切實推進(jìn)國土地管理制度改革

經(jīng)濟(jì)學(xué)教研部陳明鶴副教授切實推進(jìn)我國土地管理制度改革

萬物生存之源

立國富民之本

土地是

主要內(nèi)容三一二我國土地管理制度的基本框架

我國土地管理取得的成就和面臨的問題

完善符合我國國情的土地管理制度一我國土地管理制度的基本框架土地管理制度18億畝耕地紅線集體建設(shè)用地入市小產(chǎn)權(quán)房土地財政我國土地管理制度

改革開放后1981年國家建委1984年國家計委1986年國家土地管理局1998年國土資源部我國土地管理制度主要涉及四個問題1、土地是誰的？2、土地歸誰管？3、土地如何使用？4、土地資源怎樣配置？我國土地管理制度的基本框架

土地是誰的？土地的權(quán)利結(jié)構(gòu)：社會主義公有制，土地歸國家和集體所有土地歸誰管？土地行政管理體制：集中統(tǒng)一管理、自上而下監(jiān)督土地怎么分？

土地資源配置方式：以市場為主，無償劃撥和有償出讓土地如何用？土地管理模式：耕地保護(hù)為核心，用途管理為目標(biāo)我國土地管理取得的成就和面臨的問題二我國土地管理取得的成就1、土地制度改革率先推進(jìn)，在整體改革開放進(jìn)程中發(fā)揮了重要作用。家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制經(jīng)濟(jì)特區(qū)“招、拍、掛”國企改革土地是誰的？土地的權(quán)利結(jié)構(gòu)：社會主義公有制，土地歸國家和集體所有土地歸誰管？土地行政管理體制：集中統(tǒng)一管理、自上而下監(jiān)督土地怎么分？

土地資源配置方式：以市場為主，無償劃撥和有償出讓土地如何用？土地管理模式：耕地保護(hù)為核心，用途管理為目標(biāo)出讓、租賃、作價出資、授權(quán)經(jīng)營和保留劃撥1996-2001年底，原國家土地局、國土資源部直接為240多家國有改制企業(yè)處置土地資源9.7萬多宗，涉及面積17.42萬多公頃，顯化資產(chǎn)價值1600億元。2001-2003，遼寧營口市共對54家改制企業(yè)面積94萬平方米的土地資產(chǎn)進(jìn)行了重新處置，盤活土地資產(chǎn)近3億元，安置企業(yè)職工近2萬人。沈陽市2002年返還企業(yè)用于安置職工的土地出讓金為1.5億元，2003年達(dá)2億元。我國土地管理取得的成就2、發(fā)揮土地調(diào)控職能，支撐經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)持續(xù)發(fā)展。工業(yè)化城鎮(zhèn)化參與宏觀調(diào)控土地是誰的？土地的權(quán)利結(jié)構(gòu)：社會主義公有制，土地歸國家和集體所有土地歸誰管？土地行政管理體制：集中統(tǒng)一管理、自上而下監(jiān)督土地怎么分？

土地資源配置方式：以市場為主，無償劃撥和有償出讓土地如何用？土地管理模式：耕地保護(hù)為核心，用途管理為目標(biāo)我國土地管理取得的成就3、保證耕地數(shù)量基本穩(wěn)定，提高糧食安全保障能力土地是誰的？土地的權(quán)利結(jié)構(gòu)：社會主義公有制，土地歸國家和集體所有土地歸誰管？土地行政管理體制：集中統(tǒng)一管理、自上而下監(jiān)督土地怎么分？

土地資源配置方式：以市場為主，無償劃撥和有償出讓土地如何用？土地管理模式：耕地保護(hù)為核心，用途管理為目標(biāo)我國糧食總產(chǎn)量實現(xiàn)“十二連增”數(shù)據(jù)來源：國家統(tǒng)計局我國土地管理取得的成就4、強(qiáng)化土地節(jié)約集約利用，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變。土地是誰的？土地的權(quán)利結(jié)構(gòu)：社會主義公有制，土地歸國家和集體所有土地歸誰管？土地行政管理體制：集中統(tǒng)一管理、自上而下監(jiān)督土地怎么分？

土地資源配置方式：以市場為主，無償劃撥和有償出讓土地如何用？土地管理模式：耕地保護(hù)為核心，用途管理為目標(biāo)2010-2015年國有建設(shè)用地供應(yīng)變化情況單位：萬公頃

