流域水電開發(fā)管理國際經(jīng)驗研討

流域水電開發(fā)管理國際經(jīng)驗研討內(nèi)容摘要：合適的流域開發(fā)模式和合理的流域管理體制是實現(xiàn)流域整體效益最大化的重要保證。雖然不存在各國、各流域通用的開發(fā)模式和管理體制，但歐、美、日等水電資源開發(fā)程度較高的國家，在這方面仍做了很多有益探索，形成了不少共通的經(jīng)驗與做法，譬如在開發(fā)理念上，全流域規(guī)劃與多目標綜合開發(fā)；在開發(fā)方式上，因河制宜，梯級滾動，授權(quán)開發(fā)；在流域管理上，“多龍治水”與流域統(tǒng)一監(jiān)管；在基礎(chǔ)保障上，注重立法與環(huán)保；在利益協(xié)調(diào)上，促進流域開發(fā)效益與流域經(jīng)濟社會發(fā)展良性互動。

關(guān)鍵詞：流域開發(fā),流域管理,國際經(jīng)驗

合適的流域開發(fā)模式和，合理的流域管理體制是解決好流域水電開發(fā)中復雜的權(quán)益分配關(guān)系，調(diào)動有關(guān)各方積極性加快流域開發(fā)步伐，實現(xiàn)流域整體效益最大化的重要保證。探索和創(chuàng)新流域水電開發(fā)模式、流域管理體制，對于我們這個水力資源大國加快水電開發(fā)，尤其是西部地區(qū)水電開發(fā)，有著重要意義。

總體來講，無論哪個國家，流域的開發(fā)模式和管理體制都不盡相同，甚至一個國家(如美國)內(nèi)務(wù)流域之間的開發(fā)模式和管理體制也不同，不存在每個國、家、各個流域通用的開發(fā)模式和管理體制。但是，總結(jié)水電資源開發(fā)強國各個流域開發(fā)和管理的成功經(jīng)驗可以發(fā)現(xiàn)，很多做法和經(jīng)驗還是共通的，得到了普遍認同，并逐漸成為共識。

一、開發(fā)理念上，全流域規(guī)劃與多目標綜合開發(fā)

(一)全流域的規(guī)劃與開發(fā)

大多數(shù)國家對于河流水資源的開發(fā)都非常注重統(tǒng)一的流域規(guī)劃，對大江大河尤其如此。無論開發(fā)模式如何，開發(fā)河段怎樣排序，開發(fā)過程必須按照統(tǒng)一的流域規(guī)劃有序進行。有些河流如哥倫比亞河，建設(shè)單位有多個，但都必須遵循統(tǒng)一的流域規(guī)劃進行開發(fā)建設(shè)。一個好的流域規(guī)劃也是進行流域綜合管理的基礎(chǔ)。美國田納西河、法國羅納河的成功開發(fā)，在其一開始便制訂了一個綜合的、長遠的流域規(guī)劃，然后幾十年堅持不懈地按照規(guī)劃進行開發(fā)治理，從而取得了舉世矚目的成就。

全流域的開發(fā)是一個協(xié)調(diào)、統(tǒng)一、權(quán)衡的過程，各個河段或者單個工程開發(fā)的效益最優(yōu)化并不能造成整個流域的效益最優(yōu)化，必須要有基于全流域效益最大化原則上的協(xié)調(diào)與統(tǒng)一。而要做到這一點，流域規(guī)劃就至關(guān)重要。

國外流域的開發(fā)規(guī)劃很多都具有法律效力。這是因為，規(guī)劃單位是通過國家立法機構(gòu)授權(quán)的，或者規(guī)劃本身也是經(jīng)過立法機構(gòu)討論批準的。所以，無論任何部門或地方在進行河流的開發(fā)建設(shè)時，都必須以統(tǒng)一的流域規(guī)劃為指導。

(二)明確主要目標，綜合開發(fā)利用

不同的流域，由于自身特征、自然條件和社會經(jīng)濟發(fā)展要求的特殊性，經(jīng)常必須突出一項或幾項主要開發(fā)目標。但同時，綜合開發(fā)幾乎是世界所有國家進行河流開發(fā)的根本原則。流域的開發(fā)與管理不僅要提供防洪安全保障，提供充足、優(yōu)質(zhì)的供水，同時要統(tǒng)籌生產(chǎn)生活用水、水力發(fā)電、漁業(yè)、航運、水上娛樂、水質(zhì)保護等多方面的利益。隨著流域水資源的逐步開發(fā)利用和地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展要求的變化，有時開發(fā)主要目標會發(fā)生變化。但綜合開發(fā)利用的原則始終都是一致的。世界上一些主要河流開發(fā)的主要目標及綜合開發(fā)利用內(nèi)容見下表。

