2024城市化進程中保障失地農(nóng)民權益的現(xiàn)狀和對策研究

第頁城市化進程中保障失地農(nóng)民權益的現(xiàn)狀和對策研究農(nóng)業(yè)、農(nóng)村和農(nóng)民問題，始終是關系黨和國家全局的根本問題。黨中央對農(nóng)業(yè)增效、農(nóng)民增收高度重視，十分關注。在黨的方針政策指引下，當前“三農(nóng)”工作總體上呈現(xiàn)出良好局面。但隨著工業(yè)化、城市化的快速推進，被征地農(nóng)民群體迅速擴大，已經(jīng)成為當前經(jīng)濟社會生活中的一個突出問題。就蘇州而言，戶籍人口的城市化率正處于加速發(fā)展階段，從1999年的35.8%提高到2003年48.5%，年均增長4個百分點，并且隨著政府一系列政策措施的強勁推動，今后五年年均上升幅度有可能超過2個百分點。專家預計，到2007年蘇州城鎮(zhèn)人口比重將達到60%左右。從近鄰的浙江看，城市化也在加速推進，近年來全省被征地農(nóng)民就達到205萬人左右。就全國而言，據(jù)不完全統(tǒng)計，約有2400多萬農(nóng)民成為失地農(nóng)民。失地農(nóng)民正以一支龐大的隊伍出現(xiàn)在全國各地。

在工業(yè)化、城市化快速推進的過程中，農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)集中，土地等生產(chǎn)要素向工業(yè)集聚，經(jīng)濟文化活動以城鎮(zhèn)為中心展開，這是不可阻擋的歷史潮流，必然帶來城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會的深刻變化。但是在體制轉軌、社會轉型、利益調(diào)整的過程中，如果不能保障好農(nóng)民利益，特別是不能正確處理好被征地農(nóng)民利益，就會使工業(yè)化難化，城市化難成，社會穩(wěn)定難保，黨群關系緊張。因此，妥善解決失地農(nóng)民的長遠生計和發(fā)展問題，在就業(yè)和勞動社會保障等方面作出制度性安排成為當前經(jīng)濟社會發(fā)展和各級政府施政的重大課題。蘇州在這方面作了許多有益的探索，但仍然存在一些急需加強的問題。筆者想從以下幾個方面對這個問題作些初步探索。

一、蘇州在安置失地農(nóng)民方面的探索和實踐

近年來，XX市在保障城市化進程中失地農(nóng)民權益的問題上，指導思想比較明確，對征地農(nóng)民普遍關注的土地征用補償、農(nóng)房拆遷補償、失地勞動力就業(yè)安置、村級集體資產(chǎn)處置等方面，制定了一些相關政策、法規(guī)和制度，走在了東部沿海發(fā)達地區(qū)的前面。

（一）關于土地的征用補償

土地是農(nóng)民最基本的生產(chǎn)資料，是農(nóng)民生活保障的基礎和財產(chǎn)權利。保護農(nóng)民的土地權利，是對農(nóng)民權益最直接、最具體、最實在的保護。征用、使用農(nóng)村土地，必須嚴格依法及時給農(nóng)民合理補償。XX市各地對失地農(nóng)民的補償，在上世紀90年代一般都采取一次性“買斷”方式，結果是“鈔票用光，集體上訪”的事屢屢發(fā)生。為使農(nóng)民在土地被征用后長期得益，昆山的做法值得借鑒，具體是：除地面建筑物、附著物和青苗費一次性兌付給農(nóng)民外，根據(jù)農(nóng)戶被征用的土地數(shù)量，按“三、六、九”政策進行補貼：即每年每畝責任田補300元，自留地補600元，口糧田補900元，補貼標準每五年調(diào)高一次。昆山在蘇州開了由“一次性補償”為“常年補償”的先河。盡管這一補償標準是很低的，但畢竟農(nóng)民可以年年從土地上得益。XX市政府為了保護農(nóng)民利益，規(guī)范征地補償標準，在總結各地經(jīng)驗的基礎上，于2000年7月出臺了《XX市征用土地暫行辦法》，對征地安置補償定了“三個統(tǒng)一”：一是提高征地補償水平，統(tǒng)一綜合補償標準。市區(qū)平均每畝補5萬元左右，最高6萬元，縣區(qū)每畝3萬元左右，最高3.6萬元。二是對安置的農(nóng)業(yè)人口統(tǒng)一按三個年齡段劃分為不同對象，分別給予補償：（1）女16—35周歲、男16—45周歲為剩余勞動力，市區(qū)每人補13000元加5000元醫(yī)療門診費，縣區(qū)每人補10000元加5000元醫(yī)療門診費。（2）16周歲以下為被撫養(yǎng)人，市區(qū)每人補6500元，縣區(qū)每人補5000元。剩余勞動力和被撫養(yǎng)人的補償費，在征地時一次性兌付給農(nóng)戶。（3）男45周歲以上、女35周歲以上為保養(yǎng)人員，人均保養(yǎng)費不超過35000元（含5000元醫(yī)保費）。保養(yǎng)費在征地時統(tǒng)一納入社保機構，實行社會養(yǎng)老保險。保養(yǎng)人員長期受益，每月可領取保養(yǎng)費，市區(qū)每人每月170元（全年2040元）、縣區(qū)每人每月160元（全年1920元）。三是統(tǒng)一土地補償費的標準和用途。征地時對農(nóng)村集體經(jīng)濟組織支付土地補償費：市區(qū)每畝20000元，縣區(qū)每畝12000元。規(guī)定村集體所得的這筆土地補償費，用于發(fā)展生產(chǎn)和安置農(nóng)民生活。這是對保障農(nóng)民合法權益的一個推動，較之過去，農(nóng)民增加了得益。調(diào)查表明，蘇州多數(shù)開發(fā)區(qū)貫徹落實得比較好，但也有不少地方還沒有認真貫徹落實。

