論檢察機(jī)論檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境公益訴訟上的應(yīng)用

AthesissubmittedtoXXXinpartialfulfillmentoftherequirementforthedegreeofMasterofEngineering論檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境公益訴訟上王德新近年來，我國經(jīng)濟(jì)建設(shè)取得了舉世矚目的成績，但與此同時(shí)，中國的環(huán)境污染與環(huán)境破壞問題也日益嚴(yán)重，環(huán)境的惡化導(dǎo)致氣候異常，災(zāi)害頻發(fā)。有專家指出，中國每年受各類災(zāi)害影響的人口達(dá)4億人次，造成的經(jīng)濟(jì)損失平均高達(dá)2000多億元?？梢哉f，自然環(huán)境惡化的現(xiàn)狀背離了人與自然和諧相處的理念，嚴(yán)重制約了我國經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展能力。如何加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)的力度，提高環(huán)境保護(hù)的實(shí)效性已成為當(dāng)前刻不容緩的任務(wù)。西方發(fā)達(dá)國家在工業(yè)化的進(jìn)程中，也曾飽受環(huán)境污染的困擾，他們在保護(hù)環(huán)境的實(shí)踐中探索出了一種行之有效的法律制度，即環(huán)境公益訴訟的制度。檢察機(jī)關(guān)作為環(huán)境公共利益的代表，其代表公眾提起環(huán)境公益訴訟的制度在保護(hù)環(huán)境方面發(fā)揮著不容忽視的巨大作用，值得我們認(rèn)真學(xué)習(xí)和借鑒。一、環(huán)境公益訴訟制度評(píng)介環(huán)境公益訴訟制度，是指國家機(jī)關(guān)、普通公民或公益團(tuán)體等依據(jù)法律的特別規(guī)定，在環(huán)境受到或者可能受到污染或破壞的情況下，為維護(hù)環(huán)境公共利益不受損害，以有關(guān)侵害主體或行政監(jiān)管機(jī)關(guān)為被告向法院提起訴訟的制度。環(huán)境公益訴訟是公益訴訟的一種，公益訴訟早在公元前6世紀(jì)的古代羅馬法上就曾出現(xiàn)過，但環(huán)境公益訴訟卻是在20世紀(jì)后半期才出現(xiàn)的。20世紀(jì)60年代，西方工業(yè)化國家現(xiàn)代化工業(yè)污染和環(huán)境公害危機(jī)日益嚴(yán)重，在這種時(shí)代背景下美國率先確立環(huán)境公益訴訟制度。20世紀(jì)60年代末以來，美國先后頒布了《國家環(huán)境政策法》(1969)、《清潔空氣法》(1970)、《聯(lián)邦水污染控制法》(1972)等多項(xiàng)環(huán)境保護(hù)法規(guī)。其中，《國家環(huán)境政策法》第3條規(guī)定：“國會(huì)認(rèn)為，每個(gè)人都應(yīng)當(dāng)享受健康的環(huán)境，同時(shí)每個(gè)人也有責(zé)任對維護(hù)和改善環(huán)境作出貢獻(xiàn)?！薄秶噎h(huán)境政策法》、《清潔空氣法》均設(shè)置有授權(quán)檢察官提起環(huán)境公益訴訟的條款。1970年《清潔空氣法》還將環(huán)境訴權(quán)賦予普通公民，該法第304條a款規(guī)定：“任何人可以以自己的名義對任何人包括美國政府、政府機(jī)關(guān)、公司或個(gè)人等提起訴訟?！边@就是著名的“公民訴訟”(citizensuits)制度。美國《清潔空氣法》的頒布和“公民訴訟制度”的產(chǎn)生，是現(xiàn)代意義上的環(huán)境公益訴訟制度最終形成的標(biāo)志。