一千個光點”。1989年1月,布什在就職演說中再次援引了“千點光明”的愿景:“所有的社區(qū)組織像星星一樣遍布全國,做善事……我將要求政府的每一位成員都參與到這個計劃中。這一看似舊的想法再次變得新潮,因為它并不是舊的,它是永恒的:責任、犧牲、承諾,以及在參與和投入中表現(xiàn)出來的愛國主義?！?990年,布什總統(tǒng)設(shè)立了“每日光點獎”(TheDailyPointofLightAward),以表彰做出突出貢獻的個人,并正式認證1000多名志愿者為“光點”。同年,布什帶頭創(chuàng)立了一個獨立的、無黨派的非營利組織“光點基金會”(ThePointsofLightFoundation),目標是針對社會問題提出私人部門的、非政府的解決方案。布什表示:“政府能做的是有限的,但美國人民的潛力是無限的?！?012年,光點基金會動員了400萬名志愿者進行超過3000萬小時的志愿服務(wù),總價值約6.35億美元。作為對“千點光明”系列計劃的肯定,奧巴馬總統(tǒng)于2011年授予布什“總統(tǒng)自由勛章”。資料來源:PointsofLight.History.[2021-10-04]./history/.三、里根和布什時代的改革意義里根和布什政府通過質(zhì)疑美國福利體系的效率和效用,重新定義了“福利政策空間”的各項參數(shù)。首先,改變福利改革的方向。其次,重組福利體系的組織基礎(chǔ)。最后,轉(zhuǎn)變對福利問題的認知。第二節(jié)克林頓和小布什時代的福利政策一、克林頓的福利政策:結(jié)束眾所周知的福利20世紀80年代和90年代初,保守派主導了有關(guān)福利政策的政治討論,最有力的論據(jù)便是福利依賴。另外,自由主義者對彼時城市內(nèi)部社會混亂的興起并未提出令人信服的解釋,且對福利依賴也未能做出判斷。在此背景下,作為民主黨總統(tǒng)候選人克林頓扭轉(zhuǎn)了黨內(nèi)傳統(tǒng)的福利政治觀念,將自己定義為“新民主黨人”。他在1991年10月23日喬治敦大學的演講中表明“我們將結(jié)束眾所周知的福利”?？肆诸D上臺后主持了福利政策的“無聲革命”,批準40多個州試驗自己的福利改革方法,并于1996年簽署了《個人責任和工作機會協(xié)調(diào)法案》(ThePersonalResponsibilityandWorkOpportunityReconciliationAct),最終兌現(xiàn)了“結(jié)束眾所周知的福利”的承諾?！秱€人責任和工作機會協(xié)調(diào)法案》取消了AFDC計劃,將重點放在個人責任和工作上,結(jié)束了61年來聯(lián)邦政府對窮人現(xiàn)金援助的擔保。首先,該法案用貧困家庭臨時援助計劃(TemporaryAssistanceforNeedyFamiliesProgram,TANF)取代AFDC、JOBS計劃和緊急援助計劃(EmergencyAssistance,EA)。其次,該法案對家庭福利領(lǐng)取資格規(guī)定了5年的終身限制,即當一個家庭接受聯(lián)邦援助累計時間超過5年后,它將失去領(lǐng)取聯(lián)邦現(xiàn)金援助的資格。最后,領(lǐng)取福利的成年人必須在兩年內(nèi)參加工作或提供社區(qū)服務(wù),否則將可能失去福利。二、小布什的福利改革小布什總統(tǒng)拒絕了“大政府”與“冷漠政府”的舊觀點,主張政府應(yīng)該積極作為并貼近民眾。在國內(nèi)福利政策中,教育和貧困問題成為小布什改革的重心。小布什政府除了延續(xù)此前的福利政策外,還推動了《不讓一個孩子掉隊法案》《醫(yī)療保險現(xiàn)代化法案》兩項影響深遠的立法改革。