（二）關于農(nóng)房拆遷的安置補償

在成片開發(fā)征用土地的同時，農(nóng)房拆遷安置補償，是能否保障農(nóng)民合法權益的又一重點，也是農(nóng)民關切的一個重要政策問題。現(xiàn)在被拆的農(nóng)房，多半是上世紀90年代所建的樓房，不少是別墅式農(nóng)居，有許多還兼有家庭手工業(yè)工場和出租房功能，是農(nóng)民私有財產(chǎn)重要的組成部分。所以，拆遷不僅帶來農(nóng)民居所的變化，還會直接減少農(nóng)民的收入。目前，蘇州各級對農(nóng)房拆遷的安置補償也是比較重視的。2001年XX市政府以16號令頒發(fā)了蘇州高XX縣區(qū)《房屋拆遷管理暫行辦法》，對拆遷程序、拆遷安置和補償標準都作了具體規(guī)定，政策公開透明，規(guī)范操作，減少了很多弊端和矛盾。具體做法是：農(nóng)戶動遷前，經(jīng)獨立評估機構評定舊房補償價格；動遷時，將農(nóng)戶統(tǒng)一安置到動遷小區(qū)多層住宅房內(nèi)；安置房面積以人口為依據(jù)，基準面積每人30平方米。以一個三口之家為例，安置基準面積為90平方米，如獨生子女可以照顧30平方米，一家即可住120平方米?；鶞史績r每平方米480元，購房總價為57600元。如果農(nóng)戶要求再增大面積，允許按商品房成本價每平方米1500元左右限購30平方米，計39000元。這樣，一戶農(nóng)民安置達到150平方米，一般可得到60、90平方米的兩套適用住房。拆房戶經(jīng)濟上也能算得來，舊房補貼抵購安置房后，尚可余幾萬元，用作新房簡單裝修。高XX縣區(qū)農(nóng)房拆遷安置補償基本上得到了農(nóng)戶的認可，因此拆遷工作進展比較順利，為加快開發(fā)建設創(chuàng)造了條件。但就全市農(nóng)房拆遷安置補償總體情況看，不平衡性較大，有些地方片面考慮降低開發(fā)成本，農(nóng)房拆遷補償標準過低，農(nóng)民蒙受的損失較大，不利于社會安定。

（三）關于失地農(nóng)民的就業(yè)

從理論上講，由農(nóng)民到市民這一身份的轉變，也為農(nóng)民從務農(nóng)型轉向務工經(jīng)商型的職業(yè)創(chuàng)造了條件，開辟了新途。但從現(xiàn)實情況看，許多農(nóng)民為實現(xiàn)這一目標還需跨越一個艱難的“陣痛期”。我們看到的情況是，在成建制失地、拆遷以后，不僅農(nóng)業(yè)勞動者無地可種，有待進城進鎮(zhèn)就業(yè)，也使在被拆遷的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)就業(yè)的農(nóng)民加入了無業(yè)者隊伍。對此，蘇州各級政府還是比較重視的，并己采取了一些具體措施：首先，各級都制定了每年安排剩余勞動力就業(yè)的指標，分解到責任單位，并將完成指標情況列入市政府對縣（區(qū)）市政府政績考核的一項重要內(nèi)容。其次，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的勞動力市場和城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的就業(yè)機制。凡具有就業(yè)愿望和能力，且在國家法定勞動年齡內(nèi)的本地農(nóng)村富余勞動力，統(tǒng)一發(fā)給《就業(yè)登記證》，進入城鎮(zhèn)勞動力市場求職。城鎮(zhèn)勞動力市場全面對本地農(nóng)民開放，實行城鄉(xiāng)勞動力同等就業(yè)、同工同酬。第三，政府出資，興辦面向失地、失房、失業(yè)農(nóng)民就業(yè)的免費專業(yè)技術培訓，并采取一定的優(yōu)惠政策，安排拆遷勞動力到企業(yè)和從事保潔、保綠、保養(yǎng)、保安等公益性服務行業(yè)就業(yè)。例如，XX縣區(qū)張浦鎮(zhèn)在發(fā)展民營經(jīng)濟中，強調(diào)優(yōu)先吸納本地農(nóng)村富余勞動力，凡達到一定比例的，在廠房租金等政策上給予一定優(yōu)惠，到目前為止，全鎮(zhèn)農(nóng)村富余勞動力的就業(yè)率達到97％。又如，工業(yè)園區(qū)婁葑鎮(zhèn)近兩年內(nèi)動遷1.1萬多戶，需安置勞力1.8萬個，己安置8300多人，占46%，尚有9600多人需要安置就業(yè)，園區(qū)下達該鎮(zhèn)今年年底前必須完成3200個安置就業(yè)任務。但據(jù)他們反映：安排就業(yè)比動員拆遷還難。就土地征用補償、農(nóng)房拆遷安置、勞動力就業(yè)安排這三件大事而言，難度最大、進展不快、更須花大力氣予以推動、落實的，便是勞動力的就業(yè)安置問題。

（四）關于農(nóng)村集體資產(chǎn)的保值和增值

正確處置原村（組）集體資產(chǎn)，并使之保值增值，這是關系農(nóng)民切身利益的一件大事。據(jù)有關部門調(diào)查，2003年蘇州全市村級集體所有的凈資產(chǎn)為110億元，當年村級集體可支配收入為21.14億元，村均凈資產(chǎn)465萬元，村均可支配收入90.5萬元。一些納入XX縣區(qū)、鎮(zhèn)區(qū)以及各類園區(qū)規(guī)劃范圍的村和原來工業(yè)基礎較好的村，近幾年來出現(xiàn)了集體經(jīng)濟、個私經(jīng)濟和外資經(jīng)濟共存共榮、快速發(fā)展的局面，村級集體可支配收入每年增長一般都在20%以上。然而在推進城市化進程中，這些村將全部撤村建居，村落形態(tài)也將徹底改變。那末，他們原有的集體資產(chǎn)又怎樣得以保護而不致流失呢。對此，XX市委、市政府多次在會議上強調(diào)，在鎮(zhèn)村合并、撤村建居過程中，這些資產(chǎn)必須堅持仍歸原村（組）農(nóng)民集體“占有、使用、收益和處置”的規(guī)定，理順鎮(zhèn)（街道）、村和村民之間的經(jīng)濟利益關系，不得平調(diào)村級集體資產(chǎn)，損害農(nóng)民利益，并要求村級凈資產(chǎn)200萬元以上的村，抓緊將集體凈資產(chǎn)量化到人到戶，創(chuàng)辦社區(qū)股份合作社，讓農(nóng)民“持股進城，按股分紅”。XX市委辦公室還以文件形式下發(fā)了社區(qū)股份合作社示范章程。吳中區(qū)是XX市社區(qū)股份合作社的首創(chuàng)者，自2001年該區(qū)在木瀆鎮(zhèn)金星村試驗成功，正式誕生了XX市第一家社區(qū)股份合作社以來，目前已有20個村效仿跟上，總計有近3萬農(nóng)民成為股份合作社股民，預計到今年年底全區(qū)約有45%的農(nóng)民成為社區(qū)股份合作社、土地股份合作社的“股民”，為鎮(zhèn)村合并、撤村建居中原屬集體所有資產(chǎn)的安全和保值增值提供了可靠的組織制度保障。在城市化進程中，農(nóng)民在變?yōu)槭忻裰?，若能“持股”成為“股民”，以此將集體資產(chǎn)的所有權明晰量化，回歸到農(nóng)民，再開辟一條財源，這真是一件保障農(nóng)民權益的大事。