此后，受現(xiàn)代化工業(yè)污染嚴(yán)重的日本、法國、德國、加拿大、英國等西方發(fā)達(dá)國家，紛紛以法律或司法判例的形式確認(rèn)了環(huán)境公益訴訟制度。綜觀各國法律規(guī)定，環(huán)境公益訴訟制度具有以下幾個(gè)方面的特點(diǎn)：1.環(huán)境公益訴訟的目的，主要是為了保護(hù)環(huán)境公共利益訴訟目的的公益性，是公益訴訟區(qū)別于其它以保護(hù)私權(quán)為目的的私益訴訟的典型特征。早在古羅馬法上，就有公益訴訟(actionesprivatae)和私益訴訟(actionespublicaepopulares)的劃分，“以私人資格發(fā)生的訴訟，以保護(hù)私人權(quán)益為目的的，叫私益訴訟;以保護(hù)公益為目的的，就叫做公益訴訟?！盵2]因環(huán)境侵權(quán)引發(fā)的訴訟，按照訴訟目的的不同可劃分為環(huán)境私益訴訟和環(huán)境公益訴訟。[3]環(huán)境公益訴訟作為公益訴訟的一種，其訴訟目的就是為了為保護(hù)環(huán)境公共利益?！肮怖妗?publicinterest)，是一個(gè)與私人利益相對應(yīng)的范疇，其典型特征就是具有社會(huì)共享性，這可以從兩個(gè)層面來理解：第一，所謂社會(huì)性，是指公共利益的相對普遍性或非特定性，即它不是特定的、部分人的利益。第二，所謂共享性，既是指“共有性”，也是指“共同受益性”，并且這種受益不一定表現(xiàn)為直接的、明顯的“正受益”;公共利益受到侵害事實(shí)上也是對公眾利益的潛在威脅。[4]所謂環(huán)境，是指影響人類生存和發(fā)展的各種天然的和經(jīng)過人工改造的自然因素的總體，包括大氣、水、海洋、土地、礦藏、森林、草原、野生生物、自然在傳統(tǒng)環(huán)境損害賠償訴訟中，法院的審判活動(dòng)以解決私權(quán)糾紛、保護(hù)私權(quán)為主要目的，以認(rèn)定事實(shí)、適用法律為基本手段，著重解決受害者因環(huán)境污染遭受的損害賠償?shù)臄?shù)額問題。但在法院對環(huán)境公益訴訟的審判中，與對傳統(tǒng)訴訟的審判有重大區(qū)別。首先，法院肩負(fù)著保護(hù)環(huán)境公共利益的重任?！半S著現(xiàn)代社會(huì)的復(fù)雜化，單單一個(gè)行為就致使許多人或許得到利益或許蒙受不利的事件頻繁發(fā)生。其結(jié)果使得傳統(tǒng)的把一個(gè)訴訟案件僅放在兩個(gè)當(dāng)事人之間進(jìn)行考慮的框架越來越顯得不甚完備……在當(dāng)今福利國家里，應(yīng)該保護(hù)因類似情況而受到影響的人和集團(tuán)的利益，這一點(diǎn)已被廣泛認(rèn)同?！盵10]其次，法院的任務(wù)不僅僅是適用法律，更為經(jīng)常的是要對環(huán)境公共政策進(jìn)行選擇，對利益沖突進(jìn)行平衡，法院的判決在社會(huì)上的影響也更為深遠(yuǎn)。日本學(xué)者谷口安平指出：“新型訴訟被區(qū)別于所謂‘糾紛解決模式’的一般民事訴訟，而稱之為‘行為調(diào)查模式’或‘公共訴訟’、‘制度改革訴訟’等，其特征簡單說來就是涉及到大量利害關(guān)系者的公共政策問題發(fā)生爭議并要求法院對此作出法律判斷……相對于以調(diào)整個(gè)人之間利害沖突為基本對象的傳統(tǒng)民事訴訟來說，這種以處理牽涉多數(shù)人或集團(tuán)間錯(cuò)綜復(fù)雜的利害關(guān)系為特征的新型案件大大擴(kuò)展了訴訟的功能，從而具有在社會(huì)上發(fā)生更廣泛和更直接影響的效應(yīng)。”[11]二、檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境公益訴訟的合理性(一)確立檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境公益訴訟制度的法理基礎(chǔ)1.檢察機(jī)關(guān)宜于提起環(huán)境公益訴訟，是由檢察機(jī)關(guān)是公共利益代表者的身份決定的從比較法的角度看，雖然兩大法系在是否允許普通公民、公益團(tuán)體提起公益訴訟方面尚存在分歧，但對于檢察機(jī)關(guān)有權(quán)提起和參與公益訴訟方面卻是一致的。