第六章土地利用管理2節(jié)

第六章土地利用管理1第二節(jié)土地利用與土地利用管理一、土地利用概述

土地利用是指人類(lèi)通過(guò)一定的行為，以土地為勞動(dòng)對(duì)象，利用土地的特征，來(lái)滿足自身需要的過(guò)程。土地利用可以是一項(xiàng)生產(chǎn)性活動(dòng)，如種植作物、栽培樹(shù)木、養(yǎng)殖牲畜，也可以是一項(xiàng)非生產(chǎn)性活動(dòng)，如建筑住宅、修建公園等。（二）土地的平面利用與立體利用

簡(jiǎn)單來(lái)說(shuō)，土地是指地球的表面，作為一個(gè)平面的概念去理解。農(nóng)業(yè)用地，尤其是種植業(yè)用地，一般也是平面利用，農(nóng)業(yè)用地向地下和空中利用的幅度都是很有限的。

然而，土地又是立體的，下至地殼，上至大氣層，都可以作為土地的范疇。城市土地日益趨向立體利用方向發(fā)展。在現(xiàn)代城市中，地下停車(chē)場(chǎng)、地下管線網(wǎng)、地下商場(chǎng)、隧道、地下鐵路比比皆是。有些城市地下作三四層空間使用。城鎮(zhèn)的高空利用也越來(lái)越多，現(xiàn)代城市中高樓大廈、摩天大樓、高架鐵路與公路、人行天橋、高空管線也到處可見(jiàn)。（一）概念2其中：

土地開(kāi)發(fā)利用程度是人類(lèi)利用自然資源能力和利用土地狀況的一種反映。它可以從如下多種指標(biāo)加以反映：1．土地利用率2．墾殖指數(shù)，又稱土地墾殖率3．水面利用率4．耕地復(fù)種指數(shù)，又稱耕地利用率指每年實(shí)際播種使用的面積與已開(kāi)發(fā)為耕地面積總量的百分比土地利用是土地的利用方式、利用程度和利用效果的總稱。35．草原載畜量6．建筑密度指在一定用地范圍內(nèi)，所有建筑物的基底面積與用地面積之比7．容積率指一定地塊范圍內(nèi)，建筑物的總建筑面積與整個(gè)地塊（或建筑用地）面積之比8．土地利用集約度指單位土地面積上投放勞動(dòng)力、資金、技術(shù)等的數(shù)量，是反映土地利用水平的重要指標(biāo)之一4（三）土地利用的影響因素自然因素

自然因素主要指氣候、地形地貌、土壤、水文、地質(zhì)條件等，它們制約著人們對(duì)土地的利用。社會(huì)經(jīng)濟(jì)因素

社會(huì)經(jīng)濟(jì)因素主要指社會(huì)制度、政策，城市化、土地所處位置、交通條件，成本、效益、土地利用現(xiàn)狀等。人的文化素質(zhì)

人們的知識(shí)水平、科學(xué)技術(shù)水平，對(duì)土地利用的整體性、長(zhǎng)遠(yuǎn)性的認(rèn)識(shí)，都會(huì)給土地利用帶來(lái)深遠(yuǎn)的影響51986年8月——國(guó)家土地管理局，全國(guó)構(gòu)建從國(guó)家到?。▍^(qū)、市）、市（地）、縣（市）、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）五級(jí)土地管理機(jī)構(gòu)，把土地管理的主要權(quán)力交給了市、縣政府。市、縣政府享有土地的收益權(quán)和處置權(quán)改革背景：上世紀(jì)80年代初耕地急劇減少：平均每年減少700多萬(wàn)畝，1985年當(dāng)年則減少了1500多萬(wàn)畝！1.土地利用規(guī)劃管理制度；2.建立建設(shè)用地計(jì)劃管理制度；3.建立建設(shè)用地審批管理制度，各級(jí)政府部門(mén)確定建設(shè)項(xiàng)目用地?cái)?shù)量、質(zhì)量和位置，控制占用耕地；（建設(shè)用地分級(jí)管理，限額審批，縣有審批權(quán)）4.建立了土地開(kāi)發(fā)復(fù)墾管理制度61998年4月——成立國(guó)土資源部。整合了國(guó)家土地管理局、地質(zhì)礦產(chǎn)部、國(guó)家海洋局、國(guó)家測(cè)繪局實(shí)現(xiàn)包括土地在內(nèi)的自然資源的集中統(tǒng)一管理，從體制上確立國(guó)家統(tǒng)一管理的模式。改革背景及原因：1986年的改革使市、縣政府享有土地的收益權(quán)和處置權(quán)，而國(guó)家和省級(jí)政府的權(quán)力受到嚴(yán)重削弱。

