淺議中國中央行政體制

淺議中國中央行政體制對行政的界定在學(xué)界一直存有爭議，東西方及其內(nèi)部之間觀點也不統(tǒng)一。西方學(xué)者的觀點能夠劃分為三種：第一，從“三權(quán)分立”的角度來說明行政，認(rèn)為“行政”是指與立法、司法并立的“三權(quán)”之一的部分；第二，從政治與行政分離的角度來說明行政，認(rèn)為“政治”是國家意志的表達(dá)，“行政”是國家意志的執(zhí)行；第三，從治理功能的角度來說明行政，認(rèn)為和諧眾人的努力達(dá)成一定目標(biāo)的一切治理差不多上行政。中國學(xué)者的關(guān)于“行政”的界定能夠分為兩種種：第一，狹義的行政觀，主張，“行政”確實是政府及其組成部門對國家政務(wù)和社會公共事務(wù)所進(jìn)行的治理活動；第二，廣義的行政觀，“行政”既包括立法機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)的治理活動，又包括事業(yè)單位的治理活動。本文在對中國中央行政體制分析時，采納中國學(xué)者觀點中的“狹義行政觀”。行政體制……..一、中國中央行政體制的進(jìn)展演變中國中央行政體制，是在馬克思列寧主義理論指導(dǎo)下，總結(jié)新民主主義革命時期政權(quán)建設(shè)體會的基礎(chǔ)上逐步形成的。針對不同時期我國政治經(jīng)濟(jì)形勢的變化，曾多次對中國中央行政體制進(jìn)行調(diào)整和改革，使之不斷進(jìn)展?？傮w來看中國中央行政體制的進(jìn)展大致經(jīng)歷了以下幾個時期：（一）過渡形成時期（1949年-1956年）1949年9月29日，中國人民政治協(xié)商會議通過的具有臨時憲法性質(zhì)的《共同綱領(lǐng)》和《中央人民政府組織法》確立了中央行政體制的差不多框架及其活動原則，隨后成立了政務(wù)院，作為國家政務(wù)的最高執(zhí)行機(jī)。1954年頒布的《中華人民共和國憲法》和《國務(wù)院組織法》等法律，確立了當(dāng)時中央行政體制的差不多制度，標(biāo)志著中國中央行政體制的正式形成。1956年，為了加強(qiáng)對整個國家的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，國務(wù)院進(jìn)行了一系列調(diào)整與充實工作。到1956年底，國務(wù)院設(shè)有部委機(jī)構(gòu)48個、直屬機(jī)構(gòu)24個、辦公機(jī)構(gòu)8個和1個秘書廳，機(jī)構(gòu)總數(shù)達(dá)81個，這是新中國建立后，中央人民政府機(jī)構(gòu)的第一次膨脹。（二）變動破壞時期（1957年-1976年）為了操縱機(jī)構(gòu)膨脹過快的勢頭，克服治理過分集中的弊端，1957年，開始了以簡政放權(quán)為要緊內(nèi)容的中央行政體制改革。第一，重新劃分中央和地點的行政權(quán)限，將原屬中央的一部分治理權(quán)下放給地點。其次，對國務(wù)院所屬機(jī)構(gòu)進(jìn)行了大幅度的精簡與合并。由于受“大躍進(jìn)”和三年自然災(zāi)難的阻礙，這次體制改革沒有收到預(yù)期的成效，權(quán)力下放得過多過濫，造成了治理上的嚴(yán)峻紛亂。1960年冬，中共中央提出“調(diào)整、鞏固、充實、提高”的八字方針，重新上收下放的某些權(quán)力，中央行政機(jī)構(gòu)又重新膨脹。1966年發(fā)動的“文化大革命”，給我國的中央行政體制造成了嚴(yán)峻破壞，國務(wù)院各部門的工作差不多處于癱瘓狀況，對國務(wù)院所屬系統(tǒng)實行軍管。