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文檔簡介
第第頁國際援助制度與發(fā)展治理摘要國際援助制度包括國際援助組織、國際援助的原則、規(guī)范、規(guī)則和慣例等方面。二戰(zhàn)結(jié)束后,伴隨著第三世界的崛起和全球相互依賴的加強,國際援助制度逐漸形成和發(fā)展起來;冷戰(zhàn)結(jié)束后,國際援助制度進一步發(fā)展,并在全球減貧和發(fā)展治理中扮演著重要的角色。但是,國際援助的制度化仍處于較低水平。
關(guān)鍵詞國際制度國際援助發(fā)展全球治理
中圖分類號:D81文獻標識碼:A文章編號:1005-4812(2008)02-0046-52
隨著戰(zhàn)后非殖民化運動的深入發(fā)展,發(fā)展中國家成為重要的國際行為體,在國際舞臺上的影響越來越顯著;冷戰(zhàn)結(jié)束后,全球相互依賴的增強使得“世界事務(wù)從來沒有像今天這樣需要治理過”,[1]也促進了各個國際事務(wù)領(lǐng)域中國際制度的發(fā)展。在此背景下,低收入國家的減貧和發(fā)展問題像其他許多議題一樣,模糊了國際關(guān)系領(lǐng)域“低政治”與“高政治”的分界線,成為倍受關(guān)注的全球性問題之一。作為全球減貧和發(fā)展治理的重要機制,國際援助制度也在這一過程中得到發(fā)展。本文首先將主要從援助組織/機構(gòu)演進和實踐的角度考察國際援助制度的歷史發(fā)展,進而分析國際援助制度的規(guī)范和價值變遷,借以討論這一制度之于全球發(fā)展治理的意義;在此基礎(chǔ)上,第三部分將對國際援助制度的特點及其對全球發(fā)展治理的影響作簡要論述。
應(yīng)當指出的是,討論國際援助制度的文獻往往使用“國際/對外援助機制”(international/foreignaidregime)、“國際援助體制”(internationalaidsystem)、“全球援助架構(gòu)”(globalaidarchitecture)等術(shù)語。但是,研究者在使用這幾個概念的時候,并沒有嚴格加以定義和區(qū)分,在具體論述中都包含有援助組織/機構(gòu)和援助規(guī)范等方面的內(nèi)容。[2]本文使用“國際援助制度”(internationalaidinstitution)一詞,是基于下述兩方面考慮。第一,國際援助與對外援助有不同的含義。國際援助既包括主權(quán)國家的援助,也包括國際組織的援助。而對外援助的援助者僅限于主權(quán)國家,即國際援助包含對外援助。第二,國際機制與國際制度有不同的含義。根據(jù)基歐漢的定義,國際制度不僅包括克拉斯納所界定的國際機制,而且包括正式的政府間國際組織和跨國的非政府組織。[3]本文不僅討論主權(quán)國家的對外援助,不僅涉及國際援助的原則、規(guī)范、規(guī)則等內(nèi)容,而且也涉及甚至強調(diào)國際組織在援助中的作用。因此,使用“國際援助制度”概念更符合本文的研究目的。根據(jù)基歐漢關(guān)于國際制度的定義,本文認為,所謂國際援助制度,即在國際援助這一問題領(lǐng)域所形成的有關(guān)原則、規(guī)范、規(guī)則、慣例以及相關(guān)組織/機構(gòu)的結(jié)合體。
一、援助制度的歷史演進:從對外援助到國際援助
援助首先發(fā)生在主權(quán)國家之間,即首先表現(xiàn)為作為主權(quán)國家的“對外援助”。雖然對外援助在國際關(guān)系史上早已有之,但直到戰(zhàn)后才成為重要的國際現(xiàn)象。戴維•拉姆斯坦(DavidLumsdaine)解釋了對外援助的國內(nèi)背景,他認為現(xiàn)代福利國家的產(chǎn)生、福利國家對于國內(nèi)貧弱階層的人道主義關(guān)注,以及勞工運動和社會民主運動的興起,為當代對外援助的興起提供了歷史和現(xiàn)實基礎(chǔ)。[4]這種說法解釋了對外援助的國內(nèi)背景。