二、開發(fā)方式上，因河制宜，梯級滾動，授權(quán)開發(fā)

(一)因河制宜，根據(jù)流域自然特征靈活開發(fā)

水力資源的開發(fā)是流域開發(fā)的重點，也是大多數(shù)流域開發(fā)的出發(fā)點，從國際上各大流域的經(jīng)驗看，大都十分注重因地制宜、因河制宜，從流域自然特征和地區(qū)發(fā)展的要求出發(fā)，靈活選擇適宜的水電工程開發(fā)方式。一般都在干流上游和支流上建高壩大庫，在干流下游則建低壩和徑流電站(如哥倫比亞河)。當航運要求比較突出時，則采取多級低壩，以渠化河道為主要目標，水電站為徑流電站(如多瑙河)。有時為了減少淹沒損失，增加開發(fā)梯級數(shù)，降低各級的淹沒水位(如羅訥河)。北歐一些國家如芬蘭、瑞典，湖泊較多，則利用天然湖泊作為龍頭水庫，下游各級多修成徑流電站。還有的規(guī)劃利用河流干支流流向平行、距離靠近但高差較大的特點，在干流和支流同時建壩，既可作為常規(guī)電站，又可分別作為抽水蓄能電站的上庫和下庫，進行蓄能和調(diào)峰(如日本天龍川梯級)。這些因河制宜的開發(fā)方式，都收到良好的經(jīng)濟效益。

(二)梯級、滾動開發(fā)，聯(lián)合調(diào)度

梯級、滾動開發(fā)，可取長補短，聯(lián)合調(diào)度，提高水資源的利用效率；可以協(xié)調(diào)水資源不同目標綜合利用之間的矛盾；可縮短總體工期，減少總投資，加速實現(xiàn)梯級效益。從而提高整個流域的開發(fā)效率。歐洲、美國、日本等水利資源開發(fā)程度較高的國家，在流域的梯級開發(fā)上，都做得較為成功，提高了流域水資源的開發(fā)利用效率。梯級、滾動開發(fā)已成為成功的流域開發(fā)的通行模式。

(三)政府主導，授權(quán)開發(fā)

對于流域的開發(fā)主體，國內(nèi)外沒有統(tǒng)一的模式。對于一個流域，單一主體開發(fā)的、多主體聯(lián)合開發(fā)的、多主體分河段開發(fā)的，都有成功的先例。但是，不管流域的開發(fā)主體是單一的還是多元的，有一點需要明確，那就是流域開發(fā)的主導權(quán)與監(jiān)控權(quán)在政府，開發(fā)主體根據(jù)授權(quán)進行開發(fā)。國外大多數(shù)河流開發(fā)建設(shè)的機構(gòu)都是經(jīng)過立法機構(gòu)或政府主管部門授權(quán)批準，而不能各行其是。如田納西流域管理局是美國國會授權(quán)；羅訥河國有公司是法國政府授權(quán)；科羅拉多河的開發(fā)也是由美國國會授權(quán)墾務(wù)局，開發(fā)方案經(jīng)國會討論通過、總統(tǒng)批準。有些國家是根據(jù)規(guī)模大小將河流進行分級管理、分級授權(quán)。如法國，其水資源管理機構(gòu)就分為國家級、流域級、地區(qū)級、地方級和國際級共五級，在相應(yīng)的具體流域范圍內(nèi)，由流域機構(gòu)進行管理。

政府主導、授權(quán)開發(fā)有利于國家對流域資源的宏觀管理，保證了對資源合理開發(fā)、利用和保護。同時，也減少了開發(fā)建設(shè)過程中的矛盾和阻力。

三、流域管理上，“多龍治水”與流域統(tǒng)一監(jiān)管

對流域管理，在政府層面，有多個管理機構(gòu)譬如水資源管理部門、環(huán)境監(jiān)管機構(gòu)、航運交通部門，對自己職權(quán)范圍內(nèi)的流域事務(wù)進行監(jiān)管是必然的，也是合理的，不能將

