我國(guó)網(wǎng)絡(luò)游戲法律規(guī)制的歷史演進(jìn)探析

...wd......wd......wd...我國(guó)網(wǎng)絡(luò)游戲法律規(guī)制的歷史演進(jìn)探析[摘要]網(wǎng)絡(luò)游戲自問(wèn)世以來(lái)，作為受眾之多的新的休閑娛樂(lè)方式和新興產(chǎn)業(yè)，對(duì)之進(jìn)展法律規(guī)制，將社會(huì)主義核心價(jià)值觀和唱響網(wǎng)上主旋律貫徹于網(wǎng)絡(luò)游戲法律規(guī)制的全過(guò)程，既是網(wǎng)絡(luò)游戲法律規(guī)制的目標(biāo)，也是推進(jìn)我國(guó)網(wǎng)絡(luò)游戲管理法制化的一項(xiàng)重要內(nèi)容。通過(guò)梳理與網(wǎng)絡(luò)游戲相關(guān)的各種標(biāo)準(zhǔn)性文件，分析不同時(shí)期不同標(biāo)準(zhǔn)性文件中針對(duì)網(wǎng)絡(luò)游戲的規(guī)制內(nèi)容、方法和手段以及效果等，總結(jié)我國(guó)網(wǎng)絡(luò)游戲法律規(guī)制的開(kāi)展歷程對(duì)已取得的初步成果進(jìn)展歸納，為網(wǎng)絡(luò)游戲法律規(guī)制體系的建設(shè)和完善提供重要參考。[關(guān)鍵詞]網(wǎng)絡(luò)游戲法律規(guī)制歷史演進(jìn)我國(guó)最早出現(xiàn)的網(wǎng)絡(luò)游戲應(yīng)該是1998年的聯(lián)眾棋牌游戲。但業(yè)內(nèi)人士認(rèn)為，2000年華彩公司推出的《萬(wàn)王之王》才真正標(biāo)志著完整意義的網(wǎng)絡(luò)游戲開(kāi)場(chǎng)進(jìn)入我國(guó)市場(chǎng)運(yùn)營(yíng)。從這一時(shí)間節(jié)點(diǎn)上說(shuō)，網(wǎng)絡(luò)游戲在我國(guó)的開(kāi)展僅15年有余。而我國(guó)對(duì)網(wǎng)絡(luò)游戲進(jìn)展法律規(guī)制的起步明顯較晚，甚至可以說(shuō)相對(duì)滯后，在經(jīng)歷了空白期、快速開(kāi)展期和初步形成期三個(gè)階段之后，以網(wǎng)絡(luò)游戲法律規(guī)制為根基，在改良網(wǎng)絡(luò)內(nèi)容建設(shè)、推進(jìn)網(wǎng)絡(luò)依法有序運(yùn)行、保護(hù)未成年人合法權(quán)益、引導(dǎo)青少年人安康開(kāi)展等方面取得了一定的成績(jī)，初步形成了我國(guó)網(wǎng)絡(luò)游戲法律規(guī)制體系。將與網(wǎng)絡(luò)游戲相關(guān)的各種標(biāo)準(zhǔn)性文件進(jìn)展梳理，分析不同時(shí)期、不同標(biāo)準(zhǔn)性文件中針對(duì)網(wǎng)絡(luò)游戲的規(guī)制方法、手段、內(nèi)容以及效果等，總結(jié)我國(guó)政府對(duì)網(wǎng)絡(luò)游戲規(guī)制的基本經(jīng)歷，為網(wǎng)絡(luò)游戲法律規(guī)制的完善以及網(wǎng)絡(luò)游戲規(guī)制體系的建設(shè)提供重要參考。我國(guó)網(wǎng)絡(luò)游戲法律規(guī)制的開(kāi)展歷程何為法律規(guī)制，理論界并沒(méi)有統(tǒng)一明確的定義。對(duì)網(wǎng)絡(luò)游戲的法律規(guī)制可以理解為規(guī)制主體運(yùn)用法律、法規(guī)、規(guī)章、命令等手段，對(duì)網(wǎng)絡(luò)游戲相關(guān)企業(yè)的活動(dòng)進(jìn)展干預(yù)、控制、監(jiān)視和管理，并以法律為依據(jù)對(duì)其進(jìn)展處分。在我國(guó)，法律規(guī)制的主體包括全國(guó)及地方各級(jí)人大及其常委會(huì)作為監(jiān)視機(jī)關(guān)和立法機(jī)關(guān)，也有國(guó)務(wù)院作為承當(dāng)直接監(jiān)視職能的同時(shí)制定相應(yīng)的行政法規(guī)，還有政府相關(guān)部門，如文化部、信息產(chǎn)業(yè)部、公安部、國(guó)家工商行政管理總局等，它們作為具體執(zhí)行政策和法律的行政部門，通過(guò)部門規(guī)章對(duì)網(wǎng)絡(luò)游戲進(jìn)展行政法律規(guī)制。以我國(guó)網(wǎng)絡(luò)游戲的開(kāi)展為參照，比照于網(wǎng)絡(luò)游戲法律規(guī)制的開(kāi)展，可將我國(guó)網(wǎng)絡(luò)游戲法律規(guī)制的開(kāi)展歷程劃分為三個(gè)階段。空白期從1998年我國(guó)國(guó)內(nèi)開(kāi)場(chǎng)出現(xiàn)網(wǎng)絡(luò)游戲到2000年網(wǎng)絡(luò)游戲進(jìn)入市場(chǎng)運(yùn)營(yíng)，再到2002年網(wǎng)絡(luò)游戲在國(guó)內(nèi)進(jìn)入開(kāi)展時(shí)期，我國(guó)始終沒(méi)有出臺(tái)一份關(guān)于網(wǎng)絡(luò)游戲或者網(wǎng)絡(luò)文化方面的任何法律規(guī)制文件，這段時(shí)間屬于網(wǎng)絡(luò)游戲法律規(guī)制的空白期。