有效實施資產納入預算管理

黨的十六大以來，國家相繼出臺了行政事業(yè)單位資產管理辦法，啟動了新一輪的資產管理改革。但從國家和軍隊的實際情況看，資產管理仍未形成一套成熟的管理機制。單位、部門重錢輕物、重用輕管的“兩重兩輕”思想占有一定分量。把資產納入預算安排，逐步實現經費資產一體化管理，促使經費管理流程和資產管理環(huán)節(jié)形成一個相互關聯(lián)、相互協(xié)調的整體一直是軍隊財經改革的重要方向。一、有效實施資產納入預算管理，進而實現資產經費管理一體化的重要意義（一）按照科學發(fā)展觀要求實施科學理財的需要?！败婈犡瀼芈鋵嵖茖W發(fā)展觀的一個重要方面，就是要大力加強科學管理，切實轉變傳統(tǒng)的管理模式，不斷提高國防和軍隊現代化建設的質量和效益”。為此，必須按照科學發(fā)展觀要求，適應新形勢，創(chuàng)造新機制，解決新問題。近年來，中國特色軍事變革加速推進，軍事斗爭準備日趨緊迫，但一些傳統(tǒng)的管理行為卻與形勢的發(fā)展和部隊任務的變化格格不入。一方面受財力所限，保障基層生活、辦公、訓練等現實需求還有一定難度；另一方面重復建設、超標準配置、閑置浪費還屢有發(fā)生。譬如，有些單位目前就有大量的空閑營房，可每年還以近兩個營房面積的速度新建。有的部隊在這方面解決的就比較好。比如，某炮兵旅由師改旅后，除生活服務中心外，沒有新建、擴建一棟樓房，現有的營區(qū)設施、資產配置全是在原有基礎上調劑完成的。因此，有效解決這些問題，必須按照科學發(fā)展觀要求，擯棄那種一講發(fā)展就鋪攤子、上項目的片面認識，改變過分依賴經費增量投入的做法，實現由數量規(guī)模型向質量效能型的轉變。其中，一條重要的途徑就是建立資產管理與預算管理有機結合的科學理財機制，努力挖掘存量資源使用潛力，將預算調控從經費延伸到錢變物后的資產管理，努力走內涵式發(fā)展的路子。（二）按照全面建設現代后勤要求拓展保障力生成的需要。軍隊后勤建設發(fā)展“十一五”計劃的一項重要內容，就是全面建設現代后勤，其根本目的就是著眼有效履行我軍新的歷史使命，全面提高綜合保障能力。為此，要積極探索有效利用存量資源保障軍隊建設的辦法，向現有資產要保障力。資產管理與預算管理相結合改革是從財經工作方面促進現代后勤建設的重要途徑和方法。從我們部隊的情況來看，經過幾十年的建設和積累，已擁有比較龐大的存量資產。隨著經費投入的增加和時間的推移，資產規(guī)模還會繼續(xù)增大。有效利用這些資產，實行資產管理與預算管理相結合，對于轉變保障力增長方式、拓展保障力生成空間具有積極影響和重大作用。（三）按照創(chuàng)建資源節(jié)約型軍營要求緩解經費保障壓力的需要。根據黨中央建設節(jié)約型社會的重大戰(zhàn)略決策，中央軍委向全軍發(fā)出了大力加強資源節(jié)約工作、創(chuàng)建資源節(jié)約型軍營的號召。我們感到，從節(jié)約一粒米、一滴水、一兩煤等具體細節(jié)入手抓節(jié)約固然必不可少，但更重要的是要抓根本、抓方向，特別是在目前大力推進軍事訓練轉變，加緊做好現實軍事斗爭準備任務十分艱巨的大背景下，一些單位和部門仍然大手大腳、盲目攀比、亂鋪攤子、亂上項目，造成了資源能源的極大浪費，進一步加劇了供需矛盾。因此，必須強化科學決策、優(yōu)化配置，實行資產管理與預算管理相結合，把牢經費、資產預算的“總閘門”，促進事業(yè)資產整合與共享共用，使物盡其用，錢盡其效，真正做到錢變物后不失控、物變錢后不失管。（四）深化預算編制改革的需要。