在大陸法系國家，自從檢察制度產(chǎn)生時(shí)起就有類似的制度，如1806年法國《民事訴訟法典》就曾規(guī)定，檢察官可以通過起訴或其他方式介入“關(guān)于國之安寧之訴訟;關(guān)于官府之訴訟;關(guān)于屬于官之土地、邑并公舍之訴訟;關(guān)于因貧人不公贈(zèng)予之訴訟”等民事公益訴訟案件。法國1976年《民事訴訟法》第421-423條依舊規(guī)定，檢察機(jī)關(guān)得以“代表社會(huì)”的名義，以“主當(dāng)事人”或者“從當(dāng)事人”的身份提起或參加各類民事公益訴訟。德國法律確立了行政訴訟公共利益代表人制度，檢察官可以作為公共利益的代表人，代表聯(lián)邦或地方獨(dú)立提起或參加行政法院的行政訴訟;檢察官作為社會(huì)公共利益的代表人，對涉及國家、社會(huì)公共利益的重大案件可提起民事訴訟。[12]在英國，凡是涉及公共權(quán)力和利益的訴訟，并要頒布訓(xùn)令或宣言加以保護(hù)的，必須由檢察長參加。英國檢察長在行政訴訟中既可能是原告人，也可能是被告人。檢察機(jī)關(guān)在行政訴訟中享有提起訴訟、參與訴訟、在法庭上發(fā)表評(píng)論、提出意見、向上級(jí)法院或主管法院提出控訴、上訴或復(fù)審請求的權(quán)力。美國《國家環(huán)境政策》、《清潔空氣法》等多項(xiàng)環(huán)境法律均授權(quán)檢察機(jī)關(guān)可以提起相應(yīng)的環(huán)境侵權(quán)訴訟，或者參與訴訟以支持主管行政機(jī)關(guān)或者私人提出的請求。檢察機(jī)關(guān)之所以能越來越廣泛地參與公益訴訟案件，是由其公共利益代表的身份決定的。傳統(tǒng)上，檢察機(jī)關(guān)主要參與刑事訴訟活動(dòng)。但是隨著社會(huì)生活的日趨復(fù)雜化和權(quán)利觀念由“個(gè)人本位”向“社會(huì)本位”的轉(zhuǎn)變，檢察機(jī)關(guān)開始比較廣泛地干預(yù)涉及公共利益的民事訴訟和行政訴訟，并逐漸擔(dān)當(dāng)起民事行政訴訟中公共利益代表人的角色。誠如俄國法學(xué)家穆拉耶夫所言，“檢察機(jī)關(guān)……這些公職人員的使命，按其職務(wù)來說，主要是使他們在司法方面成為法律的監(jiān)督者，公共利益和政府機(jī)關(guān)的代表?！盵13]我國憲法第12條也規(guī)定：“中華人民共和國人民檢察院是國家的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)?！边@一條文規(guī)定了檢察機(jī)關(guān)的性質(zhì)，即是國家法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，同時(shí)也暗含了它是國家和社會(huì)公共利益的代表。2.檢察機(jī)關(guān)宜于提起環(huán)境公益訴訟，是由環(huán)境權(quán)的公益性質(zhì)決定的所謂環(huán)境權(quán)，是公民享有在不被污染和破壞的環(huán)境中生存及利用環(huán)境資源的權(quán)利。[14]環(huán)境權(quán)是伴隨著環(huán)境危機(jī)的出現(xiàn)而產(chǎn)生的一種新型權(quán)利，它的討論和研究始于上一世紀(jì)60年代初，隨后不斷迅速發(fā)展。1960年，原西德一位醫(yī)生向歐洲人權(quán)委員會(huì)提出控告，認(rèn)為向北海傾倒放射性廢物的行為違反了《歐洲人權(quán)條約》中關(guān)于保障清潔衛(wèi)生的環(huán)境的規(guī)定，從而引發(fā)了是否要把環(huán)境權(quán)追加進(jìn)歐洲人權(quán)清單的大討論。