西方國(guó)家行政改革的理論背景

PAGE2PAGE5西方國(guó)家行政改革的理論背景自20世紀(jì)70年代英國(guó)撒切爾革命開始，西方發(fā)達(dá)國(guó)家作為一個(gè)國(guó)家群體開展了一場(chǎng)廣泛的持續(xù)了大約30年的政府改革運(yùn)動(dòng)。盡管不同的國(guó)家在改革的目標(biāo)、側(cè)重點(diǎn)、程序、方式、評(píng)價(jià)等方面不盡相同，但改革的基本動(dòng)因、客觀訴求和主要理論依據(jù)卻表現(xiàn)出了共同性、一致性、相似性：其一，改革的根本目的都在于發(fā)展經(jīng)濟(jì)和實(shí)現(xiàn)社會(huì)的和諧發(fā)展。其二，“社會(huì)科學(xué)”的主要選擇趨向一致。在于提出、形成了一些普遍得到關(guān)注和尊重的理論和價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)，盡管同時(shí)存在著廣泛的爭(zhēng)論。包括：新自由主義、公共選擇理論、新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)、新公共管理、第三條道路、治理理論、民營(yíng)化、社群主義、第三部門等等。新自由主義Neo－liberalism，是一個(gè)龐雜的理論體系，卻是構(gòu)成了西方乃至世界20世紀(jì)70－90年代的政治哲學(xué)和政治經(jīng)濟(jì)學(xué)的主導(dǎo)話語(yǔ)。狹義新自由主義主義是指埃德溫·坎南創(chuàng)立、以哈耶克為核心的倫敦學(xué)派。廣義的新自由主義則包括以米爾頓·弗里德曼為代表的貨幣學(xué)派，以羅伯特·盧卡斯為代表的理性預(yù)期學(xué)派，以詹姆斯·布坎南為代表的公共選擇學(xué)派，以阿瑟·拉弗、馬丁·費(fèi)爾德斯為代表的供給學(xué)派，以羅納德·科斯、道格拉斯·諾思為代表的新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)，以及歐洲的弗萊堡學(xué)派等。主體理論哈耶克1944年《通往奴役之路》，被認(rèn)為是“標(biāo)志新自由主義創(chuàng)立的憲章”。新自由主義是我們這個(gè)時(shí)代明確的政治、經(jīng)濟(jì)范式――它指的是這樣一些政策和過(guò)程：相當(dāng)一批私有者能夠得以控制盡可能多的社會(huì)層面，從而獲得最大的個(gè)人利益。三個(gè)方面：（一）經(jīng)濟(jì)理論。（二）政治理論。（三）國(guó)際關(guān)系理論。二、形成和發(fā)展三、政策主張及其實(shí)踐華盛頓共識(shí)WashingtonConsensus四、關(guān)于新自由主義的爭(zhēng)論新自由主義在經(jīng)濟(jì)全球化的背景下過(guò)分強(qiáng)調(diào)資本和市場(chǎng)的世界屬性，同時(shí)強(qiáng)調(diào)民族國(guó)家的無(wú)為而治，會(huì)導(dǎo)致兩方面的嚴(yán)重后果：其一，“弱政府”不能有效地解決國(guó)內(nèi)嚴(yán)重的社會(huì)問(wèn)題：貧富兩極分化，生態(tài)環(huán)境惡化，社會(huì)保障缺失，國(guó)家防衛(wèi)能力減弱，公共秩序混亂等等，進(jìn)而喪失政治合法性的基礎(chǔ)；其二，“弱國(guó)家”不能有效地應(yīng)對(duì)國(guó)際問(wèn)題。斯蒂格利茨1998年提出“后華盛頓共識(shí)”第二節(jié)公共選擇理論鄧肯·布萊克在20世紀(jì)50年代首創(chuàng)了公共選擇的研究方法。