就國際背景而言,西方國家的對外援助有兩個源頭:一是歐洲的帝國主義政治,一是美國的冷戰(zhàn)需要。維系殖民統(tǒng)治的需要促使殖民帝國關(guān)注殖民地的發(fā)展問題。較早進行后來被稱為發(fā)展援助的是老牌殖民主義國家英國。早在1929年,英國議會就通過《殖民地發(fā)展法案》,提出了殖民地發(fā)展和發(fā)展援助問題;1940和1945年,英國又兩次通過《殖民地發(fā)展與福利法案》,來重組其對殖民地的發(fā)展援助。1946年,法國也設(shè)立“法蘭西戰(zhàn)后殖民地開發(fā)計劃”項目,以維持其對海外領(lǐng)地的統(tǒng)治。[5]但是這一時期英法的援助僅限于其殖民地國家和地區(qū)。戰(zhàn)后大規(guī)模對外援助始于冷戰(zhàn)時期的美國。1947年3月,杜魯門呼吁對希臘和土耳其等國進行援助,以幫助這些國家抵制來自國內(nèi)外的威脅,同年5月,援助希臘、土耳其的法案經(jīng)美國參眾兩院通過,經(jīng)杜魯門簽署而成為法律。1947年6月,國務(wù)卿喬治•馬歇爾在哈佛大學發(fā)表演講,提出援助歐洲經(jīng)濟復興的“馬歇爾計劃”;就在馬歇爾計劃執(zhí)行期間,杜魯門提出援助第三世界國家的“第四點計劃”。這幾項援助計劃不僅推動了冷戰(zhàn)的形成,也標志著戰(zhàn)后大規(guī)模對外援助的開始。伴隨著歐洲重建的順利進展、非殖民化運動的興起和新興獨立政治實體的不斷出現(xiàn),冷戰(zhàn)擴展到第三世界,美國開始把援助重點轉(zhuǎn)移到社會主義陣營的前線國家,如希臘、土耳其、南越和南韓。英法等國也在美國要求分擔不斷增長負擔的壓力下,把援助擴展到前殖民地以外的國家。[6]與此同時,前蘇聯(lián)通過向中國和東歐國家提供援助和建立經(jīng)濟互助委員會,構(gòu)造一個共產(chǎn)主義經(jīng)濟體系;前蘇聯(lián)還對其他第三世界國家提供援助。對外援助成為兩大陣營相互抗衡的重要工具。
1960年代,隨著非殖民化運動的高漲和大批民族獨立國家陸續(xù)登上國際舞臺,南北關(guān)系很快成為與東西關(guān)系并列的國際關(guān)系基本類型,并且與東西關(guān)系相互交織,從而使第三世界國家成為世界政治的重要舞臺,對這些國家的援助成為國際關(guān)系的重要內(nèi)容。第三世界國家的崛起還促進了如今依然有效運轉(zhuǎn)的主要的國際援助機構(gòu)在這一時期的相繼建立。早在1948年,為了有效管理和利用馬歇爾計劃的援助資金,該計劃的受援國成立歐洲經(jīng)濟合作組織(OEEC)。到了1960年代初,該組織的成員國都已經(jīng)成為援助國,而不再是受援國。為了協(xié)調(diào)援助政策和改進援助效果,1961年9月該組織被經(jīng)濟合作與發(fā)展組織(OECD)取代,而OEEC于1960年成立的發(fā)展援助集團(DAG)也被發(fā)展援助委員會(DAC)取代,發(fā)展援助委員會成員國構(gòu)成了國際援助的主體。發(fā)展援助委員會界定發(fā)展援助的參量,規(guī)定援助轉(zhuǎn)移的質(zhì)量標準,確立報告和監(jiān)督發(fā)展援助流的指導方針,整理歸并成員國的相關(guān)數(shù)據(jù),從而成為發(fā)達國家對外發(fā)展援助的主要信息統(tǒng)計和政策協(xié)調(diào)機構(gòu)。此外,1960年和1965年,世界銀行和聯(lián)合國分別設(shè)立國際開發(fā)協(xié)會(IDA)和開發(fā)計劃署(UNDP),專事發(fā)展援助事宜。主要的地區(qū)開發(fā)銀行也在這一時期相繼建立,主要包括泛美開發(fā)銀行(IDB,1959)、非洲開發(fā)銀行(AFDB,1964)和亞洲開發(fā)銀行(ASDB,1966)。最后,1961年,主要的援助國美國通過了經(jīng)不斷修訂至今依然有效的《對外援助法案》,成立負責發(fā)展援助的國際開發(fā)署(USAID);日本設(shè)立海外經(jīng)濟合作基金(OECF);法國設(shè)立“合作部”負責對外援助事宜。[7]