數(shù)據(jù)來源：中國國土資源公報我國土地管理面臨的問題和挑戰(zhàn)

1.土地資源、利用方式土地被過量消耗、土地利用率低、農(nóng)村建設(shè)用地比例過大。.土地被過量消費(fèi)韓國可耕地面積在1960年為204萬公頃，1970年達(dá)到極大值230萬公頃，之后開始下降，到1990年為211萬公頃，但仍高于1960年的水平。韓國1961-1977年間、日本1950-1960年間都是城市化最快的時期，同時也是耕地大量增長的時期。2006年發(fā)達(dá)國家人均城市建設(shè)用地為82.4平方米，發(fā)展中國家人均城市建設(shè)用地為83.3平方米。而我國城鎮(zhèn)人均建設(shè)用地達(dá)133平方米。2000年到2011年間，我國城鎮(zhèn)建成區(qū)的面積增長了76.4%，遠(yuǎn)高于城鎮(zhèn)人口50.5%的增長速度?！兑?guī)劃》提出，探索實行城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加規(guī)模與吸納農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶數(shù)量掛鉤政策。土地粗放使用國外城市的工業(yè)用地一般不超過城市面積的15%，但我國城市工業(yè)用地的比例平均卻在20%以上。根據(jù)國土資源部的調(diào)查，目前工業(yè)用地的綜合容積率僅為0.8，大部分地區(qū)城市范圍內(nèi)的工業(yè)用地容積率甚至在國土資源部規(guī)定的下限0.6以下，土地平均產(chǎn)出率非常低，而發(fā)達(dá)國家一般在1.0--2.0。農(nóng)村建設(shè)用地比例過大

城鎮(zhèn)化過程中農(nóng)村人口減少，農(nóng)村宅基地面積增加。1978年我國農(nóng)村村莊用地只有7000多萬畝，2007年達(dá)到了27000多萬畝，村莊用地擴(kuò)大了2億畝，而農(nóng)村人口卻減少了6000多萬人。

我國土地管理面臨的問題和挑戰(zhàn)

2.地方政府的土地財政、傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式難以為繼.數(shù)據(jù)來源：中國國土資源公報2010-2015年國有建設(shè)用地出讓面積和出讓合同價款變化情況

單位：億元；數(shù)據(jù)來源：財政部

由于房地產(chǎn)市場持續(xù)低迷，房地產(chǎn)企業(yè)拿地?zé)崆橄陆担瑤淼摹暗胤酵恋爻鲎尳稹笔杖朐龇E降。由于土地出讓金占地方財政收入比重2013年已經(jīng)接近60%，土地出讓金收入下降，給地方財政帶來巨大壓力。地方本級一般公共預(yù)算收入同比增速國有土地使用權(quán)出讓同比增速國有土地出讓占地方財政收入比重2011年5243429.10%2012年6107716.20%28517—14%46.69%2013年6896912.90%4125044.60%59.81%2014年758609.90%426063.20%56.16%2015年1月—4月281547.70%9016—38.20%32.02%資料來源：全國地方政府性債務(wù)審計結(jié)果遼寧省共1萬2千個村，有8000個村，即全省2/3的村沒有經(jīng)濟(jì)收入；

收入少于5萬元的村有2000個；

收入大于100萬元的村不到100個；

農(nóng)村村級債務(wù)總額達(dá)120億，村均90萬，最多的超千萬。全國地方政府性債務(wù)未來償債情況表

我國土地管理面臨的問題和挑戰(zhàn)

3.糧食安全、耕地質(zhì)量糧食產(chǎn)銷和供求處于緊平衡甚至脆弱的平衡狀態(tài)，對國際市場的依賴性越來越大

主要農(nóng)作物種植結(jié)構(gòu)單位：%

數(shù)據(jù)來源：中國統(tǒng)計年鑒2014

城鎮(zhèn)居民蔬菜消費(fèi)量高出28％、植物油高出24％、肉類高出51％、禽類高出136％、水產(chǎn)品消費(fèi)高出200％以上。自2009年開始，中國就從一個玉米出口國轉(zhuǎn)變?yōu)槊磕赀M(jìn)口量為300萬至500萬噸的玉米進(jìn)口國。我國2014年12月份進(jìn)口谷物及谷物粉237萬噸，全年累計進(jìn)口1951萬噸，同比增長33.8%。2014年進(jìn)口大豆7140萬噸，同比增加12.7%，創(chuàng)下歷史新高。2012年中國大豆進(jìn)口量，相當(dāng)于國際貿(mào)易量的60％，中國國內(nèi)自給率僅為20％。我國糧食總產(chǎn)量與進(jìn)口量對比圖