狹義的公共選擇理論將公共選擇的理論和方法應(yīng)用于公共行政管理領(lǐng)域，既把官僚看成是理性的經(jīng)濟(jì)人，也把官僚機(jī)構(gòu)作為生產(chǎn)者納入公共選擇理論的供給模型，關(guān)注的重點(diǎn)是政府的公共管理和公共政策，因而被稱為“官僚經(jīng)濟(jì)學(xué)”。理論特點(diǎn)（一）問(wèn)題界定和問(wèn)題導(dǎo)向。指向是政府公共政策的失敗和政府公共管理的無(wú)能，針對(duì)的是凱恩斯主義指導(dǎo)下的國(guó)家干預(yù)所引發(fā)的種種經(jīng)濟(jì)的和社會(huì)的弊端，試圖解決的則是社會(huì)經(jīng)濟(jì)持續(xù)發(fā)展的活力問(wèn)題。從問(wèn)題出發(fā)，公共選擇理論界定了三個(gè)研究主題：第一，公共選擇行為主體的行為特征；第二，現(xiàn)實(shí)民主政治的運(yùn)行方式，以及如何選擇制度、途徑、程序以提高公共效率；第三，政府具有天然的自利傾向，而不同的決策規(guī)則產(chǎn)生不同的結(jié)果預(yù)期，因此，有必要重新制定關(guān)于公共決策的基本原則。（二）傳承和借鑒。“經(jīng)濟(jì)人”聯(lián)邦主義和憲政主義……經(jīng)濟(jì)人理性行為假定、個(gè)人主義的行為偏好、交換的普遍性等三個(gè)維度（三）理論開創(chuàng)和方法創(chuàng)新?！罢慰茖W(xué)一直研究人在公共舞臺(tái)上的行為，經(jīng)濟(jì)學(xué)一直研究人在市場(chǎng)上的行為。政治學(xué)家通常假設(shè)政治家追求公共利益。經(jīng)濟(jì)學(xué)則假設(shè)所有的人都追求自己的私利，“提出了公共選擇者追求利益最大化與利己主義本性和政治交換過(guò)程的性質(zhì)，即相互尊重契約雙方的利益，最經(jīng)濟(jì)秩序賴以建立的前提，也是政治秩序賴以建立的前提”。所謂“公共選擇”，實(shí)際是非市場(chǎng)的集體選擇，或者政治市場(chǎng)的集體選擇，“指的是人們通過(guò)民主的政治過(guò)程決定公共物品，即把個(gè)人的私人選擇轉(zhuǎn)化為集體選擇的一種過(guò)程或機(jī)制。這種過(guò)程或機(jī)制表現(xiàn)的是關(guān)于資源配置的非市場(chǎng)決策”。二、政治與官僚制度的失敗理論原因：（一）關(guān)于“政治人”的人性的基本假定存在謬誤。傳統(tǒng)意義上的“超凡入圣的國(guó)家”實(shí)際上只是一種邏輯虛構(gòu)，或者是一種道德神話。（二）政府具有犯錯(cuò)誤的天然傾向。第一，政治家與選民都是經(jīng)濟(jì)人。第二，利益集團(tuán)影響。第三，選舉規(guī)則問(wèn)題。第四，決策代價(jià)權(quán)衡。第五，擴(kuò)大和延伸決策錯(cuò)誤。（三）政府具有低效率的天然傾向。主要指政府不能制定和執(zhí)行確保社會(huì)資源得以最佳配置的公共政策。第一，政治家和政府官員存在追逐個(gè)人利益的傾向。第二，缺乏競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制。第三，缺乏激勵(lì)機(jī)制，尤其缺乏降低成本的激勵(lì)機(jī)制。第四，缺乏監(jiān)督機(jī)制。第五，政府存在不斷擴(kuò)張的傾向。三、政策主張公共選擇理論認(rèn)為，西方社會(huì)出現(xiàn)的諸多問(wèn)題，并不是市場(chǎng)制度的失敗，而是政治制度的失敗，是政治制度安排的失敗。憲政改革。（二）引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制。（三）建立激勵(lì)機(jī)制。除管制、社會(huì)生活的經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域與非經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域之間取得平衡。