1997年，

原國(guó)家土地管理局和國(guó)務(wù)院有關(guān)部門(mén)開(kāi)展土地大清查顯示：1997年全國(guó)非農(nóng)建設(shè)用地為202萬(wàn)多公頃，其中102.44萬(wàn)公頃來(lái)源于耕地，而依法批準(zhǔn)的僅占總面積的75%；閑置土地達(dá)11.65萬(wàn)公頃，其中54%為耕地。1986-1998年，全國(guó)耕地凈減數(shù)達(dá)到7000多萬(wàn)畝，年均約600萬(wàn)畝。7

改革方向：土地統(tǒng)一管理，土地管理的主要權(quán)力上收到國(guó)家和省級(jí)政府，主要包括土地利用總體規(guī)劃的編制審批權(quán)、農(nóng)地轉(zhuǎn)用批準(zhǔn)權(quán)和土地征用權(quán)，實(shí)際上是農(nóng)地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的總量控制權(quán)。收權(quán)后，大大加強(qiáng)了國(guó)家和省級(jí)政府對(duì)土地的用途管制，為嚴(yán)格保護(hù)耕地創(chuàng)下了新的體制基礎(chǔ)。82004年后，國(guó)家土地實(shí)行省級(jí)以下垂直管理。改革背景：統(tǒng)計(jì)顯示，1996年我國(guó)共有耕地19.5億畝，到2002年底減少為18.89億畝，平均每年減少1000余萬(wàn)畝。原因：地方土地管理部門(mén)作為政府的職能部門(mén)，隸屬于地方政府，對(duì)本級(jí)政府違法問(wèn)題缺乏制約機(jī)制，難以保證土地執(zhí)法的獨(dú)立性和權(quán)威性，地方政府成為土地違法的主體。9（四）土地利用的原則生態(tài)平衡原則最大經(jīng)濟(jì)效果原則（1）當(dāng)取得等量的勞動(dòng)成果時(shí)，勞動(dòng)消耗越少，經(jīng)濟(jì)效果越大（2）當(dāng)耗費(fèi)等量勞動(dòng)時(shí)，勞動(dòng)成果越大，經(jīng)濟(jì)效果越大（3）在勞動(dòng)消耗與勞動(dòng)成果均為變量的條件下，當(dāng)消耗的增量小于成果的增量時(shí)，則經(jīng)濟(jì)效果上升，相反則經(jīng)濟(jì)效果下降節(jié)約原則10二、土地利用管理的概念和內(nèi)容（一）土地利用管理的概念土地利用管理是國(guó)家按照預(yù)定的目標(biāo)和土地系統(tǒng)運(yùn)行的自然、經(jīng)濟(jì)規(guī)律，對(duì)土地的開(kāi)發(fā)、利用、整治和保護(hù)所進(jìn)行的計(jì)劃、組織、控制等工作的總稱。11土地開(kāi)發(fā)指通過(guò)對(duì)土地投入活勞動(dòng)和物化勞動(dòng)，一方面將難利用的土地改變?yōu)榭衫玫耐恋?，如開(kāi)荒、土地復(fù)墾等；另一方面是對(duì)已利用土地進(jìn)行再開(kāi)發(fā)，以提高土地的集約利用程度，如提高容積率。土地整治指通過(guò)生物、工程措施，克服土地原有的某些缺陷，改善土地的質(zhì)量，以提高其利用潛力，如土地平整、改良鹽堿地等。土地保護(hù)指為防止土地亂占濫用和防治土地退化、破壞、污染而采取的各種保護(hù)措施，以使土地能夠永續(xù)利用。12（二）土地利用管理的目標(biāo)和內(nèi)容1、土地利用管理的指導(dǎo)思想:實(shí)施土地利用管理應(yīng)遵循可持續(xù)發(fā)展、保障土地資源安全和有效供給、前瞻性以及科學(xué)性的指導(dǎo)思想。13土地可持續(xù)利用的主要特征保有一定數(shù)量、且結(jié)構(gòu)合理、質(zhì)量不斷提高的各類(lèi)土地資源；土地資源的生產(chǎn)性能和生態(tài)功能不斷提高；土地資源利用的經(jīng)濟(jì)效益不斷提高；降低土地利用可能帶來(lái)的風(fēng)險(xiǎn)；土地資源的利用能夠被社會(huì)接受，體現(xiàn)公平和效率。14土地資源安全及有效供給的內(nèi)涵土地資源保障的充裕度，反映土地資源供給與需求之間的平衡狀況；土地資源保障的穩(wěn)定性，即土地資源供給來(lái)源的多樣性或多元性；土地資源保障的均衡性，即土地資源供給在地區(qū)、部門(mén)、人均之間的均衡。15通過(guò)土地利用管理，確保土地持續(xù)利用，提高土地利用的生態(tài)、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)綜合效益。2、土地利用管理的目標(biāo)經(jīng)濟(jì)效率分配公平社會(huì)發(fā)展保障供給環(huán)境質(zhì)量163、土地利用管理的內(nèi)容土地利用管理的主要內(nèi)容：保護(hù)農(nóng)用地，特別是耕地引導(dǎo)建設(shè)用地有序擴(kuò)展保護(hù)、協(xié)調(diào)土地生態(tài)環(huán)境17第三節(jié)農(nóng)用地保護(hù)農(nóng)用地是指用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的土地，包括耕地、林地、草地、農(nóng)田水利用地、養(yǎng)殖水面等。農(nóng)用地是土地資源的重要組成部分，是農(nóng)業(yè)的基礎(chǔ)。沒(méi)有農(nóng)用地就沒(méi)有農(nóng)業(yè)。農(nóng)用地是人類(lèi)生存、發(fā)展的最基本條件。對(duì)土地利用實(shí)施管理，首先要管理好農(nóng)用地。18耕地利用的特點(diǎn)利用周期較短對(duì)自然條件要求嚴(yán)格集約利用程度較高具有永續(xù)利用性能19農(nóng)用地利用管理20耕地利用管理(一)保持耕地供需平衡（二）實(shí)行基本農(nóng)田保護(hù)制度（三）提高土地利用集約度，合理利用耕地，提高耕地質(zhì)量（四）大力開(kāi)展土地整理（五）建立耕地預(yù)警系統(tǒng)