美國農(nóng)業(yè)部（USDA）預(yù)計，中國大豆和玉米的進(jìn)口量將繼續(xù)增加。到2023至2024年，大豆進(jìn)口量預(yù)計將超過全球大豆總進(jìn)口量的70%，而玉米進(jìn)口量將增至2200萬噸。中國將依賴進(jìn)口大豆?jié)M足豆粕的大部分需求，但玉米進(jìn)口量仍不足需求量的10%。

在未來10年中，預(yù)計中國玉米貿(mào)易將占全球的40%，USDA預(yù)計，到2023至2024年，經(jīng)濟(jì)的快速增長將使中國成為主要的玉米進(jìn)口國。

2014年，啟動?xùn)|北和內(nèi)蒙古大豆、新疆棉花目標(biāo)價格補(bǔ)貼試點(diǎn)┅┅?！?014年中央一號文件》總結(jié)新疆棉花、東北和內(nèi)蒙古大豆目標(biāo)價格改革試點(diǎn)經(jīng)驗，完善補(bǔ)貼方式，降低操作成本，確保補(bǔ)貼資金及時足額兌現(xiàn)到農(nóng)戶?！?015年中央一號文件》我國土地管理面臨的問題和挑戰(zhàn)

3.糧食安全、耕地質(zhì)量糧食產(chǎn)銷和供求處于緊平衡甚至脆弱的平衡狀態(tài)，對國際市場的依賴性越來越大。優(yōu)質(zhì)耕地不足、后備耕地資源匱乏以及耕地污染加重。2009年—2014年全國耕地面積

數(shù)據(jù)來源：中國國土資源公報2009年—2014年耕地增減變化情況

單位：萬公頃數(shù)據(jù)來源：中國國土資源公報第二次全國土地調(diào)查顯示

13年間，城鎮(zhèn)用地增加4178萬畝，占用的大多是優(yōu)質(zhì)耕地。從補(bǔ)充耕地的能力和質(zhì)量看，耕地后備資源嚴(yán)重不足。上海、天津、海南、北京可供開墾的未利用土地接近枯竭，江蘇、安徽、浙江、貴州等省也都很有限，建設(shè)占用耕地的補(bǔ)充難度很大。

全國耕地質(zhì)量各等別面積所占比例情況第二次全國土地調(diào)查的耕地質(zhì)量等別成果顯示，全國耕地平均質(zhì)量等別為9.96等，總體偏低。中重度污染耕地大體在5000萬畝左右。4.利益分配社會矛盾我國土地管理面臨的問題和挑戰(zhàn)

群體性事件原因數(shù)據(jù)來源：2013《社會藍(lán)皮書》根據(jù)國家信訪局統(tǒng)計，群體性上訪事件60%與土地有關(guān)。土地糾紛上訪占社會上訪總量的40%，其中征地補(bǔ)償糾紛又占到土地糾紛的84.7%，每年因為征地拆遷引發(fā)的糾紛在400萬件左右。群體性事件完善符合我國國情的土地管理制度三地財人

保障應(yīng)有權(quán)利土地優(yōu)化配置和土地的增值兼顧發(fā)展和保護(hù)的雙重目標(biāo)土地是誰的？土地歸誰管？土地怎么分？土地如何用？保證土地的公有制屬性，明晰土地產(chǎn)權(quán)

“不求所有，但求所用”（二權(quán)

三權(quán)）頂層設(shè)計，完善土地管理的基礎(chǔ)制度，如土地財稅制度、土地登記和調(diào)查制度、空間規(guī)劃管制制度、土地管理法律、法規(guī)兼顧發(fā)展和保護(hù)的雙重目標(biāo)節(jié)約、集約利用土地，確保土地供給充分發(fā)揮市場在土地資源配置中的決定性作用民生經(jīng)濟(jì)需求耕地征地供給征地建設(shè)用地耕地糧食★