二、蘇州城郊結合部失地農(nóng)民安置問題的集中反映

蘇州在失地農(nóng)民的社會保障方面進行了不少有益的探索，但各地發(fā)展不夠平衡，特別在城郊結合部，由于城市化速度加快推進，村級固定資產(chǎn)和農(nóng)房大量拆遷，許多農(nóng)民對征地一時難以接受。由于筆者所在單位正是城郊結合部的街道，親眼目睹了被征地農(nóng)民的屢次上訪，深刻感受到反映征地中各種矛盾的嚴重性和緊迫性。下面試以友新地區(qū)征地農(nóng)民為例進行分析。

友新街道地處蘇州城郊結合部，是蘇州推進城市化和副中心城市建設的重要區(qū)域，占地面積7.6平方公里，下轄6個行政村，常住人口6萬余人，農(nóng)村人口7731人，其中：農(nóng)業(yè)人口2611人，大集體人員488人，耕地面積1898.561畝。

該街道與XX市XX縣區(qū)的城北街道、XX縣區(qū)的虎丘街道非常相似，都是未來3至5年內(nèi)蘇州副中心城市建設的主要區(qū)域。近年來，隨著蘇州大交通網(wǎng)的建設，這些地區(qū)征地拆遷速度日趨加快，上述六村已有2萬多農(nóng)村人口轉向了城市。據(jù)調(diào)查，目前該地區(qū)純農(nóng)業(yè)人員和失地農(nóng)民的生活來源主要來自以下幾個方面：一是房屋出租收入。以新郭村為例，在900余戶農(nóng)民家庭中每年的房租收入就達到2000多萬元，每戶年均房租收入2萬元左右，這是城郊農(nóng)民家庭的主要經(jīng)濟來源；二是承包農(nóng)田和蔬菜地種植收入，這方面的比重逐年下降；三是征地人員男年滿45周歲、女滿35周歲每月領取的170元（含25元門診費）的生活費；四是部分村、居民（主要是年輕農(nóng)民）在企業(yè)打工謀生收入。

筆者通過對本地60余戶征地農(nóng)民發(fā)放的調(diào)查問卷以及對周邊地區(qū)考察的情況綜合分析，城郊結合部失地農(nóng)民對征地安置問題最為集中的反映在以下五個方面：

（一）征地補償標準前后不夠統(tǒng)一，差距較大

盡管XX市出臺了統(tǒng)一征地規(guī)定，但少數(shù)地方執(zhí)行得不夠好，比如，公共事業(yè)征地勞動力安置補償標準低于非公共事業(yè)征地補償標準。公共事業(yè)征地（市政建設征地拆遷）勞動力安置費最高2萬元，非公共事業(yè)征地（開發(fā)建設征地拆遷）勞動力安置費最高4萬元。征地政策變化導致安置補償差異過大，比如，同為友新高架路工程，因去年7月份蘇州調(diào)整區(qū)位價，同樣面積的農(nóng)房前后相差近30萬元，農(nóng)民意見很大。同時，農(nóng)民對“勞動力安置費劃分階段”反響強烈，普遍認為：一是被征地農(nóng)民年齡劃分檔次安置偏低：16周歲以下人員沒有保養(yǎng)費，只是一次性發(fā)放補助費；男女勞動力安置標準存在地區(qū)差異，市區(qū)男女勞動力每人13000元，縣市男女勞動力每人10000元；男45周歲、女35周歲人員以上進入保養(yǎng)，每人每月170元保養(yǎng)費，扣除每月25元醫(yī)療門診費，實領145元，由于政府委托保險公司發(fā)放，多年來無法隨物價上漲而提高。農(nóng)民認為，這種貨幣化安置的通行做法不能使農(nóng)民“失地有業(yè)”，他們無法用較低的補償去創(chuàng)業(yè)，即使進入保養(yǎng)，在蘇州消費較高的城市，僅靠這些費用難以為繼，實現(xiàn)農(nóng)村小康就更難了。

（二）少數(shù)農(nóng)村基層單位補償安置不夠規(guī)范，透明度不高

目前農(nóng)民征地補償費共有四項。土地補償費、青苗補償費、地上附著物補償費和勞動力補償費。筆者發(fā)現(xiàn)，只有勞動力安置費和青苗補償費補給了失地農(nóng)民，其他費用多多少少被鎮(zhèn)（街道）和村一級組織截留使用。征地補償給農(nóng)民的費用原本就不高，再被層層克扣，那么撤村建居后，這些集體資產(chǎn)就有可能成為村干部幾個人所有。再加上農(nóng)村公積金、公益金被鎮(zhèn)或街道“一平二調(diào)”，失地農(nóng)民確實分得很少。

（三）隨便改變用地性質(zhì)，土地成為開發(fā)商的高額利潤

在城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)，本來是用作公用事業(yè)建設的，但不少開發(fā)商通過種種關系，變換土地性質(zhì)，而且以低價拿進，高價賣出，一般每畝地凈賺100萬元，最少也要賺50—80萬元。一城郊地區(qū)的新康花園，原先房價一般不超過2000元，開發(fā)公司在改制前就將土地拿下，現(xiàn)在建造的小高層房價每平方米已賣到5000元，地價上漲超過120萬，是原來地價的3倍以上，過去買地多的開發(fā)商，一夜之間暴富。征地農(nóng)民對此反響極大。

（四）社會保障措施不夠配套，失地農(nóng)民得不到實質(zhì)性保障

主要是就業(yè)、生活、醫(yī)療和教育等措施不夠配套。首先，在就業(yè)保障方面，按現(xiàn)行政策規(guī)定，征地拆遷農(nóng)民轉為居民后，領取了勞動力安置費就視同安置就業(yè)，實際上還有不少失地農(nóng)民領不到待業(yè)證，無法進入勞動力市場。這部分人員進城以后，由于文化、技能等方面的弱勢，找工作很難，出現(xiàn)了種田無地、就業(yè)無崗、低保無份的“三無游民”。失地農(nóng)民說，“承包地全被征掉了，我們現(xiàn)在是農(nóng)民不像農(nóng)民，居民不像居民，出門是寬闊的馬路，抬眼是工業(yè)廠房、高樓大廈，但有路可走，無地生存”。其次，在社會養(yǎng)老和醫(yī)療保險方面，現(xiàn)行的政策規(guī)定投保年限必須交費滿15年，距離退休時間不足15年的就不能進入社會保險統(tǒng)籌，門檻過高。目前農(nóng)村實行的是最基本的合作醫(yī)療制度和大病統(tǒng)籌保險制度，失地農(nóng)民仍存在著看病難、就醫(yī)難和住院難的問題。第三，在子女就學方面，各XX縣區(qū)、縣城中小學校對失地農(nóng)民的子女上學也有限制，必須交納一定的擇校費或借讀費、贊助費方可進入學校。

