美國金融監(jiān)管體系演示文稿1

24三月2024美國金融監(jiān)管體系演示文稿1“億萬富姐”吳英案。四年前，這位浙江東陽年輕女子因涉嫌非法吸收公眾存款罪被捕，而后在2009年年底一審被判死刑，上周四出庭二審，未當庭宣判。根據(jù)本期《中國經(jīng)營報》的封面報道，吳英的代理律師強調(diào)，“吳英的案子是個比較奇怪的案子，就是在整個案子中，它是一個沒有被害人的‘詐騙案’”。事實上，被捕四年來，伴隨著民間借貸政策的變化及刑法修改進程，不時有辯護者以吳英案為例，陳述民間借貸行為的合理性。吳英案二審開庭次日，央視《新聞1+1》播出節(jié)目，主持人白巖松感嘆浙江地下民間借貸的灰色屬性：“那被逮到的，顯現(xiàn)出來的成了吳英的，沒顯現(xiàn)出來的，過幾年成了優(yōu)秀企業(yè)家了。難道命運會發(fā)生如此大的轉(zhuǎn)變嗎？”同日，《上海商報》發(fā)表社論，認為“吳英案再促民間融資清晰立法”。次日，《南方都市報》亦刊社論，強調(diào)“民間金融不可遏抑，嚴懲吳英不合時宜”。今日，南都個論版頭條再刊文章，其作者呼吁，“在這個過渡的時代，為吳英這個帶有過渡性質(zhì)問題的人留下一條活命?！薄吨袊嗄陥蟆钒l(fā)表報道，描述草根金融所遭遇的“身份尷尬”等成長煩惱?！度A商報》則發(fā)表鄧聿文文章，預(yù)測道：“吳英案的最終判決結(jié)果，或?qū)⒂绊懻憬耖g借貸的未來命運。民間金融的尷尬生存及其合法性困境能否因吳英案打開一個缺口，人們將拭目以待?！泵绹鹑诒O(jiān)管體系的歷史沿革美國信奉自由市場主義，對強化監(jiān)管歷來不感冒。再加上各機構(gòu)利益和地方利益的糾結(jié)，監(jiān)管變革的難度就更大，因此美國金融監(jiān)管變革主要靠外力驅(qū)動，即倒逼機制是其主要驅(qū)動力。為規(guī)范當時混亂的貨幣發(fā)行和金融市場，1863年美國國會通過了《國民銀行法》，建立了國民銀行制度，標志著聯(lián)邦政府開始全面和持續(xù)地介入金融制度領(lǐng)域。1913年，國會通過了《聯(lián)邦儲備法》，規(guī)定了聯(lián)邦儲備體系的組織機構(gòu)和功能，標志著美國金融監(jiān)管體制的真正確立。上世紀30年代以前，美國的金融制度基本上仍是不受管制，實行自由競爭，銀行、保險、證券等可以混業(yè)經(jīng)營，商業(yè)銀行既可辦理信貸業(yè)務(wù)，又能進行證券投資和保險信托業(yè)務(wù)。有關(guān)證券公司的監(jiān)管制度幾乎沒有，商業(yè)銀行以子公司形式參與證券投資業(yè)務(wù)也無明顯的法律障礙。在證券市場暴利機會的引誘下，美國商業(yè)銀行參與證券投資相當普遍。上個世紀30年代大危機后，大批銀行倒閉，國民對金融業(yè)徹底失去信心。因此，國會出臺了《格拉斯—斯蒂格爾法》，之后一直采取分業(yè)經(jīng)營的金融監(jiān)管模式。在此之后一直到20世紀70年代末，美國出臺了一系列法律法規(guī)，如1956年的《銀行持股公司法》、1966年的《銀行合并法》和《利率限制法》及之后的《消費者信貸保護法》、《社會再投資法》等，金融監(jiān)管在總體上得到了不斷強化。20世紀70年代后期，金融創(chuàng)新浪潮不斷，金融業(yè)國際化的趨勢已經(jīng)不可阻擋。在市場的推動下，美國于1980年3月通過了《存款機構(gòu)放松管制法》，開始了以放松管制為基礎(chǔ)的金融改革。此后，于1982年又通過了《高恩-圣杰曼存款機構(gòu)法》，1989年通過了《金融機構(gòu)改革、復(fù)興與促進法》，1994年通過了《里格-尼爾州際銀行與分行效率法》。但1999年通過的《金融服務(wù)現(xiàn)代化法案》標志著美國金融監(jiān)管制度的重大變革，它允許銀行、證券公司和保險公司以金融控股公司的方式相互滲透，實現(xiàn)混業(yè)經(jīng)營，徹底結(jié)束了銀行、證券、保險分業(yè)經(jīng)營的局面。