因此,這一時期是國際援助制度快速發(fā)展時期。此后,多邊援助機構(gòu)在實踐中逐漸形成較為明確的分工,發(fā)揮越來越重要的作用。經(jīng)合組織的發(fā)展援助委員會為越來越多樣化的援助國共同體提供信息共享和規(guī)則設(shè)定的論壇;世界銀行下屬的國際開發(fā)協(xié)會以及各個區(qū)域性銀行為基礎(chǔ)設(shè)施和生產(chǎn)提供優(yōu)惠貸款;聯(lián)合國則通過開發(fā)計劃署為其專門機構(gòu)、項目和基金提供資助,以解決發(fā)展中國家的具體問題;聯(lián)合國和世界銀行還通過召開大會的方式發(fā)起新的發(fā)展議程。
冷戰(zhàn)結(jié)束后,國際援助制度一個顯著的變化是援助體系變得更加多元和復雜,大量的非政府組織也參與其中。目前的國際援助體系是一個包括三類提供援助的行為體的松散的聚合。第一類是主權(quán)國家。首先是發(fā)展援助委員會22個成員國,它們提供了國際援助的絕大部分。其中居前幾位的是美國、日本、法國、英國、德國等。近年來,其他援助國的重要性也在不斷加強。它們包括幾類不同性質(zhì)的國家:一是不屬于發(fā)展援助委員會的經(jīng)合組織成員國,如韓國、墨西哥、土耳其和幾個歐洲國家;二是不屬于經(jīng)合組織的歐盟新成員國;三是中東石油輸出國組織(OPEC)國家,主要是沙特阿拉伯、科威特、阿聯(lián)酋;四是不屬于前述幾個國際組織的援助國,包括中國、巴西、印度和俄羅斯等世界和區(qū)域大國。相對于發(fā)展援助委員會國家,這幾類國家援助量和援助條件等方面數(shù)據(jù)的可獲取性比較有限,也缺乏與其他援助國援助政策的協(xié)調(diào)。[8]第二類是多邊援助機構(gòu)。主要包括前述的國際開發(fā)協(xié)會,國際貨幣基金組織,聯(lián)合國專門機構(gòu),以及區(qū)域性發(fā)展銀行。作為一個特殊的多邊組織,英聯(lián)邦通過1971年設(shè)立的技術(shù)合作基金,向其49個成員中的發(fā)展中國家提供援助。[9]此外,一些非政府組織也提供一些人道和發(fā)展援助,如國際援助行動、基督教援助組織、樂施會、拯救兒童組織等。[10]上述各種援助機構(gòu)中,發(fā)達國家的雙邊援助在數(shù)額上占全部援助的絕大部分,但是聯(lián)合國、世界銀行等多邊機構(gòu)在塑造對外援助原則和規(guī)范、推動國際社會對貧困和發(fā)展問題的關(guān)注,以及倡導對發(fā)展中國家增加援助等方面起到了不可替代的作用。
二、國際援助制度的價值之維:從冷戰(zhàn)工具到發(fā)展治理
在國際援助環(huán)境和國際援助的組織/機構(gòu)發(fā)生變化的同時,構(gòu)成國際援助制度內(nèi)核的原則和規(guī)范,或者說國際援助的理念,也因時而異,不斷演變。
戰(zhàn)后以來的國際援助經(jīng)歷了冷戰(zhàn)時期和冷戰(zhàn)后兩個不同的階段。冷戰(zhàn)時期的國際援助無疑受制于冷戰(zhàn)背景,援助國主要從外交需要出發(fā),把援助作為一種政策工具。就其理念而言,這一時期的援助大致以十年為單位呈現(xiàn)出階段性。如果說戰(zhàn)后初期和1950年代的對外援助主要源于冷戰(zhàn)實踐的推動,那么可以說,發(fā)展理論構(gòu)成了1960年代發(fā)達國家對外援助的主要推動力。1960年,發(fā)展經(jīng)濟學家和1960年代美國援外項目的主要計劃者羅斯托發(fā)表《經(jīng)濟成長的階段:非共產(chǎn)黨宣言》,主張每一個落后國家都將經(jīng)過五個發(fā)展階段:傳統(tǒng)社會階段、起飛前的準備階段、起飛階段、走向成熟階段、大眾消費階段。