（五）歷史遺留問題解決乏力

一是失地農(nóng)民群體社會問題正在形成而且有不斷擴大的趨勢。上世紀90年代以來被征地的農(nóng)民，如果當年拿到補償費的，村級組織就不再安排工作；如果不拿補償費的，大多被安置在村屬集體企業(yè)，目前這些企業(yè)已經(jīng)改制或停產(chǎn)停業(yè)，大部分農(nóng)民下崗失業(yè)。二是失地老人贍養(yǎng)問題突出。由于年輕失地農(nóng)民無正當職業(yè)，自身收入低，家庭矛盾增多，不少年輕人對老人贍養(yǎng)心有余而力不足，老人僅靠每月145元的生活補助費難以維持。因此，失地農(nóng)民養(yǎng)老問題已成為城郊地區(qū)的社會問題。三是撤組后剩余國有土地上的拆遷安置問題難處理。這部分土地早已被征用，雖然房屋沒有拆遷，但因種種原因仍沒有安置，給村委會管理帶來了很大難度。如友新地區(qū)的友新路，當時作為市區(qū)政府的重點工程建設，建成后沒有及時安置，現(xiàn)今區(qū)劃調(diào)整，相關職能部門撤并，農(nóng)民上訪無門，欲哭無淚，最終把遺留問題丟給了街道和村一級組織。

三、失地農(nóng)民安置難的深層原因分析

當前，我國各地土地征用主要有貨幣安置、招工安置、住房安置、社會保障安置等基本形式。在市場經(jīng)濟條件下，目前大多采取以貨幣安置為主的城鎮(zhèn)化模式，失地農(nóng)民的基本生活、就業(yè)和基本生活保障等問題，則缺乏解決的有效途徑，失地農(nóng)民的長遠生計得不到制度保障。XX市有關部門通過對市區(qū)8個用地項目的抽樣調(diào)查顯示，在安置的近4000家農(nóng)戶中，除25%的農(nóng)民納入養(yǎng)老保障外，其余均為一次性貨幣安置，失地農(nóng)民陷入了“有路可走、無地生存”的困境，不少失地農(nóng)民無事可做，整天圍坐在麻將桌邊，既影響了干群關系，也使城市化的隱患增多，社會壓力加大。筆者認為，產(chǎn)生上述問題的原因，有政府政策導向和農(nóng)村農(nóng)民自身兩個方面方面，下面試分析剖析之：

（一）現(xiàn)行的征地制度和政府行為方面的原因

1、征地制度政策不完善，政策預留空間不足。我國目前的征地制度形成于計劃經(jīng)濟和城鎮(zhèn)化發(fā)展時期，以招工安置和農(nóng)業(yè)安置為主，沒有預見到就業(yè)市場化和保障社會化的影響，在政策上對失地農(nóng)民就業(yè)和社會保障沒有作出設置，不適應市場經(jīng)濟和工業(yè)化、城鎮(zhèn)化、現(xiàn)代化發(fā)展的新要求。同時，我國《土地管理法》中規(guī)定：“國家進行經(jīng)濟、文化、國防建設以及興辦社會公共事業(yè)，需要征用集體土地等等，按照本章程規(guī)定辦理”。至于何為“國家需要”，哪一個具體項目是屬于法律所提及的“經(jīng)濟”、“文化”、“社會公共事業(yè)”都沒有明確界定，以致于征用土地的范圍擴大到一切經(jīng)濟領域，而不管是什么項目用地，誰都可以假借“國家需要”向農(nóng)村集體征地，以低價征來的土地，搞房地產(chǎn)開發(fā)或進行轉讓、出讓和出租，使其費用翻幾番。

2、征地補償分配不規(guī)范，有關細則規(guī)定不明確。一方面，我國農(nóng)村集體土地到底屬于那一級，雖然土地法規(guī)定，建設用地需向農(nóng)民征用土地，土地補償費歸農(nóng)村集體和農(nóng)民所有，但是有這樣幾種持農(nóng)業(yè)戶口的人員并未作出具體的規(guī)定：一是早年因子女頂替其城市戶口、戶口落到農(nóng)村的城市退休職工；二是婚進婚出人員；三是20世紀五六十年代城市下放人員；四是以往因征地被安排到大集體企業(yè)就業(yè)的農(nóng)民工。基層干部反映，因為上述問題，征地分錢成為基層組織最為頭痛的問題，如果解決不善，容易引發(fā)干群矛盾。另一方面，由于法律上的模糊，集體土地所有者主體過多，征地補償對象包括集體和農(nóng)民，兩者之間難以界定清楚，致使集體和農(nóng)民分配不規(guī)范，為侵權行為留下了法律上的漏洞，具體表現(xiàn)：一是鄉(xiāng)鎮(zhèn)參與征地補償不合法。鄉(xiāng)鎮(zhèn)是政府基層組織，并非農(nóng)村土地所有者，卻不同程度地參與征地補償分配；二是村集體與農(nóng)民分配不統(tǒng)一，各村對留用部分的使用方式不一、利用效果也不同；三是失地農(nóng)民之間的分配比較混亂，不同的村分配的依據(jù)不同，農(nóng)業(yè)戶口、農(nóng)齡、口糧、田畝面積等因素都可能構成分配的依據(jù)，不同的依據(jù)容易產(chǎn)生錯綜復雜的矛盾。

3、少數(shù)地方政府急功近利，勞民傷財。以地生財、以地興政是許多地方政府特別是城郊土地被大量征用的重要原因，反映了地方政府和鄉(xiāng)鎮(zhèn)占有土地收益作為資本原始積累的明確目標。有些地方片面理解城市化，把城市化單純地理解為修馬路、建高樓大廈、造中心廣場，不顧區(qū)域經(jīng)濟和社會基礎的實際狀況，建一些勞民傷財?shù)男蜗蠊こ毯驼児こ?。特別是一些地方政府以市場主體的身份直接參與經(jīng)濟建設，為了在任期內(nèi)實現(xiàn)gdp增長率，最快捷、最省事的途徑就是“征地”、“賣地”。少數(shù)市、縣區(qū)僅土地出讓金對財稅的貢獻份額就達到20％左右。同時，不少村級組織為了建造辦公樓、道路等形象工程，積極“盤活土地”，強制農(nóng)民簽訂征用土地協(xié)議。這種人為的城市化不但沒有給當?shù)剞r(nóng)民帶來實際的福利，反而增加了農(nóng)民的負擔，阻礙了經(jīng)濟社會的發(fā)展。