(一)《不讓一個孩子掉隊法案》小布什總統(tǒng)稱,公立學校是美國最大的希望,讓公立學校為每個孩子服務(wù)是政府的重大責任。他于2002年1月簽署了《不讓一個孩子掉隊法案》。該法案規(guī)定,所有接受聯(lián)邦資助的公立學校每年需要讓學生參加一次全國性的標準化考試,這些學校須在考試成績上取得“一定的年度進步”。政府將對未達到要求的學校采取以下改善措施:連續(xù)兩年未實現(xiàn)AYP的學校將被標記為“需要改進”,學校需要針對成績不佳的科目制定兩年的改進計劃。連續(xù)三年未達標的學校必須為有困難的學生提供免費輔導和其他補充性教學服務(wù)。連續(xù)四年未達標的學校會被標記為需要采取“糾正措施”(correctiveaction),這可能涉及大規(guī)模的教職工更換、新課程的引入以及學時的延長。連續(xù)五年以上的教學失敗將導致整個學校的重組,包括允許學生轉(zhuǎn)學到本州的另一所學校、關(guān)閉學校、將學校轉(zhuǎn)變成特許學校(charterschool)、聘請私人公司經(jīng)營學?；蛞笾萁逃k公室經(jīng)營學校。(二)《醫(yī)療保險現(xiàn)代化法案》直到2003年6月,參議院財政委員會提出了一項“兩黨”協(xié)議,幫助打破了處方藥福利改革長達四年的僵局。2003年12月,《醫(yī)療保險處方藥、改進和現(xiàn)代化法案》正式頒布。該法案建立了一個新的D部分自愿保險(又稱處方藥福利計劃),通過稅收減免和補貼為所有老年人和殘疾人提供處方藥福利,其主要內(nèi)容有:(1)參與D部分自愿保險的人將支付每月35美元的保費以及每年250美元的免賠額。(2)儲蓄和收入在聯(lián)邦貧困水平的135%以下的老年群體(年收入低于12123美元的個人和年收入低于16362美元的夫婦)將不需要支付任何保費、免賠額,且只需支付很低的共同付款(仿制藥為2美元,品牌藥為5美元)。(3)推出了新的健康儲蓄賬戶(healthsavingsaccounts),擴大供款來源和雇主參與。(4)應(yīng)美國退休人員協(xié)會要求,為雇主和工會提供860億美元的補貼,以鼓勵他們繼續(xù)為退休員工提供處方藥福利;應(yīng)西部農(nóng)村國會代表的要求,向農(nóng)村地區(qū)醫(yī)療服務(wù)提供者額外提供250億美元的醫(yī)療保險服務(wù)費。(5)禁止聯(lián)邦政府與制藥公司進行藥價談判,禁止從加拿大和墨西哥進口相同但價格較低的藥品,以確保國內(nèi)制藥公司的利潤。案例10-2處方藥福利計劃的“甜甜圈洞”在處方藥福利計劃中,個人首先需自行支付藥品費用,該費用部分又稱免賠額。當支付金額超過免賠額后,他們投保的保險計劃就會參與供款。然而,當保險計劃支付達到一指定限額時,該投保人就會到達“甜甜圈洞”。此時,投保人必須再次自行負擔其藥品費用,直到該費用達到另一個指定金額。在此之后,保險公司將再次參與供款(見圖10-2)?！疤鹛鹑Χ础钡膯栴}在于,許多人在到達“甜甜圈洞”時就停止服藥,因為他們負擔不起高昂的處方藥費用。一旦“穿過甜甜圈洞”,他們就會進入“災(zāi)難性承保范圍”,此時投保人只需要支付5%的藥品費。然而對于許多人來說,跨過“甜甜圈洞”而進入災(zāi)難性承保范圍幾乎是不可能的。圖10-2處方藥福利計劃的“甜甜圈洞”資料來源:BRINCKERHOFFJ,COLEMANEA.Whatyouneedtoknowabouttheprescriptiondrugact.Familypracticemanagement,2005,12(3):49.NALLR.Whatisthemedicaredonuthole?medicalnewstoday.