“多龍治水”一概而論，予以否定。但具體到一個流域，對于流域內(nèi)的開發(fā)、經(jīng)營等進行統(tǒng)一監(jiān)管，也是國際上大江大河管理的普遍做法。

首先，按流域組建開發(fā)機構(gòu)，統(tǒng)一負責該流域或該河段的規(guī)劃與開發(fā)建設(shè)，以及建成后的運行管理，是國外進行流域統(tǒng)一管理的一般模式。當然，對于大型河流(如哥倫比亞河)，由于所跨地域太大，不一定有全河流的統(tǒng)一開發(fā)管理機構(gòu)，但其規(guī)劃則是由一、二個單位統(tǒng)一負責進行的。而且，對于某河段或某支流的開發(fā)建設(shè)，也是由一個機構(gòu)統(tǒng)一負責的。有的大型河流，雖沒有明確的統(tǒng)一開發(fā)管理機構(gòu)，但實際上常常是由一個單位對全河(或一個河段)的各梯級開發(fā)負責到底(如葉尼塞河和安加拉河)。而美國田納西河、法國羅訥河、奧地利多瑙河(奧境內(nèi)河段)、加拿大拉格朗德河梯級開發(fā)的統(tǒng)一管理機構(gòu)，則在統(tǒng)一管理方面最有特色和代表性。

對于管理機構(gòu)的性質(zhì)，雖然各國都強調(diào)流域管理機構(gòu)是自治機構(gòu)，給予很大的自主權(quán)。但是，西班牙的流域機構(gòu)是國家機關(guān)；美國田納西流域管理局(TVA)和英國的流域管理機構(gòu)是法律賦予很大行政管理權(quán)力的主體，但實行自負盈虧；而法國的流域管理機構(gòu)則帶有財政金融機構(gòu)的性質(zhì)。

流域管理機構(gòu)的統(tǒng)一，可以使流域或河段的規(guī)劃科學、開發(fā)合理、建設(shè)經(jīng)濟。開發(fā)管理的統(tǒng)一不一定意味著投資主體的單一。投資主體仍然可以多元化，但這將只涉及電站所有權(quán)和利益的多元化，與管理一體化并不矛盾。

四、基礎(chǔ)保障上，注重立法與環(huán)保

(一)立法先行

發(fā)達國家在對大江大河開發(fā)時一般都先制定相關(guān)法律，這是法制社會在流域開發(fā)與管理方面的體現(xiàn)。這樣不僅使開發(fā)有章可循，有法律保障，更重要的可以避免政策易受形勢左右而出現(xiàn)朝令夕改的現(xiàn)象，協(xié)調(diào)各方面利益沖突，約束流域內(nèi)相關(guān)主體的行為，保證流域開發(fā)健康有序進行。

法律保障的優(yōu)勢在于法律的嚴肅性和權(quán)威性，一旦確立就不能隨意更改。法律保障不到位，就只能依靠個案處理的政策來調(diào)整各種關(guān)系。沒有權(quán)威的法律依據(jù)，政策很容易受到外界的各種干擾，發(fā)生“朝令夕改”的不穩(wěn)定情況。像我國怒江開發(fā)等諸多工程爭執(zhí)多年無法開工，一些項目開工后又被叫停擱置，一個重要原因就是缺少確定的法律依據(jù)。

(二)重視生態(tài)環(huán)境保護

流域開發(fā)為振興經(jīng)濟帶來了巨大效益，但大型水利水電工程也造成一些不利影響，主要是：庫區(qū)淹沒帶來的生態(tài)變化，水庫淤積，地下水位變化，混濁水層變化，水庫富營養(yǎng)化，對河流魚類水生生物的影響，可能誘發(fā)地震等。因此，各國在研究開發(fā)規(guī)劃時，都注意對環(huán)境影響的評價。在制定開發(fā)方案時，把環(huán)境目標列為重要內(nèi)容。同時，對于流域的生態(tài)環(huán)境治理也越來越受到多數(shù)國家的重視。

國際上，很多流域的開發(fā)一開始并沒有對保護生態(tài)環(huán)境給予足夠的重視，吃了很多虧，使得整個流域的其他開發(fā)難以成功進行。歐洲的萊茵河就是一個典型?！R茵河以后的成功開發(fā)與綜合效益的取得，同大力進行環(huán)境整治、生態(tài)恢復并加大監(jiān)管力度，注重開發(fā)與環(huán)境并舉是分不開的。日本則注重通過科技創(chuàng)新，大量使用新技術(shù)、新設(shè)備，努力減少流域水電開發(fā)建設(shè)對環(huán)境造成的損害。進入20世紀中期后，大多數(shù)的流域開發(fā)中，生態(tài)環(huán)境的保護都是重點考慮的問題，也成為考量一個流域開發(fā)是否成功的重要依據(jù)。