應該說，軍隊財經工作經過多年的努力，經費管理制度已經日臻完善，但作為財經管理重要組成部分的資產管理卻一直是個薄弱環(huán)節(jié)。前些年，雖然實行了資產清查、計價掛賬辦法，但是由于經常性管理跟不上，時間一長，曾一度造成資產大量流失。針對這種狀況，我們根據軍隊預算編制改革關于“資產管理與預算管理緊密結合”的要求，提出了將存量資產納入預算安排的改革設想。從實際效果來看，資產管理與預算管理相結合有利于改變重錢輕物、重用輕管的傳統(tǒng)觀念，是零基預算、細化預算改革的深入，是軍隊財經改革的重要內容。二、資產納入預算管理實踐中存在的主要問題經過多年的探索，在資產管理方面我們確實取得一些可喜的成績，但也要清醒地認識到目前的資產管理改革還是初步的，離既定目標還有很大差距。資產管理機制還不健全，制度建設滯后，監(jiān)管職責不到位，資產流失、閑置浪費和處置收入自收自支等問題還比較突出。（一）資產配置決策缺乏量化依據。目前，全軍還缺乏系統(tǒng)的實物資產統(tǒng)配標準，現有的一些標準不完全符合不同類型單位的實際，應該配什么、配多少，缺乏量化標準。這種情況下，制定經費標準或安排經費預算，可靠性、準確性大打折扣，報大需求，超標準、超預算、超財力搞建設的問題就難以從根本上杜絕。（二）資產核算范圍不全。納入價值管理范圍的資產不全，如一些調撥的設備器材、事業(yè)部門籌措的部分庫存物資、外部捐贈的資產、國撥土地、部分設施等有相當部分沒有實行計價核算。因此，對現有資產總量、結構、分布、狀態(tài)，不能夠全面掌握，哪些資產可以調劑利用，哪些資產需要新增購建，難以準確反映。在這種情況下，部隊定點部署、編制調整、裝備購置、物資(續(xù)致信網上一頁內容)儲備、建設規(guī)劃、預算安排等重大決策，就很難做到科學合理。（三）綜合預算編審力度不夠。部分單位預算格式不規(guī)范，預算說明不完整，對資產預算編報和執(zhí)行情況的審查力度不夠，雖然從形式上將資產納入了預算，但從內容上還沒有真正綜合起來，落實綜合預算還有很大差距。另外，制定和執(zhí)行資產統(tǒng)配限額標準也還不夠嚴格，有的單位流于形式，有的單位處于應付狀態(tài)。（四）資產調劑利用機制不健全。有的把單位資產視為部門所有，寧可閑置變賣，也不愿意相互調劑利用，同一單位的不同部門重復購建，設備設施利用率不高的現象比較突出，甚至在同一地區(qū)出現有的單位賣地、有的單位卻要花錢征地的現象。由于缺乏盤活存量、有效利用閑置資產的管控機制，資產閑置浪費、重復購置等問題還難以徹底根治。（五）資產處置缺少有效評估和嚴格監(jiān)管。近年來，部隊每年都有大量房轉讓置換，后勤裝備、設備器材、庫存物資等資產處置量也很大。在這些資產處置過程中，大都是事業(yè)部門單獨承辦，操作不夠透明，資產流失隱患較多，有的沒有履行報批手續(xù)，擅自處置；有的不按規(guī)定進行評估和價值確認，低價變賣；有的單位轉讓土地，平均轉讓價格僅相當于全國同期主要城市同類用地平均轉讓價格的三分之一，資產流失巨大。三、有效實施資產納入預算管理，實現資產經費管理一體化的具體措施（一）核實現有存量資產底數，對資產存量實行價值控制。準確掌握存量資產的品種、數量、價值和使用狀況，是搞好資產管理與預算管理相結合的前提。經過2000年全軍統(tǒng)一進行的財產清查和2005年的產權登記工作，各單位的資產“底數”是基本清楚的。但由于有的單位放松了日常管理，對資產增減變動登記不及時，實物盤點不落實，也出現了資產賬面數與實際數不一致的現象。為此，在資產納入預算以前，各單位應重新對資產進行核實，準確掌握存量資產的基本狀況，并對盤盈盤虧資產按規(guī)定進行賬務處理，使資產價值