（二）農(nóng)村實際和農(nóng)民自身的原因

1、農(nóng)村股份制改革尚未完全到位，股份制實體還難以成為失地農(nóng)民生存的主要依托。農(nóng)民失地后，除了積極謀求新的就業(yè)出路之外，希望通過股份制改革獲得一定的生活來源。理論上，股份制改革以前，村級集體經(jīng)濟發(fā)展，村級可用資金增加，農(nóng)民的收入也隨之一定增長。而實際上，由于體制的因素，村級集體經(jīng)濟收入的增加尚不能全部物化到農(nóng)民身上，農(nóng)民的收入增加并未得到真正體現(xiàn)。股份制改革后，由于農(nóng)民參與股份制實體的股份分紅，農(nóng)民的收益得到了一定的保障，生存和生活有了依托。失地農(nóng)民對集體經(jīng)濟組織改革的期望與股份制實體實際運營的狀況不對稱，股份制實體的收益分紅還遠遠滿足不了失地農(nóng)民日益增長的需求。

2、農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結構急速調(diào)整，大量失地農(nóng)民被排除在結構調(diào)整之外。隨著城市化步伐加快，城郊農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結構正面臨著深刻的變化。首先，傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)由于受耕地面積不斷減少和種養(yǎng)殖結構變化的影響，消化就業(yè)的能力正在弱化，增加農(nóng)民收入的空間十分有限。其次，城郊工業(yè)隨著土地大量被征用，發(fā)展空間日趨緊張，企業(yè)的引進和拓展受制約因素的影響進一步凸現(xiàn)，而曾經(jīng)是農(nóng)村剩余勞動力轉移主要渠道的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，隨著改革與發(fā)展大環(huán)境的變化，其吸納農(nóng)村勞動力的能力也大幅削弱，工業(yè)收入增長呈現(xiàn)出后勁不足的趨勢。再次，城郊三產(chǎn)正處于調(diào)整和發(fā)展之中，大部分農(nóng)民尚不能適應產(chǎn)業(yè)結構的調(diào)整。就XX縣區(qū)而言，當務之急要根據(jù)蘇州城市總體發(fā)展的需要和可能，科學合理地規(guī)劃好城郊農(nóng)村，充分發(fā)揮村級土地對村級收入增長的支撐作用。

3、社會保障制度構建相對滯后，農(nóng)村社保與城鎮(zhèn)社保對接遠未實現(xiàn)。一方面被征地人員社保資金難以落實。從目前看，被征地人員的社會保障資金來源主要依靠村級集體經(jīng)濟的實力。這些年蘇州農(nóng)村集體經(jīng)濟雖然有所增長，村級可用資金有所增加，但總的來說，增幅不高，況且各村情況不同，不平衡現(xiàn)象較為明顯；加之現(xiàn)行的土地補償政策存在較為明顯的不合理性，通過土地征用補償來彌補農(nóng)村社保資金不足較為困難。另一方面農(nóng)村社保與城鎮(zhèn)社保不接軌。目前試行的被征地人員的養(yǎng)老保險政策仍然相對封閉，整個體系資金盤子小，運行范圍有限。若不與城鎮(zhèn)社保體系逐步對接，今后體系運行的支撐就會存在較大困難。

4、農(nóng)村尚未建立完善的就業(yè)服務體系，農(nóng)村剩余勞動力得不到有效的幫扶。從就業(yè)機會來看，城鎮(zhèn)下崗失業(yè)職工有社區(qū)、就業(yè)管理部門等機構的扶助，或多或少、或好或差都能給下崗職工提供重新就業(yè)的機會。而農(nóng)村因為沒有健全的就業(yè)服務體系，失地農(nóng)民尚不能在勞動力市場中享受與城鎮(zhèn)失業(yè)職工一樣的公平待遇；從政策扶持看，政府出臺專門政策對城鎮(zhèn)失業(yè)職工進行培訓，并在培訓費上給予一定的優(yōu)惠。而失地農(nóng)民的就業(yè)上崗培訓如何突出應用性、操作性，結合區(qū)域行業(yè)發(fā)展和企業(yè)生產(chǎn)需要，真正幫助農(nóng)民掌握實際應用的專業(yè)技術仍有大量的工作要做。

5、農(nóng)民自身綜合素質(zhì)低，就業(yè)觀念相對落后。一方面，農(nóng)民由于長期從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，普遍存在“兩低”現(xiàn)象，即文化素質(zhì)低、勞動技能低，面對當前技術工種多元化、專業(yè)化，對勞動力市場的適應能力比較差，“等、靠、要”思想比較嚴重。另一方面，隨著外來人員的逐漸增多，大部分城郊農(nóng)民更愿意把多余的住房出租，甚至違章搭建房屋出租，從中收取租金，因而面對激烈的勞動力市場競爭，缺乏主動應變的意識和能力。因此，不少農(nóng)民對征用土地和拆遷大多持反對態(tài)度。

四、建立失地農(nóng)民社會保障制度的對策與措施

土地是農(nóng)民的“保險地”、“保命田”，失地農(nóng)民是城市化進程中一個特殊的社會群體，從某種意義上說，失地農(nóng)民問題解決得不好，更加事關改革發(fā)展和社會穩(wěn)定的大局。因此，解決“三農(nóng)”問題尤其是被征地農(nóng)民的問題，關鍵要維護好實現(xiàn)好農(nóng)民的根本利益，這是我們黨制定和實施農(nóng)村各項方針政策的出發(fā)點，也是我們黨在農(nóng)村全部工作的歸宿。蘇州應從實際出發(fā)，高度重視并積極探索解決城市化進程中失地農(nóng)民的權益保護問題，逐步建立起符合蘇州特點的“經(jīng)濟補償、社會保障、就業(yè)服務”三位一體的新模式，構建土地利用與勞動力安置、社會失業(yè)和養(yǎng)老保險同步進行的失地農(nóng)民長效保障機制，讓農(nóng)民充分分享城市化帶來的現(xiàn)代文明成果。