相繼成立了軍管會和革命委員會，直至1976年文革終止，中央行政機(jī)構(gòu)都處于了黨組織領(lǐng)導(dǎo)下。（三）改革開放后的變革完善時期“文化大革命”終止后，專門是1978年黨的十一屆三中全會以后，黨和國家著手復(fù)原原先較好的國務(wù)院制的中央行政體制，我國中央行政體制進(jìn)人了全面的改革和進(jìn)展時期。在那個時期，中央行政體制每隔五年均進(jìn)行一場精簡機(jī)構(gòu)和裁減人員的改革，分別是1982年、1988年、1993年、1998年、2003年，2008年。1982年的改革，要緊是為了提高政府工作效率，實行干部年輕化，解決機(jī)構(gòu)臃腫、人浮于事、效率低下等問題。通過改革，國務(wù)院工作部門由100個精簡到61個，人員編制縮減約25%，人員編制從原先的5.1萬人減為3萬人。領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)減少67%，取消了領(lǐng)導(dǎo)干部終身制。1988年的改革，關(guān)鍵是要轉(zhuǎn)變政府職能，理順關(guān)系、精簡機(jī)構(gòu)、提高效率，并著手建立公務(wù)員制度，加速行政立法。國務(wù)院工作部門由72個減少到68個，人員編制精簡20%。改革采取了自上而下，先中央政府后地點政府，分步實施的方式進(jìn)行。1993年的改革，重點是適應(yīng)建設(shè)社會主義市場經(jīng)濟(jì)的需要，按照社會主義市場經(jīng)濟(jì)的要求，實行政企分開，轉(zhuǎn)變政府職能，國務(wù)院工作部門從86個減少到59個，人員編制減少20%。1997年確立了依法治國的差不多方略，全面推進(jìn)依法行政。1998年改革，要緊是為了排除政企不分的組織基礎(chǔ)，按照社會主義市場經(jīng)濟(jì)的要求，轉(zhuǎn)變政府職能，實現(xiàn)政企分開；按照精簡、統(tǒng)一、效能的原則，調(diào)整政府組織結(jié)構(gòu)，實行精兵簡政；按照權(quán)責(zé)一致的原則，調(diào)整政府部門的職責(zé)權(quán)限，明確劃分部門之間職責(zé)分工，完善行政運行機(jī)制；按照依法治國、依法行政的要求，加強(qiáng)行政體系的法制建設(shè)。1998年的改革，精簡了與打算經(jīng)濟(jì)相關(guān)的9個經(jīng)濟(jì)部門，2001年又撤銷了其中的7個局，國務(wù)院工作部門減少到52個，人員編制減少47%。2003年的政府機(jī)構(gòu)改革，是在加入世貿(mào)組織的大背景之下進(jìn)行的，目標(biāo)是建立行為規(guī)范、運轉(zhuǎn)和諧、公平透亮、廉潔高效的政府。此次國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革將國務(wù)院組成部門40個減少為29個，改革盡管機(jī)構(gòu)變動不多，但關(guān)系重大，阻礙深遠(yuǎn)。2008的年推行了大部制改革，確立了現(xiàn)行的中國中央行政體制。所謂大部制，簡單地說，確實是按照市場經(jīng)濟(jì)進(jìn)展的要求，將職能相對接近的部門進(jìn)行橫向合并，從而拓寬治理幅度。這次國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革，涉及調(diào)整變動的機(jī)構(gòu)15個，正部級機(jī)構(gòu)減少４個，除國務(wù)院辦公廳外，國務(wù)院組成部門設(shè)置27個。