（1）選取警情指標(biāo)（2）確定警兆指標(biāo)（3）測(cè)定警限和警度（4）建立排警子系統(tǒng)21（一）保持耕地的供需平衡

耕地總量是指耕地面積總數(shù)和耕地質(zhì)量水平的統(tǒng)一體。保持耕地總量動(dòng)態(tài)平衡，就是要確保省、自治區(qū)、直轄市行政區(qū)域內(nèi)耕地總量不減少。耕地總量減少的，必須要在規(guī)定期限內(nèi)，開(kāi)墾與所減少耕地的數(shù)量與質(zhì)量相當(dāng)?shù)母亍?2耕地總量動(dòng)態(tài)平衡應(yīng)是指包括耕地?cái)?shù)量、質(zhì)量以及農(nóng)業(yè)科技、資金和經(jīng)營(yíng)管理等多元要素所決定的區(qū)域耕地綜合生產(chǎn)能力的平衡。耕地總量動(dòng)態(tài)平衡可以從耕地的數(shù)量平衡、質(zhì)量平衡、需求平衡、區(qū)際平衡、生態(tài)平衡和時(shí)間平衡六個(gè)方面進(jìn)行闡述。23（二）實(shí)行基本農(nóng)田保護(hù)制度

①基本農(nóng)田是指根據(jù)一定時(shí)期人口和國(guó)民經(jīng)濟(jì)對(duì)農(nóng)產(chǎn)品的需求以及對(duì)建設(shè)用地的預(yù)測(cè)而長(zhǎng)期不得占用的和基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)規(guī)劃期內(nèi)不得占用的耕地。24②劃入基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)的耕地包括：經(jīng)國(guó)務(wù)院有關(guān)主管部門(mén)或者縣級(jí)以上地方人民政府批準(zhǔn)確定的糧、棉、油生產(chǎn)基地內(nèi)的耕地；有良好的水利與水土保持設(shè)施的耕地，正在實(shí)施改造計(jì)劃以及可以改造的中、低產(chǎn)田；蔬菜生產(chǎn)基地；農(nóng)業(yè)科研、教學(xué)試驗(yàn)田；25③基本農(nóng)田需要量的預(yù)測(cè)