3.在國(guó)家功能問(wèn)題上，試圖分解國(guó)家的權(quán)力。國(guó)家必須找到不同于以往的合法性源泉，重新獲得信任和合法性。4.在國(guó)家主權(quán)問(wèn)題上，強(qiáng)調(diào)建立世界主義（cosmopolitan）的民族國(guó)家。5.在福利國(guó)家問(wèn)題上，主張變社會(huì)福利國(guó)家為社會(huì)投資國(guó)家（socialinvestmentstate）。三、關(guān)于第三條道路的爭(zhēng)論六個(gè)方面的批評(píng)：1.虛無(wú)空洞，難于把握，而且沒有方向。2.沒能保持左派的適當(dāng)觀點(diǎn)，所有也就有意無(wú)意地滑向了保守主義。3.接受了新自由主義的框架，特別是其對(duì)全球市場(chǎng)的關(guān)注。4.本質(zhì)上是盎格魯·薩克遜的方案，深深刻著它得以產(chǎn)生的社會(huì)的烙印。5.除了讓市場(chǎng)說(shuō)了算之外，沒有明確的經(jīng)濟(jì)政策。6.第三條道路除了象征性的承認(rèn)之外，對(duì)生態(tài)問(wèn)題沒有有效的應(yīng)對(duì)辦法。第六節(jié)治理理論一、治理理論的實(shí)踐基礎(chǔ)19世紀(jì)20世紀(jì)初，行政權(quán)力迅速擴(kuò)張，大量介入國(guó)家和社會(huì)事務(wù)，出現(xiàn)了行政國(guó)家現(xiàn)象?！按笳畷r(shí)代”，“福利國(guó)家”。20世紀(jì)70年代末，一場(chǎng)質(zhì)疑官僚行政有效性的運(yùn)動(dòng)在西方各國(guó)蔓延，各國(guó)開始重新調(diào)整國(guó)家與社會(huì)、政府與市場(chǎng)的邊界，關(guān)注國(guó)家的競(jìng)爭(zhēng)力、政府的合法性和公共部門對(duì)公眾的回應(yīng)力，“更少的政府，更多的治理”成為西方政府改革的共同特征。一開始，人們提倡民營(yíng)化，主張將市場(chǎng)機(jī)制引入公共服務(wù)，采用工商業(yè)的管理方式治理公共事務(wù)，重塑政府。進(jìn)入90年代后，全球化和分權(quán)化的社會(huì)趨勢(shì)極大地改變了公共管理的生態(tài)環(huán)境，社會(huì)關(guān)系日益復(fù)雜多變，相互依存的程度不斷加深，范圍不斷擴(kuò)展，“政府、工商界和市民社會(huì)之間的合作正成為民族國(guó)家競(jìng)爭(zhēng)力和國(guó)家繁榮的基本構(gòu)成要素”。在這種背景下，片面靠市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制來(lái)改造公共管理的做法捉襟見肘。合作網(wǎng)絡(luò)應(yīng)運(yùn)而生，開始成為治理公共事務(wù)的重要組織形式。在網(wǎng)絡(luò)中，各種行動(dòng)者通力合作，共同應(yīng)對(duì)全球化和分權(quán)化提出的挑戰(zhàn)，一起處理共同關(guān)注的社會(huì)問(wèn)題，使公共管理開始成為真正的社會(huì)聯(lián)合行動(dòng)。二、治理理論的研究途徑少一些統(tǒng)治，多一些治理（lessgovernment，moregovernance）觀點(diǎn)之一：詹姆斯·N·羅西瑙：治理是一系列活動(dòng)領(lǐng)域里的管理機(jī)制，是一種由共同的目標(biāo)支持的管理活動(dòng)?！稕]有政府的治理――世界政治中的秩序和變革》觀點(diǎn)之二：全球治理委員會(huì)：治理是各種公共的或私人的個(gè)人和機(jī)構(gòu)管理其共同事務(wù)的諸多方式的總和。