五、利益協(xié)調(diào)上，流域開發(fā)效益與流域經(jīng)濟、社會發(fā)展良性互動

一方面，流域開發(fā)的目的是開發(fā)、利用、保護流域的資源，進而推動流域經(jīng)濟、社會的發(fā)展，并為整個社會的發(fā)展提供資源、創(chuàng)造條件。另一方面，流域所在地是流域資源的實際所有者，流域開發(fā)主體是流域資源的使用者。因此，在流域開發(fā)中如何處理好開發(fā)主體的利益與流域區(qū)域的利益關(guān)系，促進共同發(fā)展，就成為各方關(guān)注的問題。國外流域開發(fā)的過程中在這方面做了不少有益探索。

(一)加強交通、輸電等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，促進流域工農(nóng)業(yè)及經(jīng)濟社會全面發(fā)展

無論哪個國家，在流域開發(fā)中，都希望通過流域資源的開發(fā)、利用和保護，促進整個流域的經(jīng)濟發(fā)展和社會全面進步，因此都十分注重加強流域內(nèi)交通、輸電線路等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，如開挖運河溝通江、河、湖、海運輸網(wǎng)絡(luò)，修建鐵路、公路、港口等樞紐設(shè)施建設(shè)，架設(shè)遠程輸電線路等，從而為促進區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展創(chuàng)造便利、做出貢獻。

現(xiàn)在來看，加快流域開發(fā)建設(shè)中，對于流域的道路、交通、輸變電設(shè)備等等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)有很大的拉動作用，但其中很大一部分設(shè)施是服務(wù)于流域開發(fā)建設(shè)需要的。如何在基礎(chǔ)設(shè)施的規(guī)劃和建設(shè)中，將服務(wù)流域開發(fā)需要與發(fā)展流域經(jīng)濟需要有機結(jié)合起來，美國的田納西流域以及歐洲的萊茵河流域提供了一些成功的經(jīng)驗。

(二)充分利用流域的廉價電力資源，發(fā)展高載能產(chǎn)業(yè)，推動流域經(jīng)濟發(fā)展

流域水電資源的開發(fā)是流域開發(fā)的一個重要方面，同時也為流域開發(fā)和發(fā)展提供了可靠的能源保證與競爭優(yōu)勢。利用流域開發(fā)所提供的豐富水電資源，在流域內(nèi)通過直供電或優(yōu)惠電價的方式，提供廉價電力供應(yīng)，吸引高載能產(chǎn)業(yè)投資，推動流域經(jīng)濟的發(fā)展，是國內(nèi)外很多流域開發(fā)過程中取得良好效，果的做法。世界上水能資源開發(fā)利用程度最高的國家——瑞土，充分利用豐富的水力發(fā)電優(yōu)勢，為萊茵河流域提供廉價電力，使瑞士的煉鋁和化學工業(yè)得到長足的發(fā)展。美國田納西流域提供的廉價水電也在當?shù)亟?jīng)濟發(fā)展中起到了很大作用，在流域內(nèi)形成了一條“工業(yè)走廊”。

(三)資源使用付費，流域開發(fā)主體與流域所在地共享流域開發(fā)收益

流域所在地的經(jīng)濟主體是流域資源的所有者，流域開發(fā)主體是流域資源的使用者，二者的利益關(guān)系協(xié)調(diào)是流域開發(fā)成功，流域資源確實得到利用、保護與發(fā)展的保障。既要保障流域開發(fā)主體的投資收益，也要保證流域所在地對資源的正當權(quán)益，避免“飛地經(jīng)濟”，造成二者的對立與矛盾。

世界各國都把發(fā)展流域所在地經(jīng)濟作為流域開發(fā)的一個重要目標，在稅收分配、轉(zhuǎn)移支付等方面都對當?shù)赜兴鶅A斜。同時，征收水資源使用費，并將資源使用費大部分留在流域所在地，也成為很多國家的做法，從而使流域所在地能夠更多分享流域資源開發(fā)的權(quán)益。