a）人口的預(yù)測(cè)。

b）耕地需求量預(yù)測(cè)。

c）基本農(nóng)田需求量預(yù)測(cè)。

1）專家預(yù)測(cè)。

2）用地規(guī)律預(yù)測(cè)。

3）規(guī)劃綜合平衡預(yù)測(cè)?；巨r(nóng)田保護(hù)率：基本農(nóng)田保護(hù)條例第二章第九條規(guī)定，省、自治區(qū)、直轄市劃定的基本農(nóng)田應(yīng)當(dāng)占本行政區(qū)域內(nèi)耕地總面積的80%以上26④我國(guó)基本農(nóng)田保護(hù)面臨三方面的問(wèn)題：（a）經(jīng)濟(jì)、社會(huì)快速發(fā)展引起的土地供求矛盾。（b）退耕還林政策實(shí)施對(duì)基本農(nóng)田保護(hù)造成壓力。（c）農(nóng)業(yè)內(nèi)部結(jié)構(gòu)調(diào)整帶來(lái)基本農(nóng)田利用方式、結(jié)構(gòu)和管理方式的變化。27（三）提高耕地利用集約度，合理利用耕地，提高耕地質(zhì)量。

農(nóng)村土地集約利用按生產(chǎn)要素投入的構(gòu)成不同，可以分為勞動(dòng)密集型土地集約利用、資金密集型土地集約利用和技術(shù)密集型土地集約利用。28（四）大力開(kāi)展土地整理

①土地整理定義國(guó)外城市土地整理定義:一群城市邊緣區(qū)的鄰近土地所有者,通過(guò)“股份參與”的形式,為項(xiàng)目的整體規(guī)劃提供他們的地塊;經(jīng)過(guò)規(guī)劃后,扣除公共用地部分,剩下的大部分土地按比例重新歸還給土地所有者。我國(guó)土地整理定義：在一定區(qū)域內(nèi)，按照土地利用規(guī)劃或城市規(guī)劃所確定的目標(biāo)和用途，采取行政、經(jīng)濟(jì)、法律和工程技術(shù)手段，對(duì)土地利用狀況進(jìn)行綜合整治、調(diào)整改造，以提高土地利用率，改善生產(chǎn)、生活條件和生態(tài)環(huán)境的過(guò)程。土地整理，主要包括城市土地整理和農(nóng)地整理。29②常見(jiàn)的土地整理工作:（1）進(jìn)行舊城改造盤(pán)活存量土地。這種土地整理方式多見(jiàn)于城鄉(xiāng)中位置較好的片區(qū)。（2）村莊改造。即通過(guò)統(tǒng)一規(guī)劃,引導(dǎo)農(nóng)村居民點(diǎn)適度集中,并對(duì)廢棄的農(nóng)村居民點(diǎn)進(jìn)行復(fù)墾。（3）鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)向工業(yè)園區(qū)集中。（4）土地開(kāi)發(fā)復(fù)墾整治。如小流域治整、塌陷地復(fù)墾、廢棄地復(fù)墾、灘涂圍墾、四荒地開(kāi)發(fā)等。（5）耕地整理。主要是中低產(chǎn)田土改良、完善渠系等,多由政府出資進(jìn)行。30③農(nóng)地整理，也即在一定區(qū)域內(nèi)，依據(jù)土地利用總體規(guī)劃，采取行政、經(jīng)濟(jì)、法律和技術(shù)手段，對(duì)田、水、路、林、村等綜合整治，調(diào)整土地關(guān)系，改善土地利用結(jié)構(gòu)和生產(chǎn)、生活條件，增加可利用土地面積，提高土地利用率和產(chǎn)出率。31④農(nóng)地整理的主要內(nèi)容是:a)調(diào)整農(nóng)地結(jié)構(gòu),歸并零散地塊;b)平整土地,改良土壤;c)道路、溝渠等綜合建設(shè);d)歸并農(nóng)村居民點(diǎn);e)復(fù)墾廢棄土地;f)劃定地界、確定權(quán)屬;g)改善環(huán)境,維護(hù)生態(tài)平衡。32⑤城市土地整理,把不規(guī)則、零散的地塊組合成規(guī)則的、整齊的地塊,使之符合城鎮(zhèn)土地規(guī)劃的要求。其最終目的使各方參與者都可以受益:土地所有者獲得價(jià)值總量更大的土地和環(huán)境更優(yōu)美、設(shè)施更配套、交通更便捷的社區(qū);政府減輕了財(cái)政負(fù)擔(dān)并可使城市用地的發(fā)展符合城市可持續(xù)發(fā)展的要求;土地承包商獲得了商業(yè)利潤(rùn)或其他回報(bào)。33整理后的規(guī)則用地學(xué)校、公園等保護(hù)用地街道居住建設(shè)用地土地規(guī)劃、管理和社區(qū)建設(shè)等土地所有城市邊緣區(qū)的零散農(nóng)用地塊主要整理對(duì)象整理前土地評(píng)價(jià)整理后土地評(píng)價(jià)和分配城市土地整理項(xiàng)目的簡(jiǎn)要過(guò)程34⑥土地整理的程序１．選擇土地整理區(qū)域。２．進(jìn)行土地整理規(guī)劃和設(shè)計(jì)。３．通過(guò)法律程序批準(zhǔn)土地整理實(shí)施。４．組織土地整理實(shí)施。５．宣布土地整理結(jié)束。35⑦土地整理的效益地區(qū)增加土地面增加人均收益農(nóng)作物的增產(chǎn)土地利用率的增加勞動(dòng)投入的減少生產(chǎn)成本的減少臺(tái)灣9.6%30%25%20%25%俄羅斯10.1%22%20%9.9%4.7%無(wú)錫4-10%15%36