四個(gè)特征：治理不是一整套規(guī)則，也不是一種活動(dòng)，而是一個(gè)過(guò)程；治理過(guò)程的基礎(chǔ)不是控制，而是協(xié)調(diào)；治理即涉及公共部門，也包括私人部門；治理不是一種正式制度，而是持續(xù)的互動(dòng)。觀點(diǎn)之三：格里斯托克：概括出五種觀點(diǎn)：治理意味著一系列來(lái)自政府但又不限于政府的社會(huì)公共機(jī)構(gòu)和行為者。治理意味著在為社會(huì)和經(jīng)濟(jì)問(wèn)題尋求解決方案的過(guò)程中存在著界限和責(zé)任方面的模糊性。治理明確肯定了在涉及集體行為的各個(gè)社會(huì)公共機(jī)構(gòu)之間存在這權(quán)力依賴。治理意味著參與者最終將形成一個(gè)自主的網(wǎng)絡(luò)。治理意味著辦好事情的能力并不僅限于政府非權(quán)力，不限于政府的發(fā)號(hào)施令或運(yùn)用權(quán)威。觀點(diǎn)之四：羅伯特·羅茨：治理意味著“統(tǒng)治的含義有了變化，意味著一種新的統(tǒng)治過(guò)程，意味著有序統(tǒng)治的條件已經(jīng)不同于以前，或是以新的方法來(lái)統(tǒng)治社會(huì)”。治理理論至少包括六種含義：（1）作為最小國(guó)家的管理活動(dòng)的治理，它指的是國(guó)家削減公共開支，以最小的成本取得最大的效益。（2）作為公司管理的治理，它指的是指導(dǎo)、控制和監(jiān)督企業(yè)運(yùn)行的組織體制。（3）作為新公共管理的治理，它指的是將市場(chǎng)的激勵(lì)機(jī)制和私人部門的管理手段引入政府的公共服務(wù)。（4）作為善治的治理，它指的是強(qiáng)調(diào)效率、法治、責(zé)任的公共服務(wù)體系。（3）作為社會(huì)－控制體系的治理，它指的是政府與民間、公共部門與私人部門之間的合作與互動(dòng)。（6）作為自組織網(wǎng)絡(luò)的治理，它指的是建立在信任與互動(dòng)基礎(chǔ)上的社會(huì)協(xié)調(diào)網(wǎng)絡(luò)。1.政府管理的研究途徑這一途徑將治理等同于政府管理，側(cè)重從政府部門的角度來(lái)理解市場(chǎng)化條件下的公共管理改革，主要包括“最小國(guó)家的治理”、“新公共管理”和“善治”等用法。新公共管理是對(duì)20世紀(jì)70年代末80年代初以來(lái)西方政府改革運(yùn)動(dòng)的總結(jié)，質(zhì)疑官僚行政有效性，以追求“三E”（economy,efficiency,effectiveness）為目標(biāo)。2.公民社會(huì)的途徑治理是公民社會(huì)的“自組織網(wǎng)絡(luò)”，是公民社會(huì)部門在自主追求共同利益的過(guò)程中創(chuàng)造的秩序，在公共池塘資源管理、社區(qū)服務(wù)與發(fā)展、同業(yè)協(xié)會(huì)和跨國(guó)性的問(wèn)題網(wǎng)絡(luò)中普遍存在。公民社會(huì)的自組織網(wǎng)絡(luò)是一種“沒有政府的統(tǒng)治”，是獨(dú)立于國(guó)家體制之外、由個(gè)人組成的多元且自主的領(lǐng)域。在這一途徑看來(lái)，自治的公民社會(huì)是共同利益的自愿結(jié)合，通過(guò)不受國(guó)家支配的公民團(tuán)體或民間組織，社會(huì)的各個(gè)部分完全可以自我建設(shè)、自我協(xié)調(diào)、自我聯(lián)系、自我整合?！白越M織網(wǎng)絡(luò)”主要從公民社會(huì)部門的角度來(lái)分析治理，將治理看成是橫向聯(lián)合的“公民參與網(wǎng)絡(luò)”，是一種“社會(huì)中心論”的治理觀。3.合作網(wǎng)絡(luò)的途徑這一途徑則試圖在“網(wǎng)絡(luò)管理”的框架內(nèi)整合上述兩種研究途徑。