從1998-2002年，國(guó)家進(jìn)展規(guī)制的客體重點(diǎn)放在了網(wǎng)絡(luò)安全和網(wǎng)絡(luò)游戲運(yùn)營(yíng)載體——互聯(lián)網(wǎng)上網(wǎng)服務(wù)營(yíng)業(yè)場(chǎng)所上。1998年底公布了《公安部、信息產(chǎn)業(yè)部、文化部、國(guó)家工商行政管理局關(guān)于標(biāo)準(zhǔn)“網(wǎng)吧〞經(jīng)營(yíng)行為加強(qiáng)安全管理的通知》，2000年年末公布了《全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于維護(hù)互聯(lián)網(wǎng)安全的決定》，2001年4月多部門又聯(lián)合發(fā)布了《互聯(lián)網(wǎng)上網(wǎng)服務(wù)營(yíng)業(yè)場(chǎng)所管理方法》，2002年11月國(guó)務(wù)院出臺(tái)了《互聯(lián)網(wǎng)上網(wǎng)服務(wù)營(yíng)業(yè)場(chǎng)所管理?xiàng)l例》。這些法律、規(guī)章等標(biāo)準(zhǔn)性文件或非標(biāo)準(zhǔn)性文件的出臺(tái)，其規(guī)制的目標(biāo)在于保障網(wǎng)絡(luò)安全、社會(huì)穩(wěn)定以及國(guó)家安全。從標(biāo)準(zhǔn)互聯(lián)網(wǎng)上網(wǎng)服務(wù)營(yíng)業(yè)場(chǎng)所的角度保障網(wǎng)絡(luò)的標(biāo)準(zhǔn)運(yùn)行和使用，但對(duì)網(wǎng)絡(luò)游戲這一新事物并沒(méi)有任何特別關(guān)注。可見(jiàn)，在網(wǎng)絡(luò)游戲開(kāi)展的起步階段，國(guó)家將法律規(guī)制的重點(diǎn)確定為互聯(lián)網(wǎng)給國(guó)家安全所帶來(lái)的沖擊及負(fù)面影響，目的是為了保障互聯(lián)網(wǎng)的運(yùn)行及信息等安全。至于網(wǎng)絡(luò)游戲?qū)⒔o國(guó)家和人民生活帶來(lái)哪些變化并沒(méi)有全面系統(tǒng)深刻的認(rèn)識(shí)，更無(wú)預(yù)見(jiàn)。所以，在國(guó)家高層次的立法上沒(méi)有任何關(guān)于網(wǎng)絡(luò)游戲的法律規(guī)制文件出臺(tái)，在政府部門的行政法律規(guī)制的探索上也只限于對(duì)互聯(lián)網(wǎng)上網(wǎng)服務(wù)營(yíng)業(yè)場(chǎng)所的監(jiān)管。這說(shuō)明政府在應(yīng)對(duì)新事物的出現(xiàn)和預(yù)測(cè)其未來(lái)影響方面都存在科學(xué)認(rèn)知的缺失，立法規(guī)劃上的缺陷，反響遲鈍緩慢，缺乏長(zhǎng)遠(yuǎn)的全局性眼光。快速開(kāi)展期從2003年7月1日起《互聯(lián)網(wǎng)文化管理暫行規(guī)定》的實(shí)施到2009年《網(wǎng)絡(luò)游戲管理暫行方法》出臺(tái)前，是我國(guó)網(wǎng)絡(luò)游戲法律規(guī)制的快速開(kāi)展期。這期間，大量的政策法規(guī)開(kāi)場(chǎng)出臺(tái)。主要包括，文化部單獨(dú)或聯(lián)合多部門下發(fā)的《互聯(lián)網(wǎng)文化管理暫行規(guī)定》、《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)和改良未成年人思想道德建設(shè)的假設(shè)干意見(jiàn)》、《文化部、中央文明辦、信息產(chǎn)業(yè)部、公安部、國(guó)家工商行政管理總局關(guān)于凈化網(wǎng)絡(luò)游戲工作的通知》、《文化部、信息產(chǎn)業(yè)部關(guān)于網(wǎng)絡(luò)游戲開(kāi)展和管理的假設(shè)干意見(jiàn)》、中宣部和文化部等六部門下發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)文化產(chǎn)品進(jìn)口管理的方法》、《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)網(wǎng)吧及網(wǎng)絡(luò)游戲管理工作的通知》、《文化部部署集中開(kāi)展文化市場(chǎng)執(zhí)法檢查工作》、《文化部辦公廳關(guān)于標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)口網(wǎng)絡(luò)游戲產(chǎn)品內(nèi)容審查申報(bào)工作的公告》、《文化部、商務(wù)部關(guān)于加強(qiáng)網(wǎng)絡(luò)游戲虛擬貨幣管理工作的通知》、《“網(wǎng)絡(luò)游戲虛擬貨幣發(fā)行企業(yè)〞、“網(wǎng)絡(luò)游戲虛擬貨幣交易企業(yè)〞申報(bào)指南》、《文化部辦公廳關(guān)于立即查處“黑幫〞主體非法網(wǎng)絡(luò)游戲的通知》、《文化部關(guān)于改良和加強(qiáng)網(wǎng)絡(luò)游戲內(nèi)容管理工作的通知》等標(biāo)準(zhǔn)性文件。從上述標(biāo)準(zhǔn)性文件的名稱可以看出，這個(gè)時(shí)期對(duì)網(wǎng)絡(luò)游戲法律規(guī)制的目標(biāo)、原則，規(guī)制的主體、客體，規(guī)制的方法和手段都有了明確的規(guī)定。