國外鄉(xiāng)村治理的特點(diǎn)與啟示

國外鄉(xiāng)村治理的特點(diǎn)與啟示（個案分析）中國是個農(nóng)業(yè)大國,農(nóng)業(yè)人口占全國總?cè)丝诘?0%左右。因此農(nóng)村社區(qū)的秩序的好壞關(guān)系到整個社會的安定。隨著農(nóng)村改革開放程度不斷加深，緩解乃至消除階層、地區(qū)以及城鄉(xiāng)差異是構(gòu)建和諧社會的關(guān)鍵之一，這就要求我們在各個方面做大量的工作，其中有一項(xiàng)緊迫任務(wù)就是改進(jìn)我國的鄉(xiāng)村治理的現(xiàn)行制度和政策。而很多西方發(fā)達(dá)國家在鄉(xiāng)村治理這方面的特點(diǎn)和成功經(jīng)驗(yàn)就值得我們?nèi)パ芯亢徒梃b。希望通過一些成功案例的分析，看看這些發(fā)達(dá)國家在鄉(xiāng)村治理的體制和操作方面對我們有哪些啟發(fā)。案例一：英國鄉(xiāng)村普遍建立的是以議會為中心的權(quán)力一元制，但又根據(jù)人口多少進(jìn)行了區(qū)分：300人以上的教區(qū)設(shè)立議會作為地方權(quán)力中心，300人以下的教區(qū)設(shè)立教區(qū)居民大會作為權(quán)力中心；在議會或居民大會之下設(shè)有若干委員會負(fù)責(zé)各項(xiàng)具體工作。在法國，市鎮(zhèn)作為其基層政權(quán)，要求每個市鎮(zhèn)政府都由市鎮(zhèn)議會、市鎮(zhèn)長及若干市鎮(zhèn)長助理組成，而無論市鎮(zhèn)大小。區(qū)別只是市鎮(zhèn)議員人數(shù)及選舉方式根據(jù)市鎮(zhèn)人口的多寡而變化。德國鄉(xiāng)鎮(zhèn)的政府民主形式頗為復(fù)雜，一方面由于其實(shí)行聯(lián)邦制，地方政府的政府形式由各州自行決定，另一方面，德國二戰(zhàn)失利后被英法美占領(lǐng)，占領(lǐng)各國對所在州的鄉(xiāng)鎮(zhèn)權(quán)力結(jié)構(gòu)亦產(chǎn)生了重大影響，加劇了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府形式的差異性。在前法軍占領(lǐng)區(qū)實(shí)行議會／市長制，在未占領(lǐng)區(qū)實(shí)行傳統(tǒng)的半議會制；在美軍占領(lǐng)區(qū)實(shí)行行政官制；在英軍占領(lǐng)區(qū)實(shí)行議會主導(dǎo)的一元制。美國的鄉(xiāng)村地方政府由于其聯(lián)邦制的國家結(jié)構(gòu)形式，種類也比較多樣化，但基本上與城市政府形式類似。如同城市一樣，村也存在有三種基本組織形式，即村長一議會模式、委員會模式以及村議會一經(jīng)理模式。日本的市町村采取相同的地方政府體制，自治體長官是市(町村)長，立法主體是自治議會，均由當(dāng)?shù)鼐用裰边x產(chǎn)生。無論采取何種政府形式，都符合當(dāng)?shù)鼐用裉幚懋?dāng)?shù)厥聞?wù)的地方自治原則。當(dāng)然，鄉(xiāng)村地方政府的組織形式與城市還存在一定的差異，但這種差異主要體現(xiàn)在程度上而非種類上，差異更多地導(dǎo)源于履行職責(zé)所要求的組織復(fù)雜性，而非其結(jié)構(gòu)原則。案例一分析：上述西方五國，既有聯(lián)邦制的德美，總統(tǒng)制的法國，也有君主立憲制的英國日本；既有人口密度較小的美國，也有人口密度很大的日本；既有傳統(tǒng)西方國家英法德美，也有亞洲經(jīng)濟(jì)強(qiáng)國的日本。他們國情千差萬別，但在地方政府制度上卻驚人地相似——都實(shí)行城鄉(xiāng)一體治理。