征地制度改革國有土地有償使用集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市土地稅制改革農(nóng)村土地管理制度改革《土地管理法》宅基地改革土壤污染防治行動計劃開展土壤污染調(diào)查，掌握土壤環(huán)境質(zhì)量狀況推進(jìn)土壤污染防治立法，建立健全法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)體系實施農(nóng)用地分類管理，保障農(nóng)業(yè)生產(chǎn)環(huán)境安全實施建設(shè)用地準(zhǔn)入管理，防范人居環(huán)境風(fēng)險強(qiáng)化未污染土壤保護(hù)，嚴(yán)控新增土壤污染加強(qiáng)污染源監(jiān)管，做好土壤污染預(yù)防工作開展污染治理與修復(fù)，改善區(qū)域土壤環(huán)境質(zhì)量加大科技研發(fā)力度，推動環(huán)境保護(hù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展發(fā)揮政府主導(dǎo)作用，構(gòu)建土壤環(huán)境治理體系加強(qiáng)目標(biāo)考核，嚴(yán)格責(zé)任追究

加快征地制度改革

“公共利益”知情權(quán)、參予權(quán)、抗辯權(quán)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)低等

失地農(nóng)民再返貧征地目的征地程序征地補(bǔ)償安置征地制度改革十八大改革征地制度，提高農(nóng)民在土地增值收益中的分配比例十八屆三中全會縮小征地范圍，規(guī)范征地程序，完善對被征地農(nóng)民合理、規(guī)范、多元保障機(jī)制。建立兼顧國家、集體、個人的土地增值收益分配機(jī)制，合理提高個人收益?！蛾P(guān)于農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市、宅基地制度改革試點(diǎn)工作的意見》

縮小征地范圍、制定征收目錄、風(fēng)險評估制度，矛盾糾紛調(diào)處機(jī)制、保障機(jī)制、土地增值分配辦法和制度安排加快征地制度改革完善符合我國國情的土地管理制度三深化國有土地有償使用制度改革十八屆三中全會：擴(kuò)大國有土地有償使用范圍，減少非公益性用地劃撥。建立健全嚴(yán)格規(guī)范的農(nóng)村土地管理制度加快征地制度改革完善符合我國國情的土地管理制度三深化國有土地有償使用制度改革加大土地稅制改革建立健全嚴(yán)格規(guī)范的農(nóng)村土地管理制度，健全農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度1、農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度：

確權(quán)

土地流轉(zhuǎn)市場2、農(nóng)村土地管理制度改革：城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場完善農(nóng)村宅基地制度《決定》指出：“要賦予農(nóng)民對承包地占有、使用、收益、流轉(zhuǎn)及承包經(jīng)營權(quán)抵押、擔(dān)保權(quán)能;建立農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場，推動農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易公開、公正、規(guī)范運(yùn)行?！苯⒔∪珖?yán)格規(guī)范的農(nóng)村土地管理制度，健全農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度1、農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度：

確權(quán)

土地流轉(zhuǎn)市場2、農(nóng)村土地管理制度改革：城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場完善農(nóng)村宅基地制度

《深化農(nóng)村改革綜合性實施方案》

抓緊修改有關(guān)法律，落實中央關(guān)于穩(wěn)定農(nóng)村土地承包關(guān)系并保持長久不變的重大決策，適時就二輪承包期滿后耕地延包辦法、新的承包期限等內(nèi)容提出具體方案。

建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的集體經(jīng)營性建設(shè)用地市場十八屆三中全會建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場。在符合規(guī)劃和用途管制前提下，允許農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地出讓、租賃、入股，實行與國有土地同等入市、同權(quán)同價。《關(guān)于農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市、宅基地制度改革試點(diǎn)工作的意見》

要完善產(chǎn)權(quán)制度，入市范圍和途徑；

建立健全市場交易規(guī)則和服務(wù)監(jiān)管制度。《農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)抵押貸款管理暫行辦法》完善符合我國國情的土地管理制度三《關(guān)于農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市、宅基地制度改革試點(diǎn)工作的意見》：針對農(nóng)戶宅基地取得困難利用粗放退出不暢改革宅基地審批制度，發(fā)揮村民自治組織的民主管理作用。建立健全嚴(yán)格規(guī)范的農(nóng)村土地管理制度加快征地制度改革完善符合我國國情的土地管理制度三深化國有土地有償使用制度改革加大土地稅制改革加強(qiáng)土地行政管理能力建設(shè)建立健全嚴(yán)格規(guī)范的農(nóng)村土地管理制度加快征地制度改革完善符合我國國情的土地管理制度三深化國有土地有償使用制度改革加大土地稅制改革加強(qiáng)土地行政管理能力建設(shè)加快《土地管理法》修訂和配套法規(guī)建設(shè)2015年1月《關(guān)于農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市、宅基地制度改革試點(diǎn)工作的意見》2012