突發(fā)公共事件與大城市應(yīng)急管理機(jī)制建設(shè)

突發(fā)公共事件與大城市應(yīng)急管理機(jī)制建設(shè)中共上海市委黨校公共管理教研部董幼鴻02-3月-24

建立健全分類(lèi)管理、分級(jí)負(fù)責(zé)、條塊結(jié)合、屬地為主的應(yīng)急管理體制，形成統(tǒng)一指揮、反應(yīng)靈敏、協(xié)調(diào)有序、運(yùn)轉(zhuǎn)高效的應(yīng)急管理機(jī)制，有效應(yīng)對(duì)自然災(zāi)害、事故災(zāi)難、公共衛(wèi)生事件、社會(huì)安全事件，提高危機(jī)管理和抗風(fēng)險(xiǎn)能力。胡錦濤：十六屆六中全會(huì)指出,

加強(qiáng)應(yīng)急管理工作，是維護(hù)國(guó)家安全、社會(huì)穩(wěn)定和人民群眾利益的重要保障，是履行政府社會(huì)管理和公共服務(wù)職能的重要內(nèi)容。

溫家寶《在全國(guó)應(yīng)急管理工作會(huì)議》上指出:

一、突發(fā)公共事件特點(diǎn)及其產(chǎn)生原因

突然發(fā)生、造成或者可能造成重大人員傷亡、財(cái)產(chǎn)損失、生態(tài)環(huán)境破壞和嚴(yán)重社會(huì)危害，危及公共安全的緊急事件

公共危機(jī)的類(lèi)型：自然災(zāi)害、事故災(zāi)難、公共衛(wèi)生事件和社會(huì)安全事件

一、突發(fā)公共事件特點(diǎn)及其產(chǎn)生原因

（1）突發(fā)性特征（2）嚴(yán)峻性特征（3）擴(kuò)散性特征（4）雙重性特征１、突發(fā)公共事件的特征一、突發(fā)公共事件特點(diǎn)及其產(chǎn)生原因

一、突發(fā)公共事件特點(diǎn)及其產(chǎn)生原因我國(guó)目前突發(fā)公共事件的特點(diǎn)（1）危機(jī)事件涉及的領(lǐng)域多元化（2）危機(jī)事件呈現(xiàn)高頻次、大規(guī)模（3）危機(jī)事件的組織性、暴力性、危害性加強(qiáng)（4）危機(jī)事件國(guó)際化程度加大轉(zhuǎn)型類(lèi)型轉(zhuǎn)型涵義挑戰(zhàn)特征社會(huì)后果經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型從指令性計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制向社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)不穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)不平衡就業(yè)形式多元化、失業(yè)下崗市場(chǎng)失靈民眾心態(tài)劇烈變動(dòng)，不安全感增加、不同社會(huì)群體利益分化、弱勢(shì)群體承擔(dān)大部分成本公共服務(wù)提供缺位社會(huì)轉(zhuǎn)型從傳統(tǒng)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)向現(xiàn)代城市社會(huì)轉(zhuǎn)變，同時(shí)向知識(shí)社會(huì)轉(zhuǎn)變大規(guī)模人口流動(dòng)和遷移、社會(huì)意識(shí)與文化多元化；新社會(huì)組織出現(xiàn)；信息控制放松信息不對(duì)稱(chēng)情況加劇、傳統(tǒng)的濡化機(jī)制消弱、外部異己意識(shí)形態(tài)競(jìng)爭(zhēng)增強(qiáng)政治轉(zhuǎn)型從傳統(tǒng)中央集權(quán)政治體制向社會(huì)主義民主政治體制轉(zhuǎn)變黨內(nèi)利益分化和多元化；黨群關(guān)系、官民關(guān)系緊張、中央與地方相互博弈不正之風(fēng)盛行、腐敗嚴(yán)重、人民對(duì)政府的認(rèn)同度下隆、黨的形象受損開(kāi)放轉(zhuǎn)型從封閉、半封閉經(jīng)濟(jì)社會(huì)向建立開(kāi)放經(jīng)濟(jì)和全面開(kāi)放社會(huì)轉(zhuǎn)變影響或沖擊國(guó)際市場(chǎng)、外部沖擊風(fēng)險(xiǎn)擴(kuò)大部分主權(quán)出讓國(guó)內(nèi)危機(jī)國(guó)際化、損失呈擴(kuò)大效應(yīng)、引起國(guó)際間沖突、承受?chē)?guó)際壓力增大轉(zhuǎn)型中國(guó)面臨的四大轉(zhuǎn)型與挑戰(zhàn)（胡鞍鋼）