通過對發(fā)展中國家的資金注入,可以使它們在經(jīng)濟發(fā)展的基礎(chǔ)上走上民主制道路。[11]一般而言,發(fā)展中國家不僅經(jīng)濟上欠發(fā)達,教育和健康水平等社會基礎(chǔ)不牢固,而且政治系統(tǒng)也不穩(wěn)定,嚴重的還可能帶來地區(qū)動蕩和外部干涉。因此,欠發(fā)達不僅是經(jīng)濟問題和人道問題,也是社會和政治問題;不僅是一個國內(nèi)問題,也是一個國際問題。發(fā)展理論認為在經(jīng)濟增長、社會變遷和政治民主化之間存在著因果聯(lián)系,認為援助是解決欠發(fā)達國家發(fā)展問題進而解決其他問題的一劑良藥。這種理念不僅在當時影響廣泛,直至今天對于多雙邊援助機構(gòu)仍有很大的吸引力。[12]
國際援助制度規(guī)范在1960年代的重要發(fā)展還包括,作為當代國際援助制度核心概念的“官方發(fā)展援助”和作為一種援助規(guī)范的0.7%目標(即發(fā)達國家應(yīng)把國民生產(chǎn)總值的0.7%用于發(fā)展援助)也在這一時期確立下來。1958年,世界基督教聯(lián)合會(theWorldCouncilofChurches)向聯(lián)合國全體代表提出1%目標,即富裕國家應(yīng)至少把1%的國民總收入用于對發(fā)展中國家的援助;1960年聯(lián)合國宣布60年代為“第一個發(fā)展十年”,呼吁1%目標;1964年,第一次聯(lián)合國貿(mào)易和發(fā)展會議的決議中重申了1%目標。1969年,發(fā)展援助委員會采用“官方發(fā)展援助”這一概念;[13]同年,由世界銀行主席麥克納馬拉委任的皮爾遜委員會發(fā)表題為《發(fā)展的伙伴》的報告,倡議發(fā)達國家把國民生產(chǎn)總值的0.7%用于ODA;1970年聯(lián)合國宣布“第二個發(fā)展十年”,采納了0.7%目標。[14]這一比例至今仍然是國際社會衡量發(fā)達國家對外援助國際貢獻的一個重要指標,也是尚未達到這一目標的發(fā)達國家的努力方向。
1970年代,南北關(guān)系尤其是建立國際經(jīng)濟新秩序[15]成為國際關(guān)系的中心問題。與此相聯(lián)系,“人的基本需求”成為多邊機構(gòu)倡導的援助重點,援助資金更加關(guān)注發(fā)展中國家中最貧困人口集中的農(nóng)村地區(qū)。與此相呼應(yīng),1971年聯(lián)合國引入“最不發(fā)達國家”概念,來指稱人類基本需求無法得到滿足、急需國際援助的發(fā)展中國家。1980年代,由于許多受援國的國家主導的經(jīng)濟和社會發(fā)展并未達到預期水平,同時由于發(fā)展中國家的持續(xù)貧困和債務(wù)危機,國際貨幣基金組織和世界銀行兩機構(gòu)強調(diào)受援國進行以培育市場機制的政策改革為主要內(nèi)容的結(jié)構(gòu)調(diào)整(structuraladjustment),結(jié)構(gòu)調(diào)整成為發(fā)達國家和多邊機構(gòu)提供援助的指導性原則。但是,一方面,結(jié)構(gòu)調(diào)整縮減了國家職能范圍,使得國家在道路、公共衛(wèi)生等基礎(chǔ)設(shè)施方面的投資大大縮減;另一方面,發(fā)展中國家普遍存在國家能力不足的問題。因此,伴隨著結(jié)構(gòu)調(diào)整的不是經(jīng)濟發(fā)展的好轉(zhuǎn),而是經(jīng)濟發(fā)展的減弱。[16]