尤其是《互聯(lián)網(wǎng)文化管理暫行規(guī)定》從宏觀上確定了用法律手段對(duì)網(wǎng)絡(luò)游戲進(jìn)展規(guī)制的原則和未來(lái)的開(kāi)展目標(biāo)，即但凡從事互聯(lián)網(wǎng)文化活動(dòng)的個(gè)人或組織在遵守法律的同時(shí)，還要時(shí)刻保有為社會(huì)帶來(lái)益處的意識(shí)，在滿足自身利益的同時(shí)還要能為社會(huì)做奉獻(xiàn)，宣傳“正能量〞。《互聯(lián)網(wǎng)文化管理暫行規(guī)定》中將那些由互聯(lián)網(wǎng)生產(chǎn)、通過(guò)互聯(lián)網(wǎng)傳播和流通的一切文化產(chǎn)品都確定為互聯(lián)網(wǎng)文化產(chǎn)品，包括游戲產(chǎn)品，當(dāng)然也就包括了網(wǎng)絡(luò)游戲這一新生事物。至此，網(wǎng)絡(luò)游戲被納入了文化部監(jiān)管的文化產(chǎn)品的范圍。該《暫行規(guī)定》作為層級(jí)較高的部門規(guī)章，成為了日后對(duì)網(wǎng)絡(luò)游戲進(jìn)展監(jiān)管的法律依據(jù)。之后出臺(tái)的一系列《意見(jiàn)》、《方法》、《通知》等對(duì)網(wǎng)絡(luò)游戲規(guī)制的客體也進(jìn)展明確，既有網(wǎng)吧，也有網(wǎng)絡(luò)游戲開(kāi)發(fā)及運(yùn)營(yíng)企業(yè)，規(guī)制的目標(biāo)和內(nèi)容主要包括對(duì)未成年人保護(hù)，對(duì)網(wǎng)絡(luò)游戲的凈化，促進(jìn)其開(kāi)展，對(duì)進(jìn)口網(wǎng)游的審查以及虛擬貨幣管理和非法網(wǎng)絡(luò)游戲內(nèi)容查處等。可見(jiàn)，我國(guó)政府專門針對(duì)網(wǎng)絡(luò)游戲的規(guī)制已經(jīng)正式納入法律規(guī)制的日程。但從規(guī)制的主體看，主要是政府各部門，不過(guò)各部門權(quán)責(zé)還不甚清楚。最高層級(jí)的立法機(jī)關(guān)即全國(guó)人大及其常委會(huì)尚未成為主要的法律規(guī)制主體，部門規(guī)章成為主要的規(guī)制工具?？梢?jiàn)，全國(guó)人大及其常委會(huì)制定的法律以及國(guó)務(wù)院制定的行政法規(guī)這兩個(gè)層級(jí)的立法缺失。從執(zhí)法監(jiān)視的角度看，存在執(zhí)法監(jiān)視主體單一，執(zhí)法不力的缺陷。從規(guī)制內(nèi)容看，雖然涉及上網(wǎng)服務(wù)營(yíng)業(yè)場(chǎng)所的管理，網(wǎng)絡(luò)游戲的具體內(nèi)容，進(jìn)口網(wǎng)絡(luò)游戲的監(jiān)管，網(wǎng)絡(luò)游戲虛擬貨幣的管理以及對(duì)非法網(wǎng)絡(luò)游戲的查處等方面內(nèi)容，但這些都缺乏行之有效的制度設(shè)計(jì)。同時(shí)，在具體執(zhí)法的過(guò)程中，存在運(yùn)動(dòng)式執(zhí)法，比方，一段時(shí)間大力查處非法網(wǎng)吧，包括網(wǎng)吧的設(shè)立和其中是否有未成年人；一段時(shí)間大力查處網(wǎng)絡(luò)游戲虛擬貨幣發(fā)行行為；又過(guò)一段時(shí)間針對(duì)非法網(wǎng)絡(luò)游戲進(jìn)展檢查等，采取“頭痛醫(yī)頭，腳痛醫(yī)腳〞的執(zhí)法行為。嚴(yán)格地說(shuō)，對(duì)網(wǎng)絡(luò)游戲的監(jiān)管缺乏長(zhǎng)效機(jī)制。全面推進(jìn)期從2010年至今5年多時(shí)間，是網(wǎng)絡(luò)游戲法律規(guī)制的全面推進(jìn)階段。這一階段的網(wǎng)絡(luò)游戲法律規(guī)制文件包括2010年文化部出臺(tái)的《網(wǎng)絡(luò)游戲管理暫行方法》，2011年文化部公布施行的《互聯(lián)網(wǎng)文化管理暫行規(guī)定》，2013年文化部等15個(gè)部委發(fā)布的《未成年人網(wǎng)絡(luò)游戲成癮綜合防治工程工作方案》等。在上述法律規(guī)制文件中最重要的應(yīng)該是文化部的《網(wǎng)絡(luò)游戲管理暫行方法》，這是我國(guó)第一部專門針對(duì)網(wǎng)絡(luò)游戲進(jìn)展全面管理和標(biāo)準(zhǔn)的法律標(biāo)準(zhǔn)性文件，立法層級(jí)屬于部門規(guī)章。它為網(wǎng)絡(luò)游戲法律規(guī)制體系確立了明晰的目標(biāo)定位，即“堅(jiān)持社會(huì)效益優(yōu)先，保護(hù)未成年人優(yōu)先，弘揚(yáng)表達(dá)時(shí)代開(kāi)展和社會(huì)進(jìn)步的思想文化和道德標(biāo)準(zhǔn)，遵循有利于保護(hù)公眾安康及適度游戲的原則，依法維護(hù)網(wǎng)絡(luò)游戲用戶的合法權(quán)益，促進(jìn)人的全面開(kāi)展與社會(huì)和諧。