1970年，在日本東京舉行了有13個(gè)國家參加的“公害問題國際座談會(huì)”，會(huì)后發(fā)表的《東京宣言》建議：“我們請求，把每個(gè)人享有其健康和福利等要素不受侵害的環(huán)境權(quán)利和當(dāng)代人傳給后代的遺產(chǎn)應(yīng)是一種富有自然美的自然資源的權(quán)利，作為一種基本人權(quán)，在法律體系中確定下來?！鄙鲜鲫P(guān)于環(huán)境權(quán)的研究討論和立法實(shí)踐引起了國際社會(huì)的高度重視。1972年聯(lián)合國在瑞典首都斯德哥爾摩召開了第一次人類環(huán)境會(huì)議，會(huì)議普遍接受了環(huán)境權(quán)的觀點(diǎn)，并在會(huì)議所發(fā)表的《人類環(huán)境宣言》中加以明確確認(rèn)：“人類有權(quán)在一種能夠過尊嚴(yán)和福利的生活環(huán)境中，享有自由、平等和充足的生活條件的基本權(quán)利，并且負(fù)有保證和改善這一代和世世代代的環(huán)境的莊嚴(yán)責(zé)任。”我國法律上尚未出現(xiàn)“環(huán)境權(quán)”這一概念。環(huán)境權(quán)中的“環(huán)境”一詞，主要是指人類生活的自然環(huán)境。根據(jù)我國《環(huán)境保護(hù)法》規(guī)定，它是指影響人類生存和發(fā)展的各種天然的和經(jīng)過人工改造的自然因素的總體，包括大氣、水、海洋、土地、礦藏、森林、草原、野生生物、自然遺跡、人文遺跡、自然保護(hù)區(qū)、風(fēng)景名勝區(qū)、城市和鄉(xiāng)村等。在對環(huán)境權(quán)法律屬性的認(rèn)識(shí)上，主要有“人權(quán)說”、“人格權(quán)說”、“財(cái)產(chǎn)權(quán)說”、“人類權(quán)說”以及“財(cái)產(chǎn)權(quán)兼人格權(quán)說”等學(xué)說。[15]且不說各種學(xué)說的優(yōu)劣，由于環(huán)境是一種公共資源，是不可分割的，具有消費(fèi)的非排他性，從而造成環(huán)境所有權(quán)的虛化，不可能像物權(quán)制度那樣定紛止?fàn)?。但由于環(huán)境資源的唯一性，環(huán)境問題的嚴(yán)重性以及人類歷史的延續(xù)性，環(huán)境權(quán)不僅與當(dāng)代人類休戚相關(guān)，甚至?xí)绊懙轿磥硎来说睦妗16]因此，環(huán)境權(quán)是一項(xiàng)社會(huì)公共性質(zhì)的權(quán)利。環(huán)境權(quán)的產(chǎn)生源自傳統(tǒng)私權(quán)利與公權(quán)力對環(huán)境保護(hù)的不完善，它源于市場機(jī)制對環(huán)境保護(hù)的功能，是典型的為彌補(bǔ)外部不經(jīng)濟(jì)性而發(fā)展起來新興法權(quán)，是國家運(yùn)用各種手段和措施限制、禁止個(gè)人有害環(huán)境或社會(huì)公共利益的行為的法律依據(jù)，具有濃厚的公法色彩。(二)確立檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境公益訴訟制度的法律基礎(chǔ)我國并不缺乏檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟的法律傳統(tǒng)。早在清朝末年，我國在引進(jìn)西方檢察制度的同時(shí)，也引進(jìn)了檢察機(jī)關(guān)民事起訴制度，基本承襲了大陸法系的衣缽，目前在我國臺(tái)灣地區(qū)，依然保存著檢察機(jī)關(guān)提起民事公益訴訟的制度。新中國成立后，有關(guān)法律繼續(xù)規(guī)定了檢察機(jī)關(guān)的民事行政起訴權(quán)和參訴權(quán)。1949年12月，中央人民政府批準(zhǔn)頒發(fā)的《中央人民政府最高人民檢察署試行組織條例》第3條規(guī)定：“最高人民檢察署受中央人民政府委員會(huì)直轄，直接行使并領(lǐng)導(dǎo)下級(jí)監(jiān)察署行使下列職權(quán)：……2、對各級(jí)司法機(jī)