冷戰(zhàn)結(jié)束尤其是進入新千年以來,一方面,外交和戰(zhàn)略因素與國際援助的直接關(guān)聯(lián)已大為降低,減貧和發(fā)展問題成為國際社會關(guān)注的焦點;另一方面,結(jié)構(gòu)調(diào)整的無效使援助機構(gòu)認識到,影響經(jīng)濟發(fā)展的最重要變量不是經(jīng)濟方面的,而是政治和制度方面的,因此,它們開始重新重視發(fā)展中國家的國家能力問題。究竟什么能夠推動發(fā)展?經(jīng)濟學家、援助官員、銀行家、政府官員和公眾達成了高度的共識:“為了維持平衡、持續(xù)的增長,保證社會公平,讓所有群體都能從發(fā)展中受益,各種形式的民主、多元,以及誠實、負責的政府都是非常必要的?!盵17]這兩方面的結(jié)合推動了國際援助進入一個新的階段:
首先,援助機構(gòu)重新評估國家在經(jīng)濟發(fā)展中的角色,開始用新的規(guī)則挑選受援國并制定其援助內(nèi)容,受援國的人權(quán)、民主、治理能力等政治層面的改革成為援助國的關(guān)注重點,此即“良治”(goodgovernance)論。[18]這種理論把政治和治理因素作為自變量,把經(jīng)濟發(fā)展作為因變量,認為政治體制的開放和民主、個人權(quán)利的保障、經(jīng)濟制度的有效和公平地運行,這些因素與貧困的持續(xù)減少和經(jīng)濟發(fā)展之間有著至關(guān)重要的聯(lián)系。因此,援助不僅要在經(jīng)濟基礎(chǔ)領(lǐng)域推動機會均等,還要促進發(fā)展中國家的公民社會的成長,以及在上層建筑領(lǐng)域推動民主化發(fā)展、促進國內(nèi)政治經(jīng)濟治理能力的提高。“良治”論對于發(fā)展中國家的政策含義在于,要想獲得更多的援助,就必須改善和提高治理能力。
其次,多、雙邊援助機構(gòu)的援助行為第一次有了一致的具體目標,即“千年發(fā)展目標”,當今有關(guān)減貧和發(fā)展的重要國際行為都集中于實現(xiàn)這一目標。2000年9月,在聯(lián)合國千年首腦會議上,世界各國領(lǐng)導人就消除貧窮、饑餓、疾病、文盲、環(huán)境惡化和對婦女的歧視等八個方面,商定了一套有時限(到2015年實現(xiàn))、可測量的目標和指標。它們成為全球發(fā)展的核心議程,統(tǒng)稱為“千年發(fā)展目標”。[19]為了實現(xiàn)這些目標,2002年3月在墨西哥蒙特雷舉行的發(fā)展籌資問題國際會議上,南北雙方的領(lǐng)導人開始調(diào)集資源。2005年2月末至3月初,100多個多、雙邊援助機構(gòu)和發(fā)展中受援國家的代表在巴黎舉行高層論壇,一致通過了“關(guān)于援助效果的巴黎宣言”。[20]宣言強調(diào)受援國(伙伴國)自身發(fā)展戰(zhàn)略的重要性及援助國對于伙伴國發(fā)展戰(zhàn)略的支持,強調(diào)援助國之間援助政策的透明和協(xié)調(diào)一致,強調(diào)援助與受援雙方相互間的責任。2005年7月8日,八國集團鷹谷峰會發(fā)表公報,同意免除18個重債貧困國所欠國際金融機構(gòu)的全部債務(wù)。[21]2005年9月,聯(lián)合國在其成立60周年首腦會議之際召開發(fā)展籌資高級別會議,以期為實現(xiàn)“千年發(fā)展目標”創(chuàng)造資金條件。2007年7月,聯(lián)合國經(jīng)社理事會在日內(nèi)瓦成立了高級別發(fā)展合作論壇,旨在通過增進援助和受援雙方就影響發(fā)展合作質(zhì)量和效果的政策問題展開對話,促進包括“千年發(fā)展目標”在內(nèi)的既定減貧和發(fā)展目標的實現(xiàn)。
總之,國際援助制度通過調(diào)整援助理念和規(guī)范、設(shè)定援助目標,從而影響援助機構(gòu)的援助行為,進而影響全球減貧和發(fā)展治理的進程。
三、國際援助制度的特征與發(fā)展治理的未來