〞明確了我國(guó)政府引導(dǎo)網(wǎng)絡(luò)游戲安康開(kāi)展的目標(biāo)是促進(jìn)人的全面開(kāi)展和社會(huì)和諧；應(yīng)該表達(dá)的價(jià)值根基是“時(shí)代開(kāi)展和社會(huì)進(jìn)步的思想文化和道德標(biāo)準(zhǔn)〞；規(guī)定以“法律、法規(guī)、國(guó)家規(guī)定〞作為游戲內(nèi)容應(yīng)堅(jiān)守的基本準(zhǔn)則；明確規(guī)定網(wǎng)絡(luò)游戲相關(guān)主體責(zé)任以標(biāo)準(zhǔn)網(wǎng)絡(luò)游戲產(chǎn)業(yè)的開(kāi)展；確認(rèn)“國(guó)務(wù)院文化行政部門是網(wǎng)絡(luò)游戲的主管部門，縣級(jí)以上人民政府文化行政部門依照職責(zé)分工負(fù)責(zé)本行政區(qū)域內(nèi)網(wǎng)絡(luò)游戲的監(jiān)視管理〞；以保護(hù)未成年人為主旨，明確網(wǎng)絡(luò)游戲經(jīng)營(yíng)單位和運(yùn)營(yíng)企業(yè)承當(dāng)?shù)纳鐣?huì)責(zé)任；以維護(hù)行業(yè)安康開(kāi)展為旨?xì)w，明示網(wǎng)絡(luò)游戲經(jīng)營(yíng)單位和運(yùn)營(yíng)企業(yè)的法律責(zé)任。這一系列的社會(huì)責(zé)任具有了法定的強(qiáng)制性?！毒W(wǎng)絡(luò)游戲管理暫行方法》，明確了網(wǎng)絡(luò)游戲開(kāi)展和管理的方向和原則，并且用立法的方式予以確定。這要比《互聯(lián)網(wǎng)文化管理暫行規(guī)定》確立的原則〔即第五條從事互聯(lián)網(wǎng)文化活動(dòng)應(yīng)當(dāng)遵守憲法和法律、法規(guī)，堅(jiān)持為人民服務(wù)、為社會(huì)主義服務(wù)的方向，弘揚(yáng)民族優(yōu)秀文化，傳播有益于提高公眾文化素質(zhì)、推動(dòng)經(jīng)濟(jì)開(kāi)展、促進(jìn)社會(huì)進(jìn)步的思想道德、科學(xué)技術(shù)和文化知識(shí)，豐富人民的精神生活〕更有針對(duì)性，突出了保護(hù)未成年人這個(gè)特殊群體優(yōu)先，保證了國(guó)家文化事業(yè)的可持續(xù)開(kāi)展。在經(jīng)濟(jì)利益與公眾利益相沖突時(shí)，也明確了要優(yōu)先保證社會(huì)效益，這就為政府部門的監(jiān)管行為提供了明確的指導(dǎo)性的法律依據(jù)。《未成年人網(wǎng)絡(luò)游戲成癮綜合防治工程工作方案》確立的遠(yuǎn)期目標(biāo)則是：“建設(shè)健全各項(xiàng)工作制度,調(diào)動(dòng)各方力量,形成政府部門主導(dǎo)、全社會(huì)共同參與的未成年人網(wǎng)癮綜合防治的聯(lián)動(dòng)格局,有效遏制我國(guó)未成年人網(wǎng)癮趨勢(shì)。〞上述標(biāo)準(zhǔn)性文件雖然只是部門規(guī)章，但其對(duì)網(wǎng)絡(luò)游戲規(guī)制的目標(biāo)、相關(guān)主體的責(zé)任以及規(guī)制體系的構(gòu)建都做了較為詳細(xì)的規(guī)定和規(guī)劃，為網(wǎng)絡(luò)游戲法律規(guī)制的進(jìn)一步完善奠定了堅(jiān)實(shí)的根基。二、我國(guó)網(wǎng)絡(luò)游戲法律規(guī)制取得的初步成果隨著網(wǎng)絡(luò)游戲產(chǎn)業(yè)的高速開(kāi)展，網(wǎng)絡(luò)游戲法律規(guī)制也隨之逐步建設(shè)和完善。在黨和政府的領(lǐng)導(dǎo)下，在網(wǎng)絡(luò)游戲行業(yè)協(xié)會(huì)和其他社會(huì)力量的不斷參與下，網(wǎng)絡(luò)游戲法律規(guī)制歷經(jīng)15年，取得了局部成果，主要表達(dá)在：1.網(wǎng)絡(luò)游戲法律規(guī)制體系初步形成當(dāng)前，與網(wǎng)絡(luò)游戲相關(guān)的行政法規(guī)、部門規(guī)章主要有《互聯(lián)網(wǎng)上網(wǎng)服務(wù)營(yíng)業(yè)場(chǎng)所管理?xiàng)l例》和《互聯(lián)網(wǎng)文化管理暫行規(guī)定》、《網(wǎng)絡(luò)游戲管理暫行方法》、《未成年人網(wǎng)絡(luò)游戲成癮綜合防治工程工作方案》等。這些法規(guī)、規(guī)章構(gòu)成了當(dāng)前網(wǎng)絡(luò)游戲法律規(guī)制體系。它們對(duì)網(wǎng)絡(luò)游戲規(guī)制的主體、客體和目標(biāo)等做了明確規(guī)定。其中，《互聯(lián)網(wǎng)上網(wǎng)服務(wù)營(yíng)業(yè)場(chǎng)所管理?xiàng)l例》是對(duì)上網(wǎng)服務(wù)營(yíng)業(yè)場(chǎng)所在存在環(huán)境上提出條件限制，消滅“黑網(wǎng)吧〞的存在以及標(biāo)準(zhǔn)上網(wǎng)服務(wù)營(yíng)業(yè)場(chǎng)所的建設(shè)和經(jīng)營(yíng)。同時(shí)，這些合法的上網(wǎng)服務(wù)營(yíng)業(yè)場(chǎng)所要保證消費(fèi)者的上網(wǎng)環(huán)境，引導(dǎo)消費(fèi)者開(kāi)展文明、安康的上網(wǎng)活動(dòng)，形成整個(gè)社會(huì)良好的網(wǎng)上行為風(fēng)氣。