現(xiàn)階段我國(guó)土地開(kāi)發(fā)和整理中問(wèn)題

目前我國(guó)土地整理整體上還處在初級(jí)階段，大多數(shù)地區(qū)土地整理的最主要目標(biāo)仍是擴(kuò)大耕地?cái)?shù)量，尚未進(jìn)入主要以提高生活環(huán)境品質(zhì)和農(nóng)地生產(chǎn)質(zhì)量為主要目的的階段存在的問(wèn)題主要表現(xiàn)在如下的幾個(gè)方面：

(1)思想認(rèn)識(shí)上存在偏差。

(2)大面積平整土地，對(duì)農(nóng)業(yè)生態(tài)帶來(lái)消極影響。

(3)農(nóng)田道路、水利設(shè)施建設(shè)中過(guò)多考慮經(jīng)濟(jì)性和耐用性，不利于農(nóng)田生態(tài)可持續(xù)。

(4)為了集約用地，增加耕地面積，采取千篇一律的合村并鎮(zhèn)，其實(shí)并不全都合理。37⑧我國(guó)土地整理前景廣大1、耕地。在我國(guó)現(xiàn)有的１8.27億畝耕地中優(yōu)質(zhì)耕地較少,60%以上為中低產(chǎn)田。此外,受澇洼鹽堿、風(fēng)沙干旱、水土流失等障礙因素影響的約占１/３。2、非農(nóng)用地。我國(guó)的12億畝非農(nóng)用地在各大土地類(lèi)型中數(shù)量不多,但問(wèn)題很大。38（五）建立耕地預(yù)警系統(tǒng)耕地預(yù)警：是指運(yùn)用一定的科學(xué)方法對(duì)耕地的未來(lái)狀態(tài)進(jìn)行預(yù)測(cè),預(yù)報(bào)不正常狀態(tài)的時(shí)空范圍和危害程度,并提出防范措施的一種管理活動(dòng).與耕地預(yù)警相聯(lián)系的概念是排警.

耕地預(yù)警系統(tǒng)構(gòu)成要素包括警情、警源、警兆、警度。39

警情是指耕地利用過(guò)程的危機(jī)因素或極不正常的種種情況

警源是產(chǎn)生警情的根源.

警兆是警情爆發(fā)之前的預(yù)先征兆.

警度是指警情與警兆的嚴(yán)重程度,即“危險(xiǎn)點(diǎn)”或“危險(xiǎn)區(qū)”的危險(xiǎn)程度或強(qiáng)度,耕地警度通常可劃分為無(wú)警、輕警、中警、重警、巨警若干等級(jí).40林地利用管理41林地利用的特點(diǎn)林地利用的特點(diǎn)是：利用周期長(zhǎng)森林是一種可再生資源對(duì)自然條件要求不嚴(yán)，利用方式較粗放多為綜合性利用林地指生長(zhǎng)喬木、竹類(lèi)、灌木、沿海紅樹(shù)林等林木的土地。4243林地利用管理因地制宜地?cái)U(kuò)大森林覆蓋面積加強(qiáng)對(duì)森林采伐的管理監(jiān)督加強(qiáng)森林保護(hù)：