一方面，它繼承“自組織網(wǎng)絡(luò)”的主要觀點(diǎn)，將治理看做相互依存狀態(tài)下的管理，將公民社會(huì)部門看做治理的主體，并用它來(lái)解釋公私部門分享權(quán)力、合作治理的新型關(guān)系，從而脫離了“社會(huì)中心論”的窠臼，確立了多中心的公共行動(dòng)體系論。另一方面，它也吸收了“政府管理”途徑的重要觀點(diǎn)，承認(rèn)一個(gè)負(fù)責(zé)、高效、法治的政府對(duì)有效治理的重要意義，認(rèn)同“掌舵而非劃槳”等新公共管理的思想精華，并認(rèn)為在網(wǎng)絡(luò)中，政府與其他主體是平等的關(guān)系，需要通過(guò)對(duì)話、建立伙伴關(guān)系和借助其他主體的資源來(lái)實(shí)現(xiàn)依靠自身無(wú)法實(shí)現(xiàn)的目標(biāo)。治理就是對(duì)合作網(wǎng)絡(luò)的管理，又可稱為網(wǎng)絡(luò)管理或網(wǎng)絡(luò)治理，指的是為了實(shí)現(xiàn)與增進(jìn)公共利益，政府部門和非政府部門等眾多公共行動(dòng)主體彼此合作，在相互依存的環(huán)境中分享公共權(quán)力，共同管理公共事務(wù)的過(guò)程。對(duì)政府部門而言，治理就是從統(tǒng)治到掌舵的變化；對(duì)非政府部門而言，治理就是從被動(dòng)排斥到主動(dòng)參與的變化。治理與統(tǒng)治追求的目標(biāo)相同，都需要借助公共權(quán)力維持社會(huì)秩序和處理公共事務(wù)，以促進(jìn)公共利益的最大化；但二者在實(shí)現(xiàn)公共利益的過(guò)程上又具有明顯的區(qū)別，表現(xiàn)在：管理的主體不同；管理的客體不同；管理的機(jī)制不同；管理的手段不同；管理的重點(diǎn)不同。治理理論的三種研究途徑分析的角度政府管理的途徑公民社會(huì)的途徑合作網(wǎng)絡(luò)的途徑分析的對(duì)象政府部門與市場(chǎng)力量的關(guān)系公民社會(huì)（第三部門）與政治國(guó)家的關(guān)系多中心的公共行動(dòng)體系關(guān)系的特征掌舵與劃槳自治與認(rèn)同相互依存行為假設(shè)理性的、自利的利他的、人道主義的具有反思理性的“復(fù)雜人”政策方案私有化；工商業(yè)的管理手段授權(quán)社團(tuán)和公民；自我管理和自我服務(wù)建構(gòu)公共服務(wù)供給的合作網(wǎng)絡(luò)政策過(guò)程的特征運(yùn)用市場(chǎng)機(jī)制執(zhí)行政府的決策通過(guò)公共討論發(fā)展自己的政策通過(guò)信息、資源和目標(biāo)的互動(dòng)共規(guī)劃并執(zhí)行政策；共同學(xué)習(xí)成功的標(biāo)準(zhǔn)政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)自組織的自由聯(lián)合行動(dòng)的實(shí)現(xiàn)失敗的原因模糊的目標(biāo)；缺乏資源；監(jiān)控不力等缺乏資源；溝通的阻塞；得不到政治上的認(rèn)同缺乏集體行動(dòng)的動(dòng)機(jī)；利益、目標(biāo)和策略上的沖突補(bǔ)救的措施加強(qiáng)協(xié)調(diào)和監(jiān)控提高公民組織的動(dòng)員能力和管理能力加強(qiáng)網(wǎng)絡(luò)管理；優(yōu)化公共行動(dòng)者互動(dòng)的環(huán)境特征：多中心的公共行動(dòng)體系。反思理性的“復(fù)雜人”。合作互惠的行動(dòng)策略。共同學(xué)習(xí)的政策過(guò)程。三、網(wǎng)絡(luò)治理的實(shí)踐類型1.全球治理是對(duì)國(guó)際合