《互聯(lián)網(wǎng)文化管理暫行規(guī)定》則是強(qiáng)調(diào)對(duì)互聯(lián)網(wǎng)文化的管理，其中將互聯(lián)網(wǎng)文化定義為：“通過(guò)互聯(lián)網(wǎng)生產(chǎn)、傳播和流通的文化產(chǎn)品〞，都是本規(guī)章的規(guī)制對(duì)象。故網(wǎng)絡(luò)游戲也在其中，因此對(duì)網(wǎng)絡(luò)游戲的法律規(guī)制內(nèi)容也要符合《互聯(lián)網(wǎng)文化管理暫行規(guī)定》，以此引導(dǎo)我國(guó)網(wǎng)絡(luò)游戲安康、有序開(kāi)展。而在網(wǎng)絡(luò)游戲法律規(guī)制體系中最重要、也是最直接針對(duì)網(wǎng)絡(luò)游戲進(jìn)展規(guī)制的當(dāng)屬《網(wǎng)絡(luò)游戲管理暫行方法》。其規(guī)制的客體從網(wǎng)游的研發(fā)、生產(chǎn)到上網(wǎng)運(yùn)營(yíng)，再到虛擬貨幣的發(fā)行和交易等一系列和網(wǎng)游相關(guān)的各個(gè)環(huán)節(jié)。其規(guī)制的目的是保護(hù)未成年人和社會(huì)效益，規(guī)制網(wǎng)游的內(nèi)容要弘揚(yáng)表達(dá)時(shí)代開(kāi)展和社會(huì)進(jìn)步，規(guī)制網(wǎng)游的運(yùn)營(yíng)單位要堅(jiān)持保護(hù)公眾安康及適度游戲的原則，依法維護(hù)網(wǎng)游用戶的合法權(quán)益。2013年文化部等15個(gè)部委發(fā)布的《未成年人網(wǎng)絡(luò)游戲成癮綜合防治工程工作方案》和《未成年人保護(hù)法》和《預(yù)防未成年人犯罪法》一樣，從未成年人保護(hù)的角度出發(fā)，增加父母或其他監(jiān)護(hù)人的責(zé)任，并就預(yù)防和制止未成年人沉迷網(wǎng)絡(luò)，制止傳播毒害未成年人的網(wǎng)絡(luò)游戲內(nèi)容等方面做了明確的規(guī)定。《未成年人網(wǎng)絡(luò)游戲成癮綜合防治工程工作方案》還把規(guī)制的主體擴(kuò)大為政府部門和全社會(huì)的各方力量，其規(guī)制的手段是建設(shè)政府、學(xué)校、家長(zhǎng)和社會(huì)各方力量聯(lián)動(dòng)的治理體系。這和《網(wǎng)絡(luò)游戲管理暫行方法》強(qiáng)調(diào)的“堅(jiān)持社會(huì)效益優(yōu)先〞，“保護(hù)未成年人優(yōu)先〞，“保護(hù)公眾安康及適度游戲的原則〞相輔相成，并細(xì)化成工作方案的形式促進(jìn)這些原則的貫徹實(shí)施。由此，我國(guó)網(wǎng)絡(luò)游戲法律規(guī)制體系已經(jīng)初步形成。2.網(wǎng)絡(luò)游戲的規(guī)制目標(biāo)逐漸明確并最終確立規(guī)制目標(biāo)是規(guī)制體系要到達(dá)的目標(biāo)。由于互聯(lián)網(wǎng)是新的文化傳播載體，具有傳播速度快、范圍廣、受眾量大等特點(diǎn)，使得互聯(lián)網(wǎng)文化管理尤為緊迫。而網(wǎng)絡(luò)游戲作為網(wǎng)絡(luò)文化的重要組成局部更易被青少年群體承受，對(duì)青少年尤其是未成年人的世界觀、人生觀、價(jià)值觀的形成有深遠(yuǎn)影響。為了使互聯(lián)網(wǎng)依法有序開(kāi)展，黨的十六大報(bào)告在文化建設(shè)和文化體制改革中明確指出“互聯(lián)網(wǎng)站要成為傳播先進(jìn)文化的重要陣地。〞黨的十七大報(bào)告在推動(dòng)社會(huì)主義文化大開(kāi)展大繁榮局部明確指出，要加強(qiáng)網(wǎng)絡(luò)文化的建設(shè)和管理，營(yíng)造良好的網(wǎng)絡(luò)環(huán)境。黨的十八大報(bào)告在扎實(shí)推進(jìn)社會(huì)主義文化強(qiáng)國(guó)建設(shè)中強(qiáng)調(diào)“加強(qiáng)和改良網(wǎng)絡(luò)內(nèi)容建設(shè)，唱響網(wǎng)上主旋律。加強(qiáng)網(wǎng)絡(luò)社會(huì)管理，推進(jìn)網(wǎng)絡(luò)依法標(biāo)準(zhǔn)有序運(yùn)行。〞這些都為我國(guó)網(wǎng)絡(luò)文化管理體制建設(shè)指明方向，確保網(wǎng)絡(luò)依法標(biāo)準(zhǔn)有序運(yùn)行成為了網(wǎng)絡(luò)管理的政策方針。在這一方針指引下，最終通過(guò)《網(wǎng)絡(luò)游戲管理暫行方法》確立了網(wǎng)絡(luò)游戲規(guī)制的目標(biāo)和原則，即“堅(jiān)持社會(huì)效益優(yōu)先，保護(hù)未成年人優(yōu)先，弘揚(yáng)表達(dá)時(shí)代開(kāi)展和社會(huì)進(jìn)步的思想文化和道德標(biāo)準(zhǔn)，遵循有利于保護(hù)公眾安康及適度游戲的原則，依法維護(hù)網(wǎng)絡(luò)游戲用戶的合法權(quán)益，促進(jìn)人的全面開(kāi)展與社會(huì)和諧。〞互聯(lián)網(wǎng)上網(wǎng)服務(wù)營(yíng)業(yè)場(chǎng)所得到進(jìn)一步標(biāo)準(zhǔn)從20世紀(jì)90年代末期到2002年，是我國(guó)互聯(lián)網(wǎng)迅速開(kāi)展但家庭電腦還未普及，即網(wǎng)絡(luò)還未進(jìn)入家庭的階段，網(wǎng)吧成為人們主要的上網(wǎng)場(chǎng)所。