這說明城鄉(xiāng)一體治理既有其優(yōu)越之處——保證鄉(xiāng)村財(cái)力，促進(jìn)鄉(xiāng)村民主，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)均衡，具有普遍推廣的價(jià)值，也有極強(qiáng)的適應(yīng)能力，具有推廣的可行性。相對而言，我國在對待城鄉(xiāng)地方政府的態(tài)度上還有許多值得反思的地方。比如，我國實(shí)行村民自治，但村民民主選舉、民主管理、民主監(jiān)督總難避免遭上級政府的干涉和制肘；我國在農(nóng)村實(shí)行鄉(xiāng)政村治程序和規(guī)范、責(zé)任和義務(wù)的分配等等沒有明確而具體的規(guī)定，通過任命服從上級命令的人、領(lǐng)會上級意圖的人來實(shí)現(xiàn)上級政府對下級政府的領(lǐng)導(dǎo)。這種機(jī)制有一定的效率，缺點(diǎn)是難以對其實(shí)施監(jiān)督，不僅因?yàn)闆]有規(guī)范政府官員行為的法律可遵循，而且即使有法律，也因?yàn)樯舷录壴谌耸律系挠H密關(guān)系，上級不可能站在客觀的立場根據(jù)一般性的、非人格化的法律來監(jiān)督下級的行為。綜合上面三個案例，可以看出西方一些國家在鄉(xiāng)村治理方面與我國政府的政策舉措有很大不同。與這些西方國家的比較可以看出，我國鄉(xiāng)村治理存在著巨大的缺陷。經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平固然是我國鄉(xiāng)村地區(qū)治理績效不佳的原因，但是我國鄉(xiāng)村治理績效欠佳還有很多原因，如鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)反映民意不足，對決策和實(shí)施過程是否合乎法律程序的關(guān)照不夠；我國法律在政府間責(zé)權(quán)分配的規(guī)定上模糊不清，上級可以無限制下派任務(wù)給下級，上級下派的所有任務(wù)都是強(qiáng)制性的，鄉(xiāng)村基層的自治和自主空間被極力壓縮；對各級政府的監(jiān)督過度依賴上級機(jī)構(gòu)和黨的組織，而上級機(jī)構(gòu)和黨的組織又任命了下級政府的人事，因此監(jiān)督難以到位等等，造成或加劇了鄉(xiāng)村治理的不良狀態(tài)。國外鄉(xiāng)村治理給我國鄉(xiāng)村治理的啟示：一．必須高度重視農(nóng)業(yè)和農(nóng)民間題,加強(qiáng)農(nóng)村基層政權(quán)建設(shè)。農(nóng)村基層政權(quán)是國家政權(quán)的基礎(chǔ),農(nóng)業(yè)問題和農(nóng)民問題歸根到底是農(nóng)村政治和政權(quán)問題。在當(dāng)今發(fā)達(dá)的資本主義國家,雖然農(nóng)民人口很少,農(nóng)業(yè)產(chǎn)值占國民生產(chǎn)總值的比重很小,但是,這些國家農(nóng)業(yè)依然是國民經(jīng)濟(jì)的基礎(chǔ),農(nóng)民組織大都是國內(nèi)勢力強(qiáng)大的利益集團(tuán)和壓力集團(tuán),農(nóng)業(yè)波動和農(nóng)民的不滿都將直接影響農(nóng)村及整個國家經(jīng)濟(jì)發(fā)展和政局穩(wěn)定,因而,這些國家都非常重視農(nóng)業(yè)政策的制定、農(nóng)村基層政權(quán)和基層自治民主制度的建設(shè)。對于以農(nóng)業(yè)為主的發(fā)展中國家來說,農(nóng)業(yè)衰退常常是經(jīng)濟(jì)衰退和政治動蕩的先兆。農(nóng)村基層政權(quán)建設(shè)和鞏固更具有特殊意義。