二、現(xiàn)行的中國中央行政體制現(xiàn)行的中國中央行政體制是2008年改革后建立起來的，中央政府即國務(wù)院由下列人員組成：總理，副總理若干人，國務(wù)委員若干人，各部部長，各委員會主任，審計長，秘書長等。實行首長負(fù)責(zé)制，總理由中華人民共和國主席提名，全國人民代表大會決定，國家主席任免。國務(wù)院每屆任期同全國人民代表大會每屆任期相同，均為5年?？偫?、副總理、國務(wù)委員連續(xù)任職不得超過兩屆。依照我國憲法第八十九條規(guī)定，國務(wù)院行使下列職權(quán)：行政立法、行政提案權(quán)、行政領(lǐng)導(dǎo)權(quán)、行政監(jiān)督權(quán)、人事權(quán)、宣布進(jìn)入緊急狀態(tài)和其他權(quán)力。具體要緊包括以下幾方面：1.依照憲法和法律，規(guī)定行政措施，制定行政法規(guī)，公布決定和命令。2.向全國人民代表大會或者全國人民代表大會常務(wù)委員會提出議案。3.規(guī)定各部和各委員會的任務(wù)和職責(zé)，統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)各部和各委員會的工作，同時領(lǐng)導(dǎo)不屬于各部和各委員會的全國性的行政工作。4.統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)全國地點各級國家行政機(jī)關(guān)的工作，規(guī)定中央和省、自治區(qū)、直轄市的國家行政機(jī)關(guān)的職權(quán)的具體劃分。5.編制和執(zhí)行國民經(jīng)濟(jì)和社會進(jìn)展打算和國家預(yù)算。6.領(lǐng)導(dǎo)和治理經(jīng)濟(jì)工作和城鄉(xiāng)建設(shè)。7.領(lǐng)導(dǎo)和治理教育、科學(xué)、文化、衛(wèi)生、體育和打算生育工作。8.領(lǐng)導(dǎo)和治理民政、公安、司法行政和監(jiān)察等工作。9.治理對外事務(wù)，同外國締結(jié)條約和協(xié)定。10.領(lǐng)導(dǎo)和治理國防建設(shè)事業(yè)。三、中國中央行政體制中存在的問題中國中央行政體制的每次改革都取得了一定的成果，但也都留下了一些問題，隨著經(jīng)濟(jì)社會環(huán)境的變遷更多的問題也不斷的顯現(xiàn)，不斷陷入“精簡-膨脹-再精簡-再膨脹”的怪圈。大部制作為一種行政體系的組織模式，難免也會產(chǎn)生不足，英國當(dāng)年在實行大部制的進(jìn)程中就遇到了專門大的苦惱。大部制的實施能夠從技術(shù)層面、價值層面為我國行政體制改革帶來諸多有利的方面，，但也可能會顯現(xiàn)以下問題。（一）政府機(jī)構(gòu)橫向部門內(nèi)部、部門之間權(quán)力整合是我國大部制改革中存在的最大問題大部制能不能有效遏制部門利益，是最關(guān)鍵的問題之一。隨著大部門體制內(nèi)部組成單位的增多，部門內(nèi)部的和諧必定更加重要。而大部制改革過程中能否渡過部門內(nèi)部的磨合期就顯得至關(guān)重要了，假如不能渡過磨合期，就會面臨大部制改革的回潮現(xiàn)象。此外，由于為適應(yīng)大部制行政理念而組建新的部門，由于部門合并是一種權(quán)力和利益的重組，如何防止其膨脹也成為隨之而來的連鎖問題。大部制改革下的部門內(nèi)部重組勢必產(chǎn)生一些超級大部，所謂的超級大部與原有的小部門間的權(quán)益、利力關(guān)系將成為以后可能顯現(xiàn)的問題。（二）大部制改革可能會引發(fā)新一輪中央與地點政府間的博弈改革的大趨勢應(yīng)當(dāng)是中央權(quán)力向地點下方，地點權(quán)力向社會轉(zhuǎn)移。