尤其是隨著QQ聊天軟件和《傳奇》《萬(wàn)王之王》等網(wǎng)絡(luò)游戲的出現(xiàn)，網(wǎng)吧逐漸成為吸引青少年人的娛樂(lè)營(yíng)業(yè)場(chǎng)所。為此，網(wǎng)吧就成為國(guó)家重點(diǎn)規(guī)制的對(duì)象。2001年4月3日信息產(chǎn)業(yè)部、公安部、文化部和國(guó)家工商行政管理局就聯(lián)合發(fā)布了《互聯(lián)網(wǎng)上網(wǎng)服務(wù)營(yíng)業(yè)場(chǎng)所管理方法》，共25條，其中四部門的職能分別是：國(guó)務(wù)院信息產(chǎn)業(yè)主管部門和省、自治區(qū)、直轄市電信管理機(jī)構(gòu)做總負(fù)責(zé)并協(xié)調(diào)監(jiān)視同級(jí)其他部門在各自職責(zé)范圍內(nèi)的工作；省、自治區(qū)、直轄市電信管理機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)互聯(lián)網(wǎng)上網(wǎng)服務(wù)營(yíng)業(yè)場(chǎng)所的經(jīng)營(yíng)許可審批和服務(wù)質(zhì)量監(jiān)視；公安部門負(fù)責(zé)場(chǎng)所安全審核和違法行為查處；文化部負(fù)責(zé)場(chǎng)所中含有色情、賭博、暴力、愚昧迷信等不安康電腦游戲的查處；工商行政管理部門負(fù)責(zé)核發(fā)營(yíng)業(yè)執(zhí)照和對(duì)無(wú)照經(jīng)營(yíng)、超范圍經(jīng)營(yíng)等違法行為的查處。本《方法》對(duì)未成年人上網(wǎng)時(shí)間的限制為：國(guó)家法定節(jié)假日的8時(shí)至21時(shí)18周歲以下的未成年人可以進(jìn)入，同時(shí)，14周歲以下的未成年人進(jìn)入必須有監(jiān)護(hù)人陪同，即其他時(shí)間和條件均制止未成年人進(jìn)入。應(yīng)該說(shuō)該《方法》規(guī)制目標(biāo)、對(duì)象明確，而且對(duì)營(yíng)業(yè)場(chǎng)所涉及的各項(xiàng)行為都有各主管部門負(fù)責(zé)監(jiān)視執(zhí)法。但2002年6月16日北京藍(lán)極速網(wǎng)吧縱火案卻暴露了我國(guó)網(wǎng)吧監(jiān)管的漏洞，當(dāng)日凌晨2：40分，在北京學(xué)院路20號(hào)無(wú)證經(jīng)營(yíng)的藍(lán)極速網(wǎng)吧內(nèi)，由于惡意縱火而導(dǎo)致25人死亡，12人受傷。藍(lán)極速網(wǎng)吧事件_百度百科://baike.baidu/link?url=GEhbbQAMfr5xB_F7sdrL91GzIyF6Qql3v-EL2uRCSt-A7NOxPsXKhMElcXJ5h_Pud說(shuō)明黑網(wǎng)吧的存在，并有近40名的青少年人沉迷網(wǎng)絡(luò)深夜上網(wǎng)，存在未成年人沒(méi)有按照規(guī)定的時(shí)間上網(wǎng)，以及未成年保護(hù)措施沒(méi)有落實(shí)到位的情況。該事件同時(shí)也暴露出黑網(wǎng)吧消防設(shè)施不健全的安全隱患，以此事件為契機(jī)，進(jìn)一步標(biāo)準(zhǔn)網(wǎng)吧的經(jīng)營(yíng)行為引起了政府的高度關(guān)注。為此，國(guó)務(wù)院于2002年11月15日實(shí)施了《互聯(lián)網(wǎng)上網(wǎng)服務(wù)營(yíng)業(yè)場(chǎng)所管理?xiàng)l例》。此條例比方法的規(guī)定分工更明確，職責(zé)劃分更清晰。對(duì)于營(yíng)業(yè)場(chǎng)所的設(shè)立審批由原省級(jí)的電信管理機(jī)構(gòu)改為縣級(jí)以上人民政府文化行政部門負(fù)責(zé)審批和監(jiān)視管理；將公安機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)場(chǎng)所安全明確為信息網(wǎng)絡(luò)安全、治安和消防安全等幾方面；工商行政管理部門仍然負(fù)責(zé)場(chǎng)所的等級(jí)注冊(cè)和執(zhí)照管理以及無(wú)照經(jīng)營(yíng)的查處；電信管理部門負(fù)責(zé)各自職責(zé)內(nèi)的監(jiān)視管理，并要求這些部門的工作人員不得從事或參與場(chǎng)所的經(jīng)營(yíng)管理。從這些變化中可以看出：上網(wǎng)營(yíng)業(yè)場(chǎng)所的審批監(jiān)視機(jī)關(guān)由省級(jí)電信管理部門改為縣級(jí)以上人民政府文化行政部門，更方便審批監(jiān)視部門對(duì)網(wǎng)吧的監(jiān)視管理。而且條例中對(duì)審批程序，尤其是對(duì)未成年人的保護(hù)進(jìn)一步加強(qiáng)藍(lán)極速網(wǎng)吧事件_百度百科://baike.baidu/link?url=GEhbbQAMfr5xB_F7sdrL91GzIyF6Qql3v-EL2uRCSt-A7NOxPsXKhMElcXJ5h_Pud4、確立網(wǎng)絡(luò)游戲安康開(kāi)展與管理并行的方針網(wǎng)絡(luò)游戲自問(wèn)世以來(lái)，其受眾之多、影響之大為世人矚目，它在為人們提供休閑娛樂(lè)的同時(shí)，也成為各國(guó)經(jīng)濟(jì)開(kāi)展的生長(zhǎng)點(diǎn)之一。