這一法律對其金融監(jiān)管體制提出了新的挑戰(zhàn)?！皞阈伪O(jiān)管模式”1999年《金融服務(wù)現(xiàn)代化法案》頒布以后，美國改進原有的分業(yè)監(jiān)管體制，形成一種介于分業(yè)監(jiān)管和統(tǒng)一監(jiān)管之間的新的監(jiān)管模式，學(xué)界稱之為“傘形監(jiān)管模式”。在這種模式下，金融控股公司的各子公司根據(jù)業(yè)務(wù)的不同接受不同行業(yè)監(jiān)管機構(gòu)的監(jiān)管，而聯(lián)邦儲備理事會為金融控股公司傘狀監(jiān)管者，負責評估和監(jiān)控混業(yè)經(jīng)營的金融控股公司整體資本充足性、風險管理的內(nèi)控措施以及集團風險對存款子公司潛在影響等。另外，美國的州政府在銀行業(yè)、保險業(yè)和證券業(yè)方面也具有一定的監(jiān)管權(quán)限，尤其是對保險機構(gòu)享有全面的監(jiān)管權(quán)?？傊?，美國金融市場監(jiān)管體制復(fù)雜的歷史變革進程具有典型的危機驅(qū)動特征?，F(xiàn)在，美國人似乎再次回到了70多年前的1933年，是成立統(tǒng)一監(jiān)管機構(gòu)執(zhí)行目標導(dǎo)向型監(jiān)管，還是再次棒打鴛鴦拆散混業(yè)模式重登機構(gòu)監(jiān)管舊船？美國現(xiàn)行金融監(jiān)管體系的弊病首先，美國金融監(jiān)管體系實行功能性監(jiān)管，把金融服務(wù)依據(jù)其功能性差別而劃分為銀行、保險、證券和期貨四個類別，并分別由不同的監(jiān)管機構(gòu)對其進行管理。其結(jié)果是，沒有一個監(jiān)管部門擁有全部信息和權(quán)威以監(jiān)控系統(tǒng)性風險，無法識別并制約個別金融機構(gòu)危害整個金融系統(tǒng)穩(wěn)定以及影響實體經(jīng)濟的不當行為，這在次貸危機中得到明顯印證。其次，功能性監(jiān)管使監(jiān)管權(quán)力分散容易導(dǎo)致監(jiān)管空白。如與商業(yè)銀行相比，美國的投資銀行受到的監(jiān)管較少。根據(jù)分工，證監(jiān)會負責監(jiān)管投行，美聯(lián)儲負責監(jiān)管銀行控股公司和商業(yè)銀行。證監(jiān)會只要求投行提供連續(xù)的年度財務(wù)報告，并且只監(jiān)管其中的證券經(jīng)紀業(yè)務(wù)，而不管其他業(yè)務(wù)。同時，復(fù)雜的金融衍生工具和對沖基金也游離在聯(lián)邦監(jiān)管之外。第三，美國功能性監(jiān)管最大的特點是“雙重多頭”。雙重是指聯(lián)邦和各州均有金融監(jiān)管的權(quán)力；多頭是指有多個部門負有監(jiān)管職責，如美聯(lián)儲、證監(jiān)會、貨幣監(jiān)理署、存款保險公司、儲蓄機構(gòu)監(jiān)理局、保險監(jiān)管局、期貨監(jiān)管委員會等七家，加上其他具有監(jiān)管職能的機構(gòu)，監(jiān)管機構(gòu)就更多了。如此多的部門設(shè)置導(dǎo)致不同監(jiān)管者在特定事項上的監(jiān)管重復(fù)。僅以美國存款機構(gòu)的監(jiān)管為例。美國存款機構(gòu)(包括在美運作的各類外國銀行機構(gòu))分為州和聯(lián)邦注冊，并由聯(lián)邦政府和/或者州一級的政府相關(guān)機構(gòu)對各存款機構(gòu)實施監(jiān)管。聯(lián)邦層次的監(jiān)管者有:貨幣總監(jiān)署(OCC)、聯(lián)邦存款保險公司(FDIC)和美國聯(lián)邦儲備局(Fed)三家機構(gòu)。