（1）要做好森林火災(zāi)的預(yù)防和撲救工作（2）加強(qiáng)森林病蟲(chóng)害的防治（3）禁止毀林開(kāi)荒和毀林采石、采砂、采土以及其他毀林行為（4）設(shè)置自然保護(hù)區(qū)44養(yǎng)殖水面利用管理養(yǎng)殖水面利用的特點(diǎn)：利用的綜合性利用的不穩(wěn)定性養(yǎng)殖水面利用管理：對(duì)水面開(kāi)展綜合調(diào)查同意規(guī)劃、合理布局、綜合利用加強(qiáng)水面保護(hù)和統(tǒng)一管理45農(nóng)用地保護(hù)的重點(diǎn)保持耕地總量相對(duì)穩(wěn)定保持基本農(nóng)田數(shù)量不減少改善耕地質(zhì)量，提高耕地生產(chǎn)能力提高耕地利用集約度，改變粗放的用地模式建立耕地預(yù)警系統(tǒng)46一、建設(shè)用地利用的特點(diǎn)：

建設(shè)用地利用的非生態(tài)性建設(shè)用地位置的特別重要性建設(shè)用地的高度集約性建設(shè)用地的穩(wěn)定性建設(shè)用地的擴(kuò)張性第四節(jié)引導(dǎo)建設(shè)用地有序擴(kuò)展47建設(shè)用地供應(yīng)方式與政策48按照《限制供地項(xiàng)目目錄》限制提供建設(shè)用地的是：對(duì)須在全國(guó)范圍內(nèi)統(tǒng)籌規(guī)劃布點(diǎn)的，涉及國(guó)防安全和國(guó)家利益的，生產(chǎn)能力過(guò)程需總量控制的，大量毀損土地資源或以土壤為生產(chǎn)原料的，需要低于國(guó)家規(guī)定地價(jià)出讓、出租土地的，按照法律法規(guī)規(guī)定限制的其它建設(shè)項(xiàng)目。依據(jù)《禁止供地項(xiàng)目目錄》禁止提供建設(shè)用地的是：危害國(guó)家安全或者損害社會(huì)公共利益的，國(guó)家產(chǎn)業(yè)政策命令淘汰的生產(chǎn)方式、產(chǎn)品和工藝涉及的，國(guó)家產(chǎn)業(yè)政策規(guī)定禁止投資的，按照法律法規(guī)禁止的其它建設(shè)項(xiàng)目。495051525354二、建設(shè)用地有序擴(kuò)展的含義和辨識(shí)（一）建設(shè)用地?cái)U(kuò)展的含義

建設(shè)用地?cái)U(kuò)展：是指土地被城鎮(zhèn)、住宅、商店、廠房、學(xué)校、醫(yī)院、道路等建筑物、構(gòu)筑物不斷占用的現(xiàn)象。

城鎮(zhèn)擴(kuò)展包括四種方式：由內(nèi)向外的同心式連續(xù)擴(kuò)展；沿主要對(duì)外交通線呈發(fā)射狀擴(kuò)展；跳躍式呈組團(tuán)式擴(kuò)展；低密度擴(kuò)展。55同心圓式擴(kuò)展56不規(guī)則蔓延式擴(kuò)展?jié)铣鞘幸?guī)劃圖57組團(tuán)式擴(kuò)展58（二）建設(shè)用地有序擴(kuò)展的含義社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，特別是城鎮(zhèn)、交通、工商業(yè)等的發(fā)展，必然會(huì)占用土地，尤其是耕地。如果建設(shè)占用土地，尤其是耕地，與社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)對(duì)農(nóng)產(chǎn)品，特別是糧食的需求相協(xié)調(diào)，達(dá)到互動(dòng)平衡，則可認(rèn)為建設(shè)用地呈有序擴(kuò)張狀態(tài)。59（三）建設(shè)用地有序擴(kuò)展的辨識(shí)建設(shè)占用土地是否符合當(dāng)?shù)厣鐣?huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃；建設(shè)占用土地是否符合小城鎮(zhèn)規(guī)劃；建設(shè)占用是否符合土地利用總體規(guī)劃和小城鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃；建設(shè)占用是否符合年度土地利用計(jì)劃。6021世紀(jì)對(duì)世界影響最大的兩件事美國(guó)的高科技中國(guó)的城市化