經(jīng)過幾十年的發(fā)展,當前國際援助制度呈現(xiàn)出以下幾個特點。首先,主權(quán)國家尤其是發(fā)達國家,以及政府間國際組織主導著國際援助制度,但是,從事援助的非政府組織的不斷增多反映了國際援助環(huán)境向著有利于減貧和發(fā)展的方向演進。奧蘭•揚區(qū)分了由國家行為體主導的國際機制和由非國家行為體或者說全球公民社會主導的跨國機制(transnationalregime)兩種不同的制度安排。認為在全球公民社會里發(fā)揮作用的力量可以對國際機制的運作形成壓力,非國家行為體的活動,可以作為國際機制建立和運作的催化劑。同時,在一個問題領(lǐng)域內(nèi),自上而下的國際機制和自下而上的跨國機制之間如果建立相互合適的關(guān)系,那么這一問題領(lǐng)域的治理將會更加有效。[22]無疑,冷戰(zhàn)結(jié)束后,在減貧和發(fā)展治理問題領(lǐng)域,不僅多邊和雙邊援助機構(gòu)更加關(guān)注,而且在公民社會中也形成了“倡議網(wǎng)絡(luò)”和“支持者聯(lián)盟”,[23]這種互動和相合適的關(guān)系呈現(xiàn)出不斷增強的趨勢,因而有助于促進全球減貧和發(fā)展治理。
其次,盡管援助領(lǐng)域的國際合作有加強的趨勢,但作為全球減貧和發(fā)展治理的一種安排,國際援助的制度化程度仍處于較低水平。田野把正式化、集中化和授權(quán)化作為衡量具體制度形式制度化水平高低的三個指標,并據(jù)此把國際制度劃分為非正式協(xié)議、自我實施的正式協(xié)議、一般的正式國際組織、超國家組織四種類型。[24]據(jù)此衡量國際援助領(lǐng)域的制度安排,可以發(fā)現(xiàn),盡管有大量多、雙邊援助專門機構(gòu),也不乏相關(guān)的國際會議和論壇,但是沒有形成類似于世界貿(mào)易組織那樣在特定領(lǐng)域具有權(quán)威性和普遍性的國際組織。正如一位研究者指出的,“國際援助架構(gòu)的一個關(guān)鍵特征是,沒有一個能夠把所有關(guān)鍵的游戲者帶到一起、就援助架構(gòu)的改革問題進行討論并最終作出有約束力的決策的論壇。”[25]國際援助領(lǐng)域的制度安排,更多地體現(xiàn)為一種非正式協(xié)議的特征。援助領(lǐng)域機構(gòu)分散,各行其是;盡管形成了一些基本規(guī)范、規(guī)則和共同目標,但是對援助機構(gòu)缺少約束力,完全靠它們自覺自愿的自我實施。
第三,援助原則、規(guī)范和具體措施之間存在一定的緊張,突出的表現(xiàn)在援助分配問題上。援助的一個基本原則是滿足低收入國家人民的基本需求,最不發(fā)達國家無疑是最需要援助的國家。但是,最不發(fā)達國家往往又是所謂治理不善的脆弱國家,援助效果遠比不上其他國家。因此,如何更好地平衡鼓勵良治和解決緊迫需求之間的援助分配,成為有效合理的援助機制面臨的挑戰(zhàn)。脆弱國家顯然需要援助,但在援助機構(gòu)關(guān)注良治的援助背景下,這些國家往往只獲得了相對其它國家而言更少的援助。[26]
第四,援助國自身利益優(yōu)先的原則,導致受援國明顯的被動地位。援助國承認彼此的優(yōu)先援助對象,進行援助協(xié)調(diào),避免可能的援助競爭,從而確保了自身在援助中的支配地位。
援助國往往通過提供援助實現(xiàn)多重目標,為了用有限的資源實現(xiàn)利益最大化,援助國必須對援助資源進行分割,決定援助的輕重緩急。因此,盡管援助國大都有數(shù)十個甚至100多個援助對象,但是往往只把少數(shù)國家和地區(qū)作為優(yōu)先援助對象。對于優(yōu)先援助對象,援助國不僅給予比其他援助對象更多的援助,而且也愿意付出比其他援助國更多的成本,以維持其首要援助國地位(primarydonor)。[27]但如果兩個或多個援助國都以同一受援國為優(yōu)先對象,就有可能出現(xiàn)援助競爭,援助國此時就會處于被動地位。為擺脫這種被動局面,援助國的理想選擇是與其他國家進行協(xié)調(diào),分割“利益范圍”,實現(xiàn)雙贏。