OCC名義上隸屬于財政部，實際上是國會授權(quán)下的獨立監(jiān)管機構(gòu)，其監(jiān)管范圍是:美國的國民銀行，以及申領(lǐng)聯(lián)邦執(zhí)照的外國銀行分行和代理。Fed是美國的中央銀行，監(jiān)管范圍包括:屬于聯(lián)邦儲備系統(tǒng)成員的州銀行、銀行控股公司、金融控股公司，它也對所有在美設(shè)立的外國銀行分行、代理和代表處負有監(jiān)管責任。Fed和OCC監(jiān)管的核心涉及銀行的營業(yè)許可、法規(guī)、檢查和監(jiān)督等方面，檢查重點為銀行運作的安全與穩(wěn)健性。主要內(nèi)容包括：評估銀行管理層的管理質(zhì)量、核查合規(guī)事項、衡量財務(wù)狀況等。美國所有的國民銀行都是聯(lián)邦儲備體系的成員，而州立銀行則可自行選擇是否成為聯(lián)儲成員，選擇成為聯(lián)儲成員的稱為州成員銀行，否則稱為州非成員銀行，由各州的金融監(jiān)管機構(gòu)監(jiān)管。第四，隨著金融服務(wù)供應(yīng)者及其產(chǎn)品的快速增加，不同的功能性監(jiān)管者之間存在著不同程度的監(jiān)管沖突，妨礙了新產(chǎn)品的開發(fā)以及金融創(chuàng)新的步伐，甚至導(dǎo)致一些金融服務(wù)和產(chǎn)品外流到監(jiān)管程度更為適宜的外國市場。與此同時，由于不同監(jiān)管者在相同事項上的監(jiān)管側(cè)重時有差異，為金融機構(gòu)進行監(jiān)管套利提供了空間，導(dǎo)致部分機構(gòu)主動選擇對其最為有利的監(jiān)管機構(gòu)。更有甚者，采用在國外注冊成立再回到美國市場投資的方式，比如大量對沖基金選擇離岸形式，就使得這些監(jiān)管方式都無從著力。

前任美國財政部部長保爾森提出《現(xiàn)代化的金融監(jiān)管結(jié)構(gòu)藍圖》(BlueprintforaModernizedFinancialRegulatoryStructure)四種監(jiān)管模式：一是維系1999年法所制定的基于功能性監(jiān)管(functionalregulation)的現(xiàn)行模式，即按照歷史慣例把金融市場劃分為銀行、保險、證券和期貨等四大產(chǎn)業(yè)部門（Industrysegment）進行分別監(jiān)管；二是建立更強調(diào)功能性監(jiān)管的系統(tǒng)監(jiān)管模式，按照金融服務(wù)企業(yè)的業(yè)務(wù)性質(zhì)而不是機構(gòu)分類進行監(jiān)管；三是模仿英國建立金融市場的統(tǒng)一監(jiān)管機構(gòu)；四是學(xué)習(xí)澳大利亞和荷蘭，建立基于目標(objectives-based)的監(jiān)管模式，依據(jù)主要的監(jiān)管目標來建立監(jiān)管架構(gòu)。目標性監(jiān)管藍皮書指出，與美國現(xiàn)行的機構(gòu)性監(jiān)管模式相比，目標性監(jiān)管可以更加好地適應(yīng)金融市場的形勢變化；與統(tǒng)一監(jiān)管模式相比，目標性監(jiān)管可以更加清晰集中地執(zhí)行特定的監(jiān)管目標；最后，根據(jù)不同目標來劃分監(jiān)管界限，可以訂立最為適宜的市場紀律。在評估了上述模式后，藍皮書指出，目標性監(jiān)管模式是未來的最優(yōu)選擇，基于目標監(jiān)管模式的最大優(yōu)勢是，可以整合監(jiān)管責任以發(fā)揮自然合力。并且相比較而言，目標監(jiān)管方法有利于提高監(jiān)管效率，并能夠根據(jù)金融領(lǐng)域的變化進行相應(yīng)的調(diào)整，從而更能夠使監(jiān)管者側(cè)重于實現(xiàn)某些特定的目標，并為市場自律提供更廣闊的空間。