(2020-03-04)[2021-10-14]./articles/what-is-the-medicare-donut-hole#definition.第三節(jié)奧巴馬和特朗普的福利政策2007—2008年,美國遭受金融危機的重創(chuàng)。美聯(lián)儲表示此次衰退是第二次世界大戰(zhàn)以來最嚴重的衰退。這場大規(guī)模危機使得許多美國人陷入貧困,那些本就貧困的群體處境更加艱難。奧巴馬上臺后順利通過了一系列經(jīng)濟刺激法案和多項反貧困措施。許多措施建立在已有計劃的基礎(chǔ)上,但大部分措施是應(yīng)急性的,在美國經(jīng)濟逐漸恢復(fù)后就被終止。盡管如此,具有突破性的《平價醫(yī)療法案》(即“奧巴馬醫(yī)改計劃”)被保留了下來。特朗普進一步分解美國支離破碎的福利體系。他試圖通過行政手段實現(xiàn)其無法通過立法程序?qū)崿F(xiàn)的改革方案,如運用州政府豁免權(quán)和資金限制等行政工具,鼓勵各州調(diào)整福利領(lǐng)取資格條件,并重新強調(diào)對個人的工作要求。2020年,隨著新冠肺炎疫情在美國暴發(fā),國會迅速通過了多個援助法案,這些法案被認為是“必要的緊急救濟。一、奧巴馬的福利政策(一)《復(fù)蘇與再投資法案》奧巴馬上臺后,國會通過了《復(fù)蘇與再投資法案》(TheAmericanRecoveryandReinvestmentAct,ARRA)。該法案是一項大規(guī)模的經(jīng)濟刺激計劃,其中包括一系列將額外資源分配給貧困群體的措施。首先,所得稅抵免政策(EarnedIncomeTaxCredit)的惠及人群擴大。其次,為提高失業(yè)保險金水平,ARRA增加了各州可用的聯(lián)邦資金額度。再次,ARRA增強了補充營養(yǎng)援助計劃(SupplementaryNutritionAssistanceProgram,SNAP)。最后,ARRA提升了已有福利的水平。(二)《平價醫(yī)療法案》除了《復(fù)蘇與再投資法案》,奧巴馬時期的另一項福利是2010年通過的《患者保護與平價醫(yī)療法案》(PatientProtectionandAffordableCareAct,又稱《平價醫(yī)療法案》,俗稱“奧巴馬醫(yī)改計劃”)。它擴大了聯(lián)邦醫(yī)療補助的保障范圍。在《平價醫(yī)療法案》頒布以前,聯(lián)邦醫(yī)療補助是美國聯(lián)邦和州政府共同出資和管理、為低收入家庭提供的醫(yī)療補助保險。聯(lián)邦醫(yī)療補助與兒童健康保險計劃(TheChildrensHealthInsuranceProgram)在《平價醫(yī)療法案》頒布前就已經(jīng)覆蓋了6000多萬人?！镀絻r醫(yī)療法案》設(shè)定了一個新的申請條件,即收入低于聯(lián)邦貧困線的138%,進而擴大了聯(lián)邦醫(yī)療補助的覆蓋范圍。首先,更多貧困家庭將獲得政府資助的醫(yī)療保險。其次,138%的國家基線將縮小各州間覆蓋水平的差異。最后,盡管申請者仍需通過經(jīng)濟狀況測試來確定資格,但該測試取消了關(guān)于福利發(fā)放“是否值得”的判斷。(三)奧巴馬的改革受阻在金融危機影響下,國會順利通過了上述兩個法案。然而,當共和黨2010年贏得眾議院多數(shù)席位后,奧巴馬的福利改革空間被嚴重縮小,有的提案甚至還未引起關(guān)注就消失了。在奧巴馬執(zhí)政的后6年內(nèi)共和黨至少控制了兩院中的一個,分裂的國會和政府讓福利領(lǐng)域內(nèi)的立法舉步維艱。黨派的斗爭導致奧巴馬無法推進政策改革嘗試,其上臺初期實行的福利計劃難以產(chǎn)生長期影響。