這種根據(jù)國家利益在援助對象方面的協(xié)調(diào),在西方援助大國之間已經(jīng)基本上形成。這體現(xiàn)在它們各有其優(yōu)先援助對象而互不競爭,從而使得它們可以把援助資源集中在自己的利益范圍國家,各自保持在這些國家的首要援助國地位。例如,在20世紀80年代后期到90年代初,美國的最大受益國是以色列和埃及,它們得到的援助超過與美國有特殊關(guān)系的其他國家,如印度、巴基斯坦、哥倫比亞、韓國。日本的受助對象接受日本的援助年平均為6000萬美元,但是日本對于中國、菲律賓、印度尼西亞和泰國等亞洲國家的援助卻在每年1至4億美元之間。[28]
為了保護自己的利益,避免相互競爭帶來的資源的浪費和被受援國利用的被動局面,包括雙邊和多邊援助機構(gòu)在內(nèi)的各援助機構(gòu),相互之間還確立了一種被稱為“戰(zhàn)略性不借款”(strategicnonlending)原則和“制度化非競爭”(institutionalizednoncompitition)原則。[29]所謂戰(zhàn)略性不借款原則,是一種協(xié)調(diào)官方機構(gòu)和私人機構(gòu)之間關(guān)系以及各援助機構(gòu)間關(guān)系的原則。這一原則的基本內(nèi)容是明確要求來自發(fā)展援助委員會國家以及多邊機構(gòu)的援助不與私人投資和借貸競爭,對于可以獲取私人資本的工程,不提供公共基金的貸款。因此,不應(yīng)當把官方資源與私人資金流視為可以任意選擇的相互分離和競爭的部分。制度化非競爭原則是協(xié)調(diào)不同援助機構(gòu)之間關(guān)系的原則。當依據(jù)戰(zhàn)略性不借款原則,尋求援助的國家沒有獲得私人借貸和投資時,制度化非競爭原則開始發(fā)生作用。尋求援助的國家此時在原則上只能從條件較苛刻的(harder)機構(gòu)獲取援助,如果不成功,條件較寬松的(softer)的機構(gòu)才向其提供援助。
四、結(jié)語
經(jīng)過戰(zhàn)后幾十年的發(fā)展和演變,減貧和發(fā)展治理已經(jīng)成為國際援助制度的核心,并得到全球公民社會的廣泛支持,援助機構(gòu)在增加援助數(shù)額、改善受援國的治理水平和所要實現(xiàn)的具體目標等方面形成了基本共識。這將有利于提高減貧與發(fā)展治理的績效。但是,國際援助的較低的制度化水平、援助機構(gòu)間的利益協(xié)調(diào)和發(fā)展中國家自主參與的有限,以及“良治”論可能導致的發(fā)展中國家對于主權(quán)受到損害的疑懼,將是國際援助制度發(fā)揮減貧和發(fā)展治理功能所面臨的主要制約因素。
注釋:
[1][美]奧蘭•揚著,陳玉剛等譯:《世界事務(wù)中的治理》,上海人民出版社,2007年版,第1頁。
[2]探討國際援助制度的文獻主要有:DavidH.Lumsdaine,MoralVisioninInternationalPolitics:theForeignAidRegime,1949-1989,Princeton,N.J.:PrincetonUniversityPress,1993;HelmutFührer,TheStoryofOfficialDevelopmentAssistance,Paris:OrganizationforEconomicCo-operationandDevelopment,1996;TanweerAkram,“Theinternationalforeignaidregime:whogetsforeignaidandhowmuch?”,AppliedEconomics,Vol.35,Iss.11,July2003,pp.1351-1356;SimonBuralletal.,“Reformingtheinternationalaidarchitecture:Optionsandwaysforward”,London:OverseasDevelopmentInstitute2006WorkingPaper.