據(jù)此，藍皮書提出了三大監(jiān)管目標：市場穩(wěn)定性監(jiān)管(marketstabilityregulation)，即保障整體金融市場的穩(wěn)定性；審慎性金融監(jiān)管(prudentialfinancialregulation)，即對具有政府保證性質(zhì)的特定金融市場實施監(jiān)管；商業(yè)行為監(jiān)管(businessconductregulation)，主要是為市場實務(wù)制定行為標準。據(jù)此，美國金融監(jiān)管體制確定了面向目標性監(jiān)管架構(gòu)的演進路徑?？紤]到實際情況，藍皮書制定了近期、中期和遠期三個階段的改革計劃。短期目標從現(xiàn)實考慮，保留現(xiàn)有的監(jiān)管結(jié)構(gòu)而新設(shè)聯(lián)合監(jiān)督委員會，是完全統(tǒng)一監(jiān)管的成本最低的替代方案。所以，藍皮書的近期監(jiān)管計劃是通過強化或者創(chuàng)設(shè)協(xié)調(diào)機構(gòu)來盡快實現(xiàn)緊要的改革目標。近期目標中建議：在不改變現(xiàn)有監(jiān)管權(quán)力體制的前提下，增強總統(tǒng)金融市場工作組的協(xié)調(diào)功能；新設(shè)抵押貸款創(chuàng)設(shè)委員會，設(shè)置抵押貸款業(yè)務(wù)的最低資格標準；擴大美聯(lián)儲流動性救助渠道，將救助對象擴大到非存款金融機構(gòu)(如投資銀行等)，同時美聯(lián)儲應(yīng)有權(quán)對這些機構(gòu)進行現(xiàn)場檢查及采取其他必要的措施。中期目標中期建議的主要目標是消除目前美國監(jiān)管體系中一些職能重復(fù)的部門，同時，更重要的是在現(xiàn)有的監(jiān)管框架下進行革新，使之更適應(yīng)金融業(yè)的發(fā)展需要。包括：建議取消聯(lián)邦儲蓄機構(gòu)牌照，將其納入國民銀行牌照體系；建議美聯(lián)儲代表聯(lián)邦監(jiān)管州立銀行；將支付與結(jié)算系統(tǒng)納入美聯(lián)儲監(jiān)管范圍；建立全國保險監(jiān)管機構(gòu)；合并期貨與證券監(jiān)管機構(gòu)。無論是近期目標還是中期目標，沒有對美國金融監(jiān)管做出根本性變革，真正邁向目標導(dǎo)向型監(jiān)管的是保爾森的長期目標。遠期目標首先在地方政府層面，按照改革計劃，各州保險業(yè)監(jiān)管等職權(quán)將收歸聯(lián)邦機構(gòu)統(tǒng)一負責，而州級機構(gòu)對州注冊銀行的監(jiān)管權(quán)利也將有所調(diào)整。為此，美國一些州的官員批評說，這項計劃會侵犯地方管理權(quán)。其次，監(jiān)管機構(gòu)內(nèi)部也將出現(xiàn)分歧。尤其是計劃中將美國證券交易委員會和商品期貨交易委員會合并的內(nèi)容引來最大爭議，證券交易委員會對此表示贊同，商品期貨交易委員會則強烈反對。美全面改革金融監(jiān)管體系

美國東部時間2009年17日12：50（北京時間18日0：50），美國總統(tǒng)巴拉克·奧巴馬公布了美國聯(lián)邦政府制定的“金融白皮書”。這份長達88頁的方案從機構(gòu)、市場、消費者保護和國際合作等多個角度，對美國金融監(jiān)管做出了較為徹底的重制，其中包括將美聯(lián)儲打造成為“系統(tǒng)風險監(jiān)管者”、設(shè)立全新的消費者金融保護機構(gòu)（ConsumerFinancialProtectionAgency）監(jiān)管金融消費產(chǎn)品以及對對沖基金和私募基金實施監(jiān)管。奧巴馬表示，他本人始終對于自由的金融市場抱有強烈的信心，出臺“大蕭條”以來最大規(guī)模監(jiān)管體系改革計劃，就是為了能夠在防止不健康市場行為泛濫的同時，激勵金融創(chuàng)新。上述調(diào)整將有利于改變美