然而由于大部制改革導(dǎo)致原有中央職能部門間的制衡力量消解，新的超級大部門“條條”治理權(quán)增大，中央與地點政府會顯現(xiàn)新的利益博弈。大部制改革，將使地點政府面臨作為中央政府代言人與地點民眾代理人的角色沖突。大部制在增大自身權(quán)能的同時，勢必對地點政府權(quán)能的發(fā)揮造成一定的沖擊與阻礙，因此，大部制改革在一定程度上可能加大中央和地點的條塊矛盾?？傊?，由于大部制改革涉及部門內(nèi)部、部門之間的權(quán)力調(diào)整調(diào)以及利益重組等一系列重大問題，可能會造成權(quán)力整合難、人員分流難、機(jī)制磨合難、運行監(jiān)督難等問題，這些問題在一定程度上會對我國中央性政體制改革造成負(fù)面阻礙，進(jìn)而還可能阻礙我國的政治體制改革。四、對以后中國中央行政體制改革的摸索中國歷經(jīng)的歷次中央行政體制改革，都在在一定程度上解決了政府機(jī)構(gòu)重疊、職權(quán)交叉、職責(zé)不清、辦事相互推該、效率低下的問題。然而，新的問題會不斷的涌現(xiàn)，歷次改革都十分重視的轉(zhuǎn)變政府職能的問題目前還依舊沒有解決，中國中央行政體制改革還有專門長的路要走。（一）中國中央行政體制改革的總體目標(biāo)回憶改革的進(jìn)展過程，中央行政體制改革總是為適應(yīng)當(dāng)時的經(jīng)濟(jì)體制和政治體制改革的需要而進(jìn)行。改革開放以來，中央行政體制改革的過程確實是為逐步建立市場經(jīng)濟(jì)體制而不斷對政府機(jī)構(gòu)進(jìn)行調(diào)整的過程，其總的目標(biāo)也在于此。概括起來，總體目標(biāo)中應(yīng)包括以下差不多目標(biāo)：第一，轉(zhuǎn)變執(zhí)政觀念，推動經(jīng)濟(jì)體制改革，促進(jìn)社會經(jīng)濟(jì)進(jìn)展；第二，建設(shè)廉價政府，精簡機(jī)構(gòu)和編制，減輕財政負(fù)擔(dān)；第三，提高行政效率，加快干部人事制度改革，反對官僚主義；第四，理順中央地點關(guān)系，下放和轉(zhuǎn)移權(quán)力，給地點更寬敞的自主空間。（二）中國中央行政體制改革的總體思路1.中央行政體制改革與經(jīng)濟(jì)體制改革相結(jié)合。改革開放以來，中國的經(jīng)濟(jì)體制發(fā)生了深刻的變化，即由原先高度集中的打算經(jīng)濟(jì)體制逐步向社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)變。在這一轉(zhuǎn)變過程中，中央行政體制改革必須適應(yīng)經(jīng)濟(jì)體制改革，并不斷推動經(jīng)濟(jì)體制改革向前進(jìn)展。因此，以后中央行政體制的改革，還必須走不斷與經(jīng)濟(jì)進(jìn)展相適應(yīng)的道路，應(yīng)該加快改革步伐，改變現(xiàn)今行政體制改革遠(yuǎn)遠(yuǎn)滯后與經(jīng)濟(jì)體制改革的狀況。2.漸進(jìn)過渡與時期突破相結(jié)合。由于中國經(jīng)濟(jì)體制改革總體上采取的是漸進(jìn)的方式，因此，行政體制改革改革不可能做到一步到位，而只能依照經(jīng)濟(jì)體制改革的進(jìn)展時期，進(jìn)行適應(yīng)性的調(diào)整和變革。3.統(tǒng)籌規(guī)劃與因地制宜相結(jié)合。中國是單一制國家，而行政體制改革改革又事關(guān)重大，對社會穩(wěn)固有著重要阻礙，因此，行政體制改革必須要由中央統(tǒng)籌規(guī)劃，統(tǒng)一安排。