2、當(dāng)前突發(fā)公共事件產(chǎn)生的主要原因

（1）“三農(nóng)”問(wèn)題沒(méi)得到根本解決2004年我國(guó)農(nóng)校赤貧人口２５００萬(wàn)到３０００萬(wàn)．

（2）市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)監(jiān)管機(jī)制不完善

（3）貧富差距沒(méi)得到有效控制

國(guó)家統(tǒng)計(jì)局2005年6月份公布統(tǒng)計(jì)數(shù)字顯示，目前我國(guó)10%的富裕人口占有全部社會(huì)財(cái)富的45%，其中1%的人占有全部社會(huì)財(cái)富的35%，而最貧窮的10%的人口卻只占有的全部社會(huì)財(cái)富的1.4%。

2000年以來(lái)，居民收入分配狀況的基尼系數(shù)已達(dá)0.45,超過(guò)0.40的國(guó)際警界線城鎮(zhèn)居民人均純收入是農(nóng)村居民收入3..24倍.

（4）社會(huì)公共物品供給不足艾滋病政治，就是受到艾滋病影響的個(gè)人、群體和社會(huì)文化在政治層面上迎對(duì)艾滋病時(shí)的反應(yīng)

據(jù)官方估計(jì)，現(xiàn)在中國(guó)受艾滋病感染的人數(shù)達(dá)60萬(wàn)人。國(guó)際上的專(zhuān)家認(rèn)為，實(shí)際人數(shù)可能遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出100萬(wàn)。如果不采取緊急措施，到2010年，中國(guó)艾滋病族可能會(huì)達(dá)到1000萬(wàn)人。（5）生態(tài)與資源環(huán)境的惡化（6）經(jīng)濟(jì)全球化與對(duì)外交往增多

二、建立健全應(yīng)急管理機(jī)制，提高大城市應(yīng)急管理水平

完善機(jī)制，整合資源建立健全預(yù)警體系，形成統(tǒng)一指揮、功能齊全、反應(yīng)靈敏、運(yùn)轉(zhuǎn)高效的應(yīng)急機(jī)制安全性原則;及時(shí)性原則;真實(shí)性原則;靈活性原則責(zé)任性原則;協(xié)同性原則合法性原則;科學(xué)性原則機(jī)制建設(shè)的原則（一）建立預(yù)警防范系統(tǒng)

１、健全社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)心理承受機(jī)制。

“人無(wú)遠(yuǎn)慮，必有近憂”，“防患于未然”．

危機(jī)教育危機(jī)意識(shí)危機(jī)心理社會(huì)責(zé)任

日本政府把每年的九月一日定為國(guó)民的“防災(zāi)日”

車(chē)臣武裝劫持莫斯科一劇院數(shù)百名人質(zhì)。

2、完善政府的預(yù)警機(jī)制。

“社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警指標(biāo)體系”：收入穩(wěn)定性、貧富分化、失業(yè)、通貨膨脹、腐敗、社會(huì)治安、突發(fā)事件等到七大類(lèi)以及相應(yīng)的指標(biāo)以及四個(gè)社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警警級(jí)。2001年美國(guó)9.11事件后，建立了一一套五級(jí)國(guó)家威脅預(yù)警系統(tǒng)顏色威脅程度采取的行動(dòng)紅嚴(yán)重動(dòng)員緊急救護(hù)隊(duì)，并布置工作人員評(píng)估緊急需要橙很高地方、州和聯(lián)邦機(jī)構(gòu)開(kāi)展協(xié)調(diào)工作，加強(qiáng)在公眾實(shí)踐中的安全工作黃較高加強(qiáng)對(duì)重要地方的監(jiān)視活動(dòng)和對(duì)威脅的評(píng)估工作藍(lán)警戒檢查緊急狀態(tài)程序，通知公眾所要采取的必要措施綠低度保持安全培訓(xùn)和準(zhǔn)備狀態(tài)應(yīng)急預(yù)案監(jiān)測(cè)系統(tǒng) 政府預(yù)警的咨詢系統(tǒng) 預(yù)警的組織網(wǎng)絡(luò)

＆公共危機(jī)預(yù)警監(jiān)測(cè)系統(tǒng)：及時(shí)發(fā)現(xiàn)危機(jī)征兆，準(zhǔn)確把握危機(jī)誘因、未來(lái)發(fā)展趨勢(shì)和演變規(guī)律。