（一）牢固樹立“親農(nóng)、安農(nóng)、富農(nóng)”的觀念，認真落實農(nóng)民在城市化中的各項權益

切實保障失地農(nóng)民在城市化進程中的各項權益，不僅是一個經(jīng)濟問題，更是一個嚴肅的政治問題，是對實踐“三個代表”重要思想的態(tài)度問題。農(nóng)民賴以生存的土地被征用后，其生活方式、生產(chǎn)方式都發(fā)生劇烈的變化，對農(nóng)民普遍存在的諸如小農(nóng)意識、小富即安、等靠要之類的傳統(tǒng)思想觀念產(chǎn)生巨大的沖擊。在城市化中到底是“親農(nóng)”還是“侵農(nóng)”，雖只一字之差，卻反映了各級政府對人民群眾態(tài)度的根本區(qū)別。在維護農(nóng)民權益問題上，有些地方工作不到位、政策不落實、農(nóng)民不滿意的情況也時有發(fā)展。最近，XX省委書記、省長大聲疾呼：農(nóng)民安，天下安?！彼麄冎赋觯`法占用土地不是小小問題，黨紀國法都有具體而明確的規(guī)定，不保護好失地農(nóng)民等弱勢群體的利益，社會怎么穩(wěn)定。XX市也將在全市集中整治土地市場，重點對去年以來土地占用、土地審批、耕地占補平衡、新增建設用地土地有償使用費征收使用、征地補償與安置、經(jīng)營性土地使用招拍掛出讓等6個方面進行清理整頓。筆者感到這是個好事情。因此，各級政府要真正自覺樹立起“親農(nóng)、安農(nóng)、富農(nóng)”的觀念，在感情上理解農(nóng)民，態(tài)度上善待農(nóng)民，政策上傾斜農(nóng)民，經(jīng)濟上優(yōu)惠農(nóng)民。在制定和執(zhí)行有關政策、法規(guī)時，多為農(nóng)民著想，力求避免農(nóng)民在城市化中民主權利弱化，生活質(zhì)量下降，甚至造成貧困狀況的出現(xiàn)。

（二）改革和完善土地征用制度和補償辦法，切實維護失地農(nóng)民的合法權益

必須按照黨的十六屆三中全會精神，嚴格按照保障農(nóng)民權益、控制征地規(guī)模的原則，改革征地制度，完善征地程序。比如，蘇州現(xiàn)行的高速公路建設的征地補償，每畝只有1.2萬元，而且對道路兩邊的綠地占用面積只支付少量租金，樹苗、種植、養(yǎng)護費用也大部分由縣區(qū)、鎮(zhèn)政府承擔。而高速公路建設集團公司是按照市場經(jīng)濟的機制進行運作的，與原來意義上的公共事業(yè)是有區(qū)別的。正由于現(xiàn)行的征地補償辦法的不合理和補償標準過低，也引發(fā)了另一個值得注意的問題，那就是為了爭取項目，各地招商引資的無序競爭愈演愈烈。蘇州雖然今年以來已對征地補償辦法作了較大幅度的修改，但仍未完全擺脫計劃經(jīng)濟的特征。因此，筆者認為，目前有幾種思路可以進一步作此改進和參考：

1、以土地市場價值作為征地的補償依據(jù)。嚴格限制征地范圍，區(qū)分“公益性用地”和“經(jīng)營性用地”，制訂征地限制目錄，采取不同方式取得農(nóng)民土地。對公益性用地項目實行征用，由中介機構評估給予公平合理的市價補償；對經(jīng)營性用地項目，則在符合土地利用總體規(guī)劃和城鎮(zhèn)建設規(guī)劃的前提下，進入市場，按市場價格取得土地。這是目前世界上大多數(shù)市場經(jīng)濟國家或地區(qū)的普遍做法。

2、征用和征購并舉。對公共事業(yè)項目實行征用，提高征地補償標準，安置好失地農(nóng)民；對非公共事業(yè)項目實行征購，按接近市場價的土地價格進行補償。這種辦法的好處是，與現(xiàn)行的征地辦法比較接近，容易過渡，征購仍然帶有強制性，而且政府仍然可以“低進高出”，以地牟利。

3、綜合加權計算，切實依法行政。采用以在田農(nóng)作物產(chǎn)值和區(qū)位形成的基本價、級差價為主要依據(jù)，同時參照當?shù)亟?jīng)濟發(fā)展水平、農(nóng)民收入水平和征用后的用途等諸多因素加權計算。為此，要盡快制定征地綜合補償標準辦法?！锻恋毓芾矸ā芬?guī)定，征用耕地的土地補償費用為該土地征用前3年平均產(chǎn)值的6至10倍，安置費為4至6倍。一方面，一些村鎮(zhèn)補償標準由于征地用途、耕地年均產(chǎn)值、計算倍數(shù)等不一樣而相差懸殊，另一方面現(xiàn)在同地不同價、資金不到位、村集體濫用補償費等等，這些都是征地過程中最容易產(chǎn)生問題的關鍵環(huán)節(jié)。有關人士指出，這些問題的產(chǎn)生，是政府繞過市場以行政方式征地的必然結果。在城鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)（含工業(yè)園區(qū)）內(nèi)，凡國家建設需要征用農(nóng)村集體所有土地的，要根據(jù)不同地段、地類、人均耕地和經(jīng)濟發(fā)展水平等情況，劃定區(qū)片，統(tǒng)一制定分片的“征地綜合補償標準”。

更為重要是的，各級政府要切實增強依法行政觀念，樹立科學的發(fā)展觀。加強對土地國情、國策和法律法規(guī)的宣傳教育，嚴格執(zhí)行土地管理法律、法規(guī)，進一步建立和完善征地管理制度，加強對征地程序合法性的監(jiān)督檢查，認真落實征地公告制度，保證農(nóng)民的知情權、參與權和監(jiān)督權。進一步健全和完善土地執(zhí)法監(jiān)察，加大各級各類違法用地的查處力度，重點查處對征地農(nóng)民補償安置不到位的案件，發(fā)現(xiàn)對農(nóng)民補償安置不到位的做法應立即停止供地報批工作。對違法用地和違規(guī)用地的，發(fā)現(xiàn)一起嚴肅應查處一起，并按照“既查事又查人”的原則，追究違法違紀者的黨紀政紀責任。

（三）按照“土地換社保”的思路，加快建立和完善多形式的失地農(nóng)民養(yǎng)老和醫(yī)療保障體系

目前廣大失地農(nóng)民仍把土地作為安身立命的基本生活保障，作為獲取收入的主要來源，沒有健全、完善的社會保障制度，就不可能從根本上增強農(nóng)民離開土地的安全感和適應市場風險的能力。因此，要積極推行“土地換社?！?，逐步建立起失地農(nóng)民養(yǎng)老保障體系，從根本上解決農(nóng)民對失去土地后養(yǎng)老問題的擔憂，減少因養(yǎng)老問題產(chǎn)生的城市化阻力，從而加快城鄉(xiāng)社會保障的順利接軌，鋪通城鄉(xiāng)一體化基本養(yǎng)老保障制度的道路。筆者認為可采取以下幾個步驟進行：