—斯蒂格利茨（JosephE.Stiglitz）

2001年諾貝爾經(jīng)濟(jì)學(xué)獎(jiǎng)得主美國(guó)哥倫比亞大學(xué)教授61三、

城市化與城市增長(zhǎng)根據(jù)聯(lián)合國(guó)人居署（UNHabitat）2006年6月16日在日內(nèi)瓦發(fā)表的《世界城市狀況報(bào)告2006/7》稱，2005年，世界城市人口大約為31.7億，相當(dāng)于全球人口的一半。根據(jù)目前的趨勢(shì)預(yù)測(cè)，到2030年，預(yù)計(jì)在全球81億人口當(dāng)中約60%的人口將居住到城市，其中81%的城市人口將來(lái)自發(fā)展中國(guó)家，近70%分布在非洲和亞洲。在中國(guó)，到2050年，城市化率也將達(dá)到70%；到本世紀(jì)末，將有80%的人居住到城市。（一）

城市化：21世紀(jì)無(wú)法回避的問(wèn)題62

城市化時(shí)代僅約480年，是人類(lèi)歷史上一個(gè)短暫時(shí)期，但是它是人類(lèi)社會(huì)陡然提升、發(fā)生巨變的時(shí)期，是一個(gè)翻天覆地的轉(zhuǎn)變時(shí)期。

城市化發(fā)展的一般規(guī)律63諾瑟姆s型曲線1975年，美國(guó)城市地理學(xué)家諾瑟姆通過(guò)觀察、分析世界各國(guó)的城市化過(guò)程后提出了城市化發(fā)展的一般規(guī)律（即諾瑟姆s型曲線）：城市化的初級(jí)階段（城市化率小于30%），城市化水平低，發(fā)展緩慢；城市化中期階段（城市化率大于30%，小于70%），城市化加速；城市化后期階段（城市化率大于70%），城市化又緩慢發(fā)展。如在城市化初級(jí)階段，英國(guó)城市化水平年均增長(zhǎng)率0.16%，法國(guó)0.20%，美國(guó)0.24%。64自1978年改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展取得了歷史性成就。30年來(lái)，我國(guó)城鎮(zhèn)人口從1978年的1.7億人增加到了2007年的5.94億，共增加4.24億人，年均增加1462萬(wàn)人；城鎮(zhèn)化水平從1978年的17.9%提高到了2007年的44.94%，年均增加0.93％；同期，城市數(shù)量由193個(gè)增加到2007年的655個(gè)，這種發(fā)展速度和規(guī)模無(wú)疑成為當(dāng)今世界城鎮(zhèn)化發(fā)展中最令人矚目的。城市用地規(guī)?？焖贁U(kuò)張，1981-2007年我國(guó)城市建設(shè)用地面積由6720.00km2增加到36351.7km2，年均增長(zhǎng)1097.47km2，年均增長(zhǎng)6.71%，城市建設(shè)用地彈性系數(shù)達(dá)1.52，遠(yuǎn)大于合理值1.12。由于城市在發(fā)展過(guò)程中片面追求規(guī)模和速度，直接影響了城市整體功能的發(fā)揮。（二）中國(guó)城市化走上快車(chē)道65城市化率由1978年的17.92%提高到2012年的52.57%，提高了34.65個(gè)百分點(diǎn)，平均每年提高一個(gè)百分點(diǎn)。中國(guó)城市化正處在初期向中期的加速時(shí)期，大城市超前發(fā)展向大城市帶開(kāi)始形成的轉(zhuǎn)變時(shí)期，在未來(lái)15年中，中國(guó)的城市化率將以每年1個(gè)百分點(diǎn)左右的速度提高，每年增加1300萬(wàn)城市人口。66（三）

城市增長(zhǎng)機(jī)制及表現(xiàn)城市增長(zhǎng)的過(guò)程機(jī)制（1）城市外部空間迅速向外擴(kuò)展（2）城市內(nèi)部空間結(jié)構(gòu)的重構(gòu)67（四）