沒有農(nóng)業(yè)的發(fā)展和農(nóng)村的穩(wěn)定,就不可能有整個國家社會政治穩(wěn)定。而這至今仍是大多數(shù)發(fā)展中國家力求解決而未能解決好的問題。二．農(nóng)村基層管理不存在統(tǒng)一的模式,必須探索符合自身特點(diǎn)的農(nóng)村基層組織與管理體制。各國農(nóng)村基層政權(quán)及自治組織的設(shè)置及運(yùn)轉(zhuǎn)方式,深受其厲史文化傳統(tǒng)、社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、社會政治制度以及國家大小、地緣條件及國家政策選擇等多重因素的影響,并不存在統(tǒng)一的模式。而且,一個國家內(nèi)部基層政權(quán)及基層管理體制也可能存在明顯的差別。多樣化的基層組織與管理體制有助于各地根據(jù)自己的情況設(shè)置相應(yīng)的管理機(jī)構(gòu)。當(dāng)然,在一定程度上也容易造成基層管理的交叉重疊甚至混亂。但是,各國農(nóng)村基層組織與管理的多樣性本身表明,一個國家必須探索和建立符合自身特點(diǎn)的基層管理體制和方法。三．正確處理農(nóng)村基層黨政關(guān)系和政經(jīng)關(guān)系,合理劃分各自的權(quán)利界限。國外農(nóng)村黨政關(guān)系和政經(jīng)關(guān)系的差別明顯地反映出社會政治制度的差別,但從發(fā)展趨向來看,農(nóng)村基層黨政及政經(jīng)關(guān)系趨向于分權(quán)制,即各自在組織上相對獨(dú)立,在法律范圍內(nèi)享有自主權(quán)。從政經(jīng)關(guān)系來看,政府對經(jīng)濟(jì)的直接干預(yù)的效果大都不很理想,往往造成經(jīng)濟(jì)組織缺乏活力并誘致政治上的腐敗現(xiàn)象,經(jīng)濟(jì)本身的波動還會直接造成政府運(yùn)轉(zhuǎn)的困難及政治動蕩。劃分黨政權(quán)限的深層目的在于確立農(nóng)村基層政權(quán)的權(quán)威。對于社會主義國家來說,黨是國家和政權(quán)的領(lǐng)導(dǎo)力量,但黨過多地直接包攬行政事務(wù)必然損害行政機(jī)關(guān)的權(quán)威和效力,也會使黨組織成為社會各種矛盾的焦點(diǎn),損害黨自身的威信和功能。前蘇聯(lián)國家在此方面有深刻的教訓(xùn),這些國家在黨政關(guān)系上也曾進(jìn)行過種種探索,但不太成功,并因劇變而中斷。如何處理黨政關(guān)系仍將是我們必須認(rèn)真探索和解決的重大問題。四．健全鄉(xiāng)村民主監(jiān)督機(jī)制。村民自治的最終目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)村民自我管理、自我教育、自我服務(wù)、自我監(jiān)督，實(shí)行四個民主。一個完善的民主監(jiān)督機(jī)制是由各個互相銜接和協(xié)調(diào)的制度組成的體系。制度不完善，就如缺了一個口的木桶，是裝不滿水的。因而，加強(qiáng)民主監(jiān)督，就要從制度上入手。鄧小平同志曾一針見血地指出：“制度問題更帶有根本性、全局性、穩(wěn)定性和長期性?！币虼?，從根本性的問題上入手，把轉(zhuǎn)變村支部的領(lǐng)導(dǎo)方式和明確兩委職責(zé)作為促進(jìn)農(nóng)村民主監(jiān)督工作的重點(diǎn)和基礎(chǔ)，形成一種相互制約、相互促進(jìn)的民主政治運(yùn)行機(jī)制，才能建立起一個黨組織領(lǐng)導(dǎo)下的充滿活力的村民自治機(jī)制。參考文獻(xiàn)：1.《外國農(nóng)村基層管理體制比較與借鑒》——項(xiàng)繼權(quán)《政治學(xué)研究》1996年01期2.《從城鄉(xiāng)二元