1、堅持統(tǒng)賬結合模式，分階段進行實施。實行社會統(tǒng)籌和個人賬戶相結合的模式。社會統(tǒng)籌體現(xiàn)公平和社會共濟性以及國家的基本保障義務，個人賬戶體現(xiàn)效率和保障水平以及個人繳費義務，社會統(tǒng)籌的水平應不低于耕種的收益和城鎮(zhèn)居民的最低生活保障金中的較高值，這是經(jīng)濟補償政策的底線，也是建立失地農(nóng)民社會保障制度的最低成本線。同時為每一位失地農(nóng)民建立個人賬戶，按照權利與義務對等的原則，設計不同的繳費標準，根據(jù)集體和個人繳費的不同得到不同的保障。目前蘇州建立失地農(nóng)民社會保障的工作可以分兩步走：先建立較為完善的包括大病統(tǒng)籌在內(nèi)的醫(yī)療保險，（這方面問題蘇州農(nóng)民將于2004年基本上解決）然后再建立基本養(yǎng)老保障，這方面目前只在男45歲、女35歲以上的失地農(nóng)民中初步建立，但標準很低，達不到蘇州的農(nóng)民小康水平。

2、妥善解決新舊關系，分對象進行實施。對一次性領取安置費和招工進廠現(xiàn)又下崗的部分被征地人員，因年齡偏大等原因，生活較困難的，可以納入城市低保。對于已安置工作的征地勞動力，安置單位為其繳納足額社會保險費，簽訂勞動合同；對于需要解除勞動關系的征地勞動力，安置單位需為其落實基本社會保障后才可以依法解除勞動關系；對于已解除勞動關系的征地勞動力，個人、安置單位、當?shù)卣吒鞒鲆徊糠仲Y金繳納社會保險費；對于原先已進行貨幣安置的征地農(nóng)民，可讓其自愿參加社會保險，由政府與失地農(nóng)民共同解決保險費用。同時對于新產(chǎn)生的失地農(nóng)民，應該把年滿16周歲以上的常住農(nóng)業(yè)人口全部納入基本養(yǎng)老統(tǒng)籌保險。這里應當區(qū)別不同年齡檔次：一是對在征地時達到男60周歲、女55周歲法定退休年齡的失地農(nóng)民，戶口“農(nóng)轉非”的，為其一次性繳納15年的養(yǎng)老保險統(tǒng)籌費和大病醫(yī)療保險費，從次月起開始按月發(fā)放養(yǎng)老金。二是對未達到“退休”年齡的16周歲以上的失地農(nóng)民，按其在農(nóng)村勞動年限，每滿2年為期繳納1年的社會養(yǎng)老保險費，一次性繳納，最高為15年，以后由本人繼續(xù)參加基本養(yǎng)老保險。到“退休”年齡后，就可按月領取養(yǎng)老保障金。兩年后沒有職業(yè)的，可以到所在地勞動部門領取《失業(yè)證》。三是對生活困難、無能力參加醫(yī)療保險的應適時納入社會醫(yī)療救助制度，對在征地時未滿16周歲的被征地人員或在學校給予辦理“農(nóng)轉非”的，當其進入勞動年齡或?qū)W習畢業(yè)后，發(fā)給《失業(yè)證》，進入勞動力市場作為城鎮(zhèn)新生勞動力同等對待。

3、開展靈活多樣的籌資方式，加強基金管理。建立失地農(nóng)民社會保障制度的關鍵是落實資金。所需資金主要來自于土地征用補償收入，可由政府、村集體和個人分別合理負擔，即政府出一點、集體補一點、個人繳一點。要保護土地被征用農(nóng)民的利益，政府出資部分不低于保障資金的40％，從土地出讓金中支出；集體承擔部分不低于保障資金總額的30％，從土地補償費中支出；個人承擔部分從征地安置費中抵扣。將土地補償費的大部分用于安置，即將原來給村的土地補償費的大部分和安置費一起直接劃入勞動社會保障部門的專戶，統(tǒng)一用于被征地人員社會保障統(tǒng)籌。保障基金由勞動社保部門專用賬戶存儲、統(tǒng)一管理，制訂實施細則，把安全性作為保障基金運作的最大原則，使基金的管理與運作法律化和規(guī)范化。

（四）加快農(nóng)村集體經(jīng)濟管理及其營運方式改革，落實農(nóng)民“持股進城，按股分紅”的政策

從蘇州目前已組建的社區(qū)股份合作社的34個村的實踐看，雖然時間不長，但成效較為明顯，資產(chǎn)增值，農(nóng)民得益。不難看出，此舉是成功的，XX市提出的推廣組建社區(qū)股份合作社的決策是正確的，但筆者發(fā)現(xiàn)各地推行不力，困難重重。這其中有認識上的問題，也有工作安上的問題，更有一些地方的基層干部怕麻煩、怕失權、怕影響安定、怕今后調(diào)度資金增加難度、怕影響個人收入等，因此對實行農(nóng)村集體經(jīng)濟股份制改革態(tài)度并不積極，而一些積極要求組建社區(qū)股份制的村，由于領導體制和財務管理體制上的原因，村級實際上已無法作主。XX市提出今年年內(nèi)凡年凈收入200萬元以上的村在撤村建居前都要進行農(nóng)村股份合作制改革，特別是城郊結合部村，更要加快進行，讓征地農(nóng)民“人人有股份、個個得實惠”。這里筆者認為，有三個問題需要抓緊解決處理好：

1、村集體資產(chǎn)應優(yōu)先用于農(nóng)民的養(yǎng)老保障和生活補助，以資產(chǎn)換保障、換福利。在“撤村建居”過程中，為農(nóng)民辦理養(yǎng)老保險時，村集體資產(chǎn)應優(yōu)先用于補充農(nóng)民社會保障和16周歲以下不能參保人員的一次性生活補助。浙江不少地方還積極利用村集體留用的土地，建市場、停車場等項目，與房地產(chǎn)開發(fā)公司聯(lián)合開發(fā)房地產(chǎn)，底層街面房留村今后用于出租，增加集體經(jīng)濟收入來源，為農(nóng)民發(fā)放福利和養(yǎng)老金。這些辦法不失為蘇州各地農(nóng)民借鑒。