行政體制改革的進(jìn)度安排和具體內(nèi)容上，不能搞機(jī)械劃一的“一刀切”方式，應(yīng)當(dāng)采取因地制宜的策略，依照各地的生產(chǎn)力進(jìn)展水平、財政狀況和市場發(fā)育程度等因素，選擇適合本地區(qū)、本部門實際的具體措施和方法。（三）以后中國中央行政體制改革應(yīng)注意的方面1.轉(zhuǎn)變執(zhí)政觀念做人民的公仆，適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟(jì)的要求，確定政府機(jī)構(gòu)的設(shè)置轉(zhuǎn)變執(zhí)政觀念做人民的公仆是無產(chǎn)階級政權(quán)的本質(zhì)要求，也是適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟(jì)對政府職能的要求，有效克服市場失靈，著力做好市場所不及的情況。如：國防建設(shè)，治安愛護(hù)，文化、教育、衛(wèi)生事業(yè)的進(jìn)展，環(huán)境愛護(hù)，社會保證基金統(tǒng)籌等，這些差不多上政府要著力辦好的事。切實樹立了為人民服務(wù)的執(zhí)政觀念，行政體制改革到了位，政府職能才能轉(zhuǎn)變，政府該管的事才能管好。2.塑造廉價政府，精簡政府機(jī)構(gòu)，減少人員，壓縮公費支出。“廉價”是馬克思主義對無產(chǎn)階級政權(quán)的有一個差不多要求，因為一個廉價的政府差不多會是一個廉潔的政府。政府機(jī)構(gòu)多、官員多，辦事效率自然就低，為辦一件情況常常要跑上十幾個甚至幾十個部門，蓋上十幾個甚至幾十個公章，而這正是中國行政實施過程中普遍存在的問題。這種昂貴的服務(wù)，無形中促使了人們不得不采取擺脫正常工作程序，而想方設(shè)法去通過門路找領(lǐng)導(dǎo)直截了當(dāng)“拍板”解決等非法方式。事實證明，行政體制越龐大，權(quán)力越集中，就不可能“廉價”。3.加強(qiáng)對行政機(jī)關(guān)的監(jiān)督，完善相應(yīng)的法律法規(guī)要實現(xiàn)轉(zhuǎn)變政府職能、提高政府績效的改革的目的，必須加強(qiáng)對行政權(quán)的監(jiān)督，通過法律機(jī)制確保監(jiān)管機(jī)構(gòu)獨立監(jiān)管的法律地位。關(guān)于大部制過程中的監(jiān)督問題，應(yīng)將行政、執(zhí)法與收費罰款和部門利益相分離，要用則政預(yù)算管住政府機(jī)構(gòu)和人員的擴(kuò)張沖動。除了內(nèi)部監(jiān)督外，還需要外部監(jiān)督，需要法治框架下多主體、全方位的監(jiān)督，如社會監(jiān)督、網(wǎng)絡(luò)監(jiān)督等?？傊F(xiàn)行的大部制的中央行政體制在實踐中也會逐步暴露出一系列不足，這是社會進(jìn)展的差不多規(guī)律造成的，對此我們必須有清醒的認(rèn)識和足夠的思想預(yù)備。任何改革都不可能是一蹴而就的，也沒有任何一種制度體系是能夠?qū)崿F(xiàn)我們所追求的全部價值的，以后中國中央行政體制的改革也應(yīng)該按照以往穩(wěn)步推進(jìn)的方式，立足本國國情，吸取人類共同的政治文明的有益成果，不斷完善，實現(xiàn)為人民群眾謀取更多的利益的價值追求。參考文獻(xiàn)[1]謝慶奎.當(dāng)代中國政府與政治[M].北京：高等教育出版社，2003.[2]陶學(xué)榮、陶睿.中國行政體制改革研究[M].北京：人民出版社，2006.[3](德)馬克思.法蘭西內(nèi)戰(zhàn)[M].北京：