自2001年以來(lái)，我國(guó)網(wǎng)絡(luò)游戲市場(chǎng)開(kāi)展進(jìn)入了高速增長(zhǎng)期，在創(chuàng)造了巨大的產(chǎn)值的同時(shí)也帶動(dòng)了相關(guān)產(chǎn)業(yè)的開(kāi)展。正如當(dāng)時(shí)IDC〔互聯(lián)網(wǎng)數(shù)據(jù)中心〕統(tǒng)計(jì)和預(yù)測(cè)的一樣，“2003年網(wǎng)絡(luò)游戲收入最高的是韓國(guó)，以3.971億美元穩(wěn)居首位。排在韓國(guó)后面分別是臺(tái)灣和中國(guó)內(nèi)地?！磥?lái)3年以大型多人在線角色扮演游戲〔MMORPG〕占統(tǒng)治地位的中國(guó)內(nèi)地網(wǎng)絡(luò)游戲市場(chǎng)將首先超過(guò)臺(tái)灣然后再超過(guò)韓國(guó)，成為亞太地區(qū)最大網(wǎng)絡(luò)游戲市場(chǎng)。〞IDC預(yù)測(cè)2005年亞洲網(wǎng)游產(chǎn)值將突破10億美元_互聯(lián)網(wǎng)_科技時(shí)代_新浪網(wǎng)://tech.sina.cn/i/w/2004-05-27/0752367700.shtml事實(shí)證明，正是基于國(guó)家確立的網(wǎng)絡(luò)游戲安康開(kāi)展與管理并行的方針，我國(guó)政府部門在預(yù)見(jiàn)到網(wǎng)絡(luò)游戲開(kāi)展?jié)摿Φ耐瑫r(shí)，實(shí)施了一系列鼓勵(lì)和支持網(wǎng)絡(luò)游戲產(chǎn)業(yè)開(kāi)展的政策，如構(gòu)建產(chǎn)業(yè)支持體系，貫徹落實(shí)國(guó)務(wù)院《關(guān)于鼓勵(lì)軟件產(chǎn)業(yè)和集成電路產(chǎn)業(yè)開(kāi)展的假設(shè)干政策》和《振興軟件產(chǎn)業(yè)行動(dòng)綱要》等軟件產(chǎn)業(yè)政策。培養(yǎng)網(wǎng)絡(luò)游戲籌劃、研發(fā)和營(yíng)銷管理人員，鼓勵(lì)游戲企業(yè)獨(dú)立辦學(xué)或與高校聯(lián)合辦學(xué)。培育網(wǎng)絡(luò)游戲產(chǎn)業(yè)孵化器，鼓勵(lì)、引導(dǎo)、扶持國(guó)內(nèi)軟件開(kāi)發(fā)商、網(wǎng)絡(luò)運(yùn)營(yíng)商、內(nèi)容提供商等各類企業(yè)自己做網(wǎng)絡(luò)游戲產(chǎn)品，并鼓勵(lì)開(kāi)發(fā)網(wǎng)絡(luò)游戲周邊產(chǎn)業(yè)，以此擴(kuò)大和增加我國(guó)網(wǎng)絡(luò)游戲產(chǎn)業(yè)規(guī)模，形成產(chǎn)業(yè)再生產(chǎn)的良性循環(huán)機(jī)制。通過(guò)這一系列鼓勵(lì)措施的實(shí)施，我國(guó)網(wǎng)絡(luò)游戲產(chǎn)業(yè)創(chuàng)造了巨大的經(jīng)濟(jì)價(jià)值。與此同時(shí)，國(guó)務(wù)院及政府相關(guān)部門針對(duì)網(wǎng)絡(luò)游戲的負(fù)面影響，于2005年7月文化部和信息產(chǎn)業(yè)部聯(lián)合下發(fā)了《關(guān)于網(wǎng)絡(luò)游戲開(kāi)展和管理的假設(shè)干意見(jiàn)》。在支持網(wǎng)絡(luò)游戲產(chǎn)業(yè)安康開(kāi)展的同時(shí)也強(qiáng)調(diào)要標(biāo)準(zhǔn)網(wǎng)絡(luò)游戲市場(chǎng)秩序，嚴(yán)格市場(chǎng)準(zhǔn)入，強(qiáng)化對(duì)網(wǎng)絡(luò)游戲的內(nèi)容監(jiān)管，尤其是進(jìn)口網(wǎng)絡(luò)游戲產(chǎn)品。加大對(duì)“私服〞、“外掛〞等違法產(chǎn)品的打擊力度，標(biāo)準(zhǔn)網(wǎng)吧市場(chǎng)秩序等。2010年文化部下發(fā)了IDC預(yù)測(cè)2005年亞洲網(wǎng)游產(chǎn)值將突破10億美元_互聯(lián)網(wǎng)_科技時(shí)代_新浪網(wǎng)://tech.sina.cn/i/w/2004-05-27/0752367700.shtml5、保護(hù)未成年人優(yōu)先成為網(wǎng)絡(luò)游戲法律規(guī)制的重要內(nèi)容《中華人民共和國(guó)未成年人保護(hù)法》明確立法的宗旨是為了保護(hù)未成年人的身心安康，保障未成年人的合法權(quán)益，促進(jìn)未成年人在品德、智力、體質(zhì)等方面全面開(kāi)展，培養(yǎng)有理想、有道德、有文化、有紀(jì)律的社會(huì)主義建設(shè)者和接班人。在網(wǎng)絡(luò)和網(wǎng)絡(luò)游戲開(kāi)展的過(guò)程中，對(duì)未成年人的保護(hù)首先表達(dá)在從《互聯(lián)網(wǎng)上網(wǎng)服務(wù)營(yíng)業(yè)場(chǎng)所管理方法》到《互聯(lián)網(wǎng)上網(wǎng)服務(wù)營(yíng)業(yè)場(chǎng)所管理?xiàng)l例》中關(guān)于營(yíng)業(yè)時(shí)間和未成年人進(jìn)入時(shí)間的變化上。