2、加快集體經(jīng)濟管理方式的股份合作制改革。從蘇州目前已進行的農(nóng)村集體經(jīng)濟股份合作制改革的情況分析，在下一步的推進中必須做到依法、民主、公正、合理，在操作中要注意掌握五個方面的問題：

一是必須明確改革對象。堅持農(nóng)村集體資產(chǎn)所有權不變，堅持因地制宜，民主決策，堅持以集體經(jīng)營性凈資產(chǎn)作為折股量化的依據(jù)。即要在原村經(jīng)濟合作社擁有一定數(shù)額的集體資產(chǎn)，村集體有較為穩(wěn)定的經(jīng)營性收入，多數(shù)干部群眾有改革的愿意和要求的情況下穩(wěn)妥推進農(nóng)村集體經(jīng)濟的股份制改革。二是規(guī)范程序，把握改革的關鍵環(huán)節(jié)。實施股份合作制改革，必須規(guī)范程序，做細工作，認真把握清產(chǎn)核資、核實人口、制訂方案、組織實施、資料整理等五個關鍵環(huán)節(jié)。三是明確政策、維護集體經(jīng)濟組織及其成員的合法權益。要通過審計監(jiān)察，明確需要剝離的非經(jīng)營性資產(chǎn)、提留農(nóng)民養(yǎng)老保險和大病醫(yī)療保險“兩大保障資金、測算出農(nóng)齡補貼和折股量化、股權設置、收益分配、股權管理等七大方面政策性問題。四是加強管理，規(guī)范股份經(jīng)濟合作社的運作。要根據(jù)各自實際認真修訂《股份經(jīng)濟合作社章程》，明確股東（代表）大會、董事會和監(jiān)事會的產(chǎn)生辦法及其職責，明確議事規(guī)則和股東的權利、義務和股份經(jīng)濟合作社管理人員的激勵機制、財務管理等。五是加強領導，確保股份合作制改革順利進行。從實踐經(jīng)驗看，蘇州農(nóng)村股份合作制改革應堅持以點帶面，點面結合，加快步伐，整體推進。在改革中特別要嚴肅紀律，對利用改革之機，進行貪污、挪用、私分、揮霍浪費和故意評估不實、虛報損失、低價變賣、轉移資產(chǎn)、有意放棄債權等造成集體資產(chǎn)流失的，必須對有關責任人進行嚴肅查處?？傊瑧獓栏癜凑展痉ǖ囊髮嵤┕芾?，抓緊形成具有蘇州特點的股份合作制企業(yè)的分配制度、管理制度等，真正建立起權責明確、管理科學、約束與激勵相結合的內(nèi)部管理體制以及集體資產(chǎn)經(jīng)營增值的激勵機制，不斷拓展農(nóng)村股份制發(fā)展思路，提高集體資產(chǎn)的營運效率，實現(xiàn)集體資產(chǎn)的保值增值，切實提高農(nóng)民的分紅水平。

3、加快農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結構調(diào)整，大力發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟。增加農(nóng)民的收入必須加快農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結構調(diào)整，大力發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟。一是要充分發(fā)揮近郊農(nóng)村區(qū)位優(yōu)勢，大力發(fā)展農(nóng)村第三產(chǎn)業(yè)。積極發(fā)展農(nóng)產(chǎn)品及各類專業(yè)批發(fā)市場；大力發(fā)展餐飲、賓館、交通運輸、信息服務等第三產(chǎn)業(yè)。二是要合理利用村級發(fā)展用地，大力發(fā)展近郊工業(yè)，特別是適合于吸納農(nóng)村“兩低”（低收入、低學歷）剩余勞動力的勞動密集型工業(yè)，以促進農(nóng)民就業(yè)，增加農(nóng)民收入。三是要積極鼓勵農(nóng)村勞動力去外地發(fā)展種植、養(yǎng)殖業(yè)和經(jīng)商活動。同時，政府也要給予相應優(yōu)惠政策，大力扶持村集體和農(nóng)民個人創(chuàng)辦三產(chǎn)服務項目。

（五）大力開展失地農(nóng)民就業(yè)培訓，提高失地農(nóng)民參與社會就業(yè)的競爭能力

我國是一個人口大國，勞動力就業(yè)和創(chuàng)業(yè)問題始終是我國城市化進程中首要的問題，是關系到改革開放和社會主義現(xiàn)代化建設全局的重大問題。按照目前的城市化速度，全國每年大約有250萬左右的失地農(nóng)民需要安排再就業(yè)。蘇州每年也有1—2萬左右新增失地農(nóng)民。推進城市化的核心任務是轉移農(nóng)村剩余勞動力，關鍵是要建立“經(jīng)濟補償、社會保障、就業(yè)服務”的三位一體市場化的征地安置機制，遵循“勞動者自主就業(yè)、市場調(diào)節(jié)就業(yè)、政府促進就業(yè)”的原則。因此，要大力開展失地農(nóng)民就業(yè)培訓，積極引導失地農(nóng)民面向市場自主擇業(yè)。

1、加快全面推行市場化就業(yè)。在市場經(jīng)濟運作方式滲透到社會經(jīng)濟各個角落的今天，再希望征地單位或土地開發(fā)企業(yè)安置失地勞動力是很不現(xiàn)實的，甚至是違背市場原則的，只有積極開拓市場化就業(yè)才是解決失地勞動力根本途徑。而且，失地勞動力和失地農(nóng)民中潛在的新增勞動力在落實基本社會保障、戶籍農(nóng)轉非、領取一次性生活補貼后即成為城鎮(zhèn)居民，理應整體納入社區(qū)或街道勞動力就業(yè)、社會保障和社會救助管理。對此，政府必須徹底打破城鄉(xiāng)二元結構，取消就業(yè)中的城鄉(xiāng)戶籍歧視，通過公開招考方式，實現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)一就業(yè)；其次，失地勞動力所在社區(qū)或街道有責任建立就業(yè)服務中介機構，幫助失地農(nóng)民盡快在非農(nóng)業(yè)崗位上就業(yè)；再次，逐步建立統(tǒng)一的就業(yè)制度。取消城鎮(zhèn)勞動力與農(nóng)村勞動力就業(yè)條件的區(qū)別，建立統(tǒng)一的就業(yè)準入制度，取消城鎮(zhèn)用人單位對農(nóng)村勞動力分行業(yè)、分工種的分類管理限制，建立公平競爭的就業(yè)機制。

2、多形式開展失地農(nóng)民就業(yè)培訓。針對各地社會和市場的需求，結合區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展和行業(yè)用工的趨