城市化及城市增長(zhǎng)的問(wèn)題在充分享受全球化、信息化、城市化帶來(lái)實(shí)惠的同時(shí)，也不得不承認(rèn)，中國(guó)城市化快速發(fā)展的進(jìn)程中帶來(lái)的并不都是繁榮和幸福，生態(tài)環(huán)境的破壞、貧富差距的擴(kuò)大、資源的耗竭、國(guó)際經(jīng)濟(jì)政治危機(jī)等問(wèn)題都在困擾著中國(guó)。行動(dòng)中的浮躁，表現(xiàn)出不切實(shí)際的虛幻，如在全國(guó)665個(gè)大中小城市中，有183個(gè)城市提出建立“現(xiàn)代化國(guó)際大都市”的目標(biāo)，30多個(gè)城市提出要建“中心商務(wù)區(qū)”，其中，除上海、北京外幾乎包括了所有的省會(huì)城市、直轄市以及次一級(jí)的城市，更有眾多的中小城市也給自己貼上建設(shè)“國(guó)際化大都市”的標(biāo)簽。

68控制城市建設(shè)用地規(guī)模，以供給引導(dǎo)需求；大力提高建設(shè)用地集約利用程度；

逐步縮減農(nóng)村建設(shè)用地規(guī)模（五）引導(dǎo)建設(shè)用地有序擴(kuò)展69四、“精明增長(zhǎng)”與城市增長(zhǎng)邊界（一）“精明增長(zhǎng)”

精明增長(zhǎng)是一種在提高土地利用效率的基礎(chǔ)上控制城市擴(kuò)張、保護(hù)生態(tài)環(huán)境、服務(wù)于經(jīng)濟(jì)發(fā)展、促進(jìn)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展和人們生活質(zhì)量提高的發(fā)展模式。

核心內(nèi)容：用足城市存量空間，減少盲目擴(kuò)張；加強(qiáng)對(duì)現(xiàn)有社區(qū)的重建，重新開(kāi)發(fā)廢棄、污染工業(yè)用地，以節(jié)約基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)成本；城市建設(shè)相對(duì)集中，密集組團(tuán)，生活和就業(yè)單元盡量拉近距離，減少基礎(chǔ)設(shè)施、房屋建設(shè)和使用成本。

70直接的目標(biāo)：控制城市蔓延具體目標(biāo)：

—保護(hù)農(nóng)地；

—保護(hù)環(huán)境（自然生態(tài)環(huán)境和社會(huì)人文環(huán)境）；

—繁榮城市經(jīng)濟(jì)；—提高城鄉(xiāng)居民生活質(zhì)量。

精明增長(zhǎng)的目標(biāo)71

一是增長(zhǎng)的效益；二是容納城市增長(zhǎng)的途徑。按其優(yōu)先考慮的順序依次為：現(xiàn)有城區(qū)的再利用—基礎(chǔ)設(shè)施完善、生態(tài)環(huán)境許可的區(qū)域內(nèi)熟地開(kāi)發(fā)—生態(tài)環(huán)境許可的其他區(qū)域內(nèi)生地開(kāi)發(fā)。通過(guò)土地開(kāi)發(fā)的時(shí)空順序控制，將城市邊緣帶農(nóng)田的發(fā)展壓力轉(zhuǎn)移到城市或基礎(chǔ)設(shè)施完善的近城市區(qū)域。因此，精明增長(zhǎng)是一種高效、集約、緊湊的城市發(fā)展模式。城市增長(zhǎng)“精明”的體現(xiàn)72哥本哈根“指狀規(guī)劃”示意圖

1948年，哥本哈根編制了著名的指狀規(guī)劃，為提高通向中心城市交通的便捷性，沿著選定的幾條軸線，或稱手指，建設(shè)新型交通（郊區(qū)鐵路），依交通線路發(fā)展城市。在幾條軸線之間交通便捷性較差的地區(qū)，保留著楔形綠洲。73

（二）城市增長(zhǎng)邊界（UGB）城市增長(zhǎng)邊界是一種用于控制和指導(dǎo)城市增長(zhǎng)和區(qū)域規(guī)劃的工具，包括了城市邊界與郊區(qū)邊界。它們可以分別描述為湖壩模型(Lake&Dammodel)和河堤模型(Stream&Leveemodel)。城市邊界在城市周?chē)纬梢坏廓?dú)立、連續(xù)的界限來(lái)限制城市的增長(zhǎng)，就像是用大壩來(lái)限制不斷上漲的湖水一樣。郊區(qū)邊界則用層層防線環(huán)繞著開(kāi)放空間，就像是河堤保護(hù)著有用的土地，讓城市的擴(kuò)張像洪水一樣在控制之下穿過(guò)。

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在美國(guó)控制蔓延的各種對(duì)策中，對(duì)城市范圍及邊界的研究都被置于核心位置。“精明增長(zhǎng)”研究在2000年9月發(fā)起的一