[3]可參見StephenKrasner,“StructuralCausesandRegimeConsequences:RegimesAsInterveningVariable”,inStephenKrasnered.,InternationalRegimes,Ithaca,NY:CornellUniversityPress,1983,p.2;RobertKeohane,“NeoliberalInstitutionalism:APerspectiveonWorldPolitics”,inRobertKeohaneed.,InstitutionalInstitutionsandStatePower:EssaysinInternationalRelationsTheory,Boulder:Westview,1989,p.3.
[4]DavidH.Lumsdaine,MoralVisioninInternationalPolitics:theForeignAidRegime,1949-1989,Princeton,N.J.:PrincetonUniversityPress,1993,pp.182-190.
[5]HelmutFührer,TheStoryofOfficialDevelopmentAssistance,Paris:OrganisationforEconomicCo-operationandDevelopment,1996,pp.4-5.
[6]DavidWall,TheCharityofNations:ThePoliticalEconomyofForeignAid,NewYork:BasicBooks,Inc.,1973,pp.9-10.
[7]HelmutFührer,TheStoryofOfficialDevelopmentAssistance,Paris:OrganisationforEconomicCo-operationandDevelopment,1996,pp.7-23.
[8]IDA,WorldBank:AidArchitecture:AnOverviewoftheMainTrendsinOfficialDevelopmentAssistanceFlows,Washington,2007,p.13.
[9]GuyArnold,AidandtheThirdWorld:North/SouthDivide,London:RobertRyceLimited,1985,pp.59-69.
[10]NicholasBayneandStephenWoolcockeds.,TheNewEconomicDiplomacy:DecisionMakingandNegotiationinInternationalEconomicRelations,AshgatePublishing,2003,p.57.
[11][美]羅斯托著,郭熙保等譯:《經(jīng)濟成長的階段:非共產(chǎn)黨宣言》,北京:中國社會科學出版社,2001年版,第4-10頁。
[12][美]霍華德•維亞爾達著,劉青等譯:《新興國家的政治發(fā)展――第三世界還存在嗎?》,北京大學出版社,2005年版,第40頁。
[13]這一概念經(jīng)經(jīng)合組織1972年重新界定后沿用至今。根據(jù)經(jīng)合組織的定義,官方發(fā)展援助是指向發(fā)展中國家和地區(qū)提供的無償援助或貸款,這種無償援助或貸款要求符合下列三項標準:由官方部門實施,以促進經(jīng)濟發(fā)展與福利為主要目標,具有金融上的優(yōu)惠條款(貸款應(yīng)包含至少25%的贈款成分)。
[14]HelmutFührer,TheStoryofOfficialDevelopmentAssistance,pp.8-23.
[15]國際經(jīng)濟新秩序的主張主要體現(xiàn)在1974年第6屆特別聯(lián)大通過的《國家的經(jīng)濟權(quán)利和義務(wù)憲章》和《關(guān)于建立國際經(jīng)濟新秩序的宣言》中。參見JohnT.Rourke,InternationalPoliticsontheWorldStage,2ndedition,Connecticut:theDushkinPublishingGroup,Inc.,1989,p.398.
[16]福山討論了國家職能、國家能力的區(qū)分及其與國家建構(gòu)之間的關(guān)系,并據(jù)此對援助機構(gòu)的結(jié)構(gòu)調(diào)整政策進行了評估。參見[美]弗朗西斯•福山著,黃勝強等譯:《國家建構(gòu):21世紀的國家治理與世界秩序》,北京:中國社會科學出版社,2007年版,第5-19頁。
[17][美]霍華德•維亞爾達著,劉青等譯:《新興國家的政治發(fā)展――第三世界還存在嗎?》,第185頁。
[18][日]日本國際協(xié)力機構(gòu)編,李明峻譯:《援外的世界潮流》,臺北:桂冠圖書股份有限公司,2004版,第112-115頁。
[19]聯(lián)合國中文網(wǎng)站:“聯(lián)合國千年發(fā)展目標”,http://www.省略/chinese/millenniumgoals
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