此外,《平價醫(yī)療法案》關(guān)于擴大聯(lián)邦醫(yī)療補助的內(nèi)容引起了許多州政府的反對。二、特朗普的福利政策特朗普上臺后積極加強各州的行政自由裁量權(quán),利用行政命令和豁免等工具為各州偏離國家標準提供更多的機會,改革了基于經(jīng)濟狀況調(diào)查的福利政策,重新強調(diào)個人的工作責任。2020年新冠肺炎疫情暴發(fā)后,國會通過了一系列緊急救助法案,旨在“幫助企業(yè)和個人在生活受到前所未有的凍結(jié)期間維持生計。(一)鼓勵各州申請豁免(一)鼓勵各州申請豁免1962年出臺的《社會保障法》(SocialSecurityAct)第1115條允許聯(lián)邦和州一級的行政人員在不修改基本法規(guī)的情況下自主進行政策試驗。這一豁免條款自里根時代起就被廣泛應(yīng)用于試驗福利計劃的工作要求和醫(yī)療補助的資格條件中。特朗普試圖利用這一條款推進保守的社會政策,尤其針對聯(lián)邦醫(yī)療補助和SNAP計劃。他敦促國會廢除《平價醫(yī)療法案》并大幅削減聯(lián)邦醫(yī)療補助,但該提議被國會和法院駁回。因此,特朗普轉(zhuǎn)向鼓勵各州根據(jù)自由市場和個人責任原則重組醫(yī)療補助計劃。截至2020年10月,最高法院批準了八個州的工作要求豁免,七個州尚在等待結(jié)果,另有四個州的豁免申請被法院駁回。案例10-3特朗普的健康計劃2019年10月,特朗普政府發(fā)布了關(guān)于在私人醫(yī)療保險市場中推廣健康計劃(WellnessPrograms)的公告。此前《平價醫(yī)療法案》禁止私營保險公司依據(jù)投保人的健康狀況而收取保費,而特朗普政府邀請各州取消這一對投保人的保護。健康計劃鼓勵私營保險公司對沒有達到某些健康指標的人收取更高的保費,目的是激勵人們“參與有益健康的活動”,進而讓他們“收獲健康”。例如,保險公司可以向沒有將膽固醇降低到規(guī)定指標的人收取高達30%的保費。如果涉及煙草的使用,該比例可以提高到50%。這一計劃破壞了《平價醫(yī)療法案》對有健康問題的群體,尤其是患有先天性疾病的群體的保護。有學者表明,該計劃并沒有降低醫(yī)療成本,也沒有讓人們更加健康。健康計劃不僅將醫(yī)療成本轉(zhuǎn)移給更多病人,還向那些不需要這一計劃的人提供了好處。有研究發(fā)現(xiàn),最熱衷于參加健康計劃的是那些已經(jīng)開始戒煙、注意體重并嘗試健康飲食的人,該計劃最大的受害者是那些已患有疾病且面臨著較高醫(yī)療支出的群體。資料來源:CentersforMedicare&MedicaidServices.Trumpadministrationannouncesopportunityforstatestoparticipateinwellnessprogramdemonstrationproject.(2019-09-30)[2021-10-31]./newsroom/press-releases/trump-administration-announces-opportunity-states-participate-wellness-program-demonstration-project.(二)新冠肺炎疫情暴發(fā)后的福利政策調(diào)整新冠肺炎疫情使美國面臨經(jīng)濟和公共衛(wèi)生危機,迫使特朗普政府放棄其關(guān)于聯(lián)邦醫(yī)療補助的工作要求。2020年3月18日,經(jīng)特朗普簽署成為法律的《家庭第一冠狀病毒應(yīng)急法案》(TheFamiliesFirstCoronavirusResponseAct)對疫情下的帶