由于前文提到的藍(lán)極速網(wǎng)吧的影響，未成年人制止進(jìn)入互聯(lián)網(wǎng)上網(wǎng)服務(wù)營(yíng)業(yè)場(chǎng)所。文化部和團(tuán)中央等九部門聯(lián)合下發(fā)的《關(guān)于開(kāi)展網(wǎng)吧等互聯(lián)網(wǎng)上網(wǎng)服務(wù)營(yíng)業(yè)場(chǎng)所專項(xiàng)整治的意見(jiàn)》中也有條款說(shuō)明：要嚴(yán)厲查處接納未成年人進(jìn)入行為。文化行政部門對(duì)累計(jì)2次接納未成年人進(jìn)入的網(wǎng)吧等互聯(lián)網(wǎng)上網(wǎng)服務(wù)營(yíng)業(yè)場(chǎng)所，要責(zé)令其停業(yè)整頓；對(duì)累計(jì)3次接納未成年人進(jìn)入的，要撤消其《網(wǎng)絡(luò)文化經(jīng)營(yíng)許可證》；對(duì)在規(guī)定營(yíng)業(yè)時(shí)間以外接納未成年人進(jìn)入的，一經(jīng)發(fā)現(xiàn)，立即撤消其《網(wǎng)絡(luò)文化經(jīng)營(yíng)許可證》。以上這些都是對(duì)未成年人的保護(hù)。而《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)和改良未成年人思想道德建設(shè)的假設(shè)干意見(jiàn)》則表達(dá)了對(duì)未成年人的思想加強(qiáng)引導(dǎo)。學(xué)校、家庭、社會(huì)、城市社區(qū)以及其他一切基層組織要切實(shí)擔(dān)負(fù)起加強(qiáng)未成年人思想道德建設(shè)的社會(huì)責(zé)任，整合利用各種教育資源和活動(dòng)場(chǎng)所，開(kāi)展富有吸引力的思想教育和文體活動(dòng)，真正把為未成年人安康成長(zhǎng)創(chuàng)造良好社會(huì)環(huán)境做到實(shí)處。各級(jí)共青團(tuán)組織要加強(qiáng)青少年網(wǎng)絡(luò)文明教育，廣泛宣傳《全國(guó)青少年網(wǎng)絡(luò)文明公約》，引導(dǎo)未成年人增強(qiáng)自我保護(hù)意識(shí)，加強(qiáng)自我管理，自覺(jué)遠(yuǎn)離網(wǎng)吧，配合文化部等部門開(kāi)展創(chuàng)立“安全放心網(wǎng)吧〞活動(dòng)。除此以外，為了凈化網(wǎng)絡(luò)環(huán)境，推廣文明上網(wǎng)，保護(hù)未成年人身心安康，有效解決未成年人沉迷網(wǎng)絡(luò)游戲的社會(huì)問(wèn)題，2005年6月，新聞出版總署組織有關(guān)相關(guān)人員共同研究，制定出了《網(wǎng)絡(luò)游戲防沉迷系統(tǒng)開(kāi)發(fā)標(biāo)準(zhǔn)》，該系統(tǒng)利用技術(shù)手段對(duì)未成年人在線游戲時(shí)間予以限制。隨后，很多網(wǎng)絡(luò)游戲運(yùn)營(yíng)企業(yè)都簽署了《網(wǎng)絡(luò)游戲防沉迷系統(tǒng)開(kāi)發(fā)使用責(zé)任書》，向社會(huì)承諾“保護(hù)未成年人安康，創(chuàng)立綠色網(wǎng)游環(huán)境〞。為更有效地在未成年人中實(shí)行網(wǎng)絡(luò)游戲防沉迷系統(tǒng)，新聞出版總署還組織有關(guān)方面制訂了配套的《網(wǎng)絡(luò)游戲防沉迷系統(tǒng)實(shí)名認(rèn)證方案》，并將這些進(jìn)展推廣以引導(dǎo)和保護(hù)未成年人綠色、安康的上網(wǎng)環(huán)境?！毒W(wǎng)絡(luò)游戲管理暫行方法》中，進(jìn)一步落實(shí)了在網(wǎng)絡(luò)游戲管理中落實(shí)未成年保護(hù)優(yōu)先的原則。除了在第九條中明確提出網(wǎng)絡(luò)游戲不得含有的內(nèi)容外，在《方法》第十六條第一款中明確規(guī)定：“網(wǎng)絡(luò)游戲經(jīng)營(yíng)單位應(yīng)當(dāng)根據(jù)網(wǎng)絡(luò)游戲的內(nèi)容、功能和適用人群，制定網(wǎng)絡(luò)游戲用戶指引和警示說(shuō)明，并在網(wǎng)站和網(wǎng)絡(luò)游戲的顯著位置予以標(biāo)明〞。在第十六條第二款中規(guī)定“以未成年人為對(duì)象的網(wǎng)絡(luò)游戲不得含有誘發(fā)未成年人模仿違反社會(huì)公德的行為和違法犯罪的行為的內(nèi)容，以及恐懼、殘酷等妨害未成年人身心安康的內(nèi)容〞。在第十六條第三款中規(guī)定“網(wǎng)絡(luò)游戲經(jīng)營(yíng)單位應(yīng)當(dāng)按照國(guó)家規(guī)定，采取技術(shù)措施，制止未成年人接觸不適宜的游戲或者游戲功能，限制未成年人的游戲時(shí)間，預(yù)防未成年人沉迷網(wǎng)絡(luò)〞。《方法》第十八條規(guī)定：“網(wǎng)絡(luò)游戲經(jīng)營(yíng)單位應(yīng)當(dāng)遵守以下規(guī)定：〔一〕不得在網(wǎng)絡(luò)游戲中設(shè)置未經(jīng)網(wǎng)絡(luò)游戲用戶同意的強(qiáng)制對(duì)戰(zhàn)；〔二〕網(wǎng)絡(luò)游戲的推廣和宣傳不得含有本方法第九條制止內(nèi)容；〔三〕不得以隨機(jī)抽取等偶然方式，誘導(dǎo)網(wǎng)絡(luò)游戲用戶