＆公共危機(jī)預(yù)警咨詢系統(tǒng)：定期信息溝通；提供與危機(jī)有關(guān)的研究報(bào)告，提出危機(jī)處置的建議和意見(jiàn)。

＆危機(jī)預(yù)警系統(tǒng)的組織網(wǎng)絡(luò):科研機(jī)構(gòu)、新聞媒體、社會(huì)中介組織、基層自治組織等多元主體共同參與的公共危機(jī)預(yù)警網(wǎng)絡(luò)。

2、提高危機(jī)事件預(yù)警的能力

信息收集與分析危機(jī)監(jiān)測(cè)危機(jī)預(yù)報(bào)信息發(fā)布與媒體管理

應(yīng)急預(yù)案 應(yīng)急演練 （二）完善應(yīng)急處理系統(tǒng)1.建立領(lǐng)導(dǎo)親臨現(xiàn)場(chǎng)的保障機(jī)制第一時(shí)間3月29日，國(guó)家安監(jiān)總局局長(zhǎng)李毅中（前左三）等在事故現(xiàn)場(chǎng)檢查壓井的準(zhǔn)備工作。

2、建立信息公開(kāi)披露機(jī)制。

HIV病毒在染色體中

上海市人民政府令

第19號(hào)

《上海市政府信息公開(kāi)規(guī)定》已經(jīng)2004年1月19日市政府第29次常務(wù)會(huì)議通過(guò)，現(xiàn)予發(fā)布，自2004年5月1日起施行。國(guó)新辦新聞局長(zhǎng)郭衛(wèi)民：要建立突發(fā)實(shí)踐新聞發(fā)布機(jī)制英國(guó)危機(jī)管理專(zhuān)家里杰斯特曾提出著名的危機(jī)信息溝通(“三Ｔ”)原則：第一、以我為主提供情況(Tellyourowntake)

(對(duì)我有利!)第二、提供全部情況(Tellitall)（適度、循序漸進(jìn)）第三、盡快提供情況(Tellitfast)實(shí)行(“三T”)原則“既解決觀念問(wèn)題又解決制度問(wèn)題

3、確立應(yīng)急處理協(xié)調(diào)機(jī)制。（應(yīng)急聯(lián)動(dòng)\快速反應(yīng)的特點(diǎn)）9．11事件以后，于2003年組建了一個(gè)超級(jí)危機(jī)管理機(jī)構(gòu)——國(guó)土安全部

2004年9月，啟動(dòng)上海應(yīng)急聯(lián)動(dòng)中心

美國(guó)休斯頓應(yīng)急管理中心是全美現(xiàn)代化水平最高，規(guī)模最大的應(yīng)急中心之一4，完善應(yīng)急決策機(jī)制。（風(fēng)險(xiǎn)性決策）問(wèn)題確認(rèn)—環(huán)境分析—擬定和選擇方案—實(shí)施及反饋逆向性、超前性、信息不對(duì)稱(chēng)與高風(fēng)險(xiǎn)性、決策思維的有限理性。領(lǐng)導(dǎo)的要求良好的心理素質(zhì);敏銳的洞察能力;果敢決斷的膽識(shí);

良好溝通協(xié)調(diào)能力;周到細(xì)致的執(zhí)行.

應(yīng)急決策堅(jiān)持的原則1、權(quán)力集中原則2、結(jié)果優(yōu)先原則（最重要的是決策產(chǎn)生的結(jié)果，正常情況下政府決策必須兼顧結(jié)果與形式兩方面，但在危機(jī)狀態(tài)下以結(jié)果優(yōu)先。）3、短期目標(biāo)優(yōu)先原則。（先解決鎮(zhèn)痛的結(jié)果，避免事態(tài)進(jìn)一步惡化。）4、強(qiáng)制原則。（政府機(jī)關(guān)必須以一種強(qiáng)硬的態(tài)度強(qiáng)行制定并強(qiáng)制推行政策。強(qiáng)制原則實(shí)行的關(guān)鍵有賴于政府決策機(jī)關(guān)享有高度的合法性和權(quán)威。）5、勇于承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)原則。

5、形成政府與社會(huì)互動(dòng)的機(jī)制（社會(huì)資本）凡是在突發(fā)危機(jī)中發(fā)生群體非理性事件的，一般都存在公民參與不充分的缺陷！廣泛動(dòng)員民間資源，聚集社會(huì)資本

(非政府組織\社會(huì)公眾\國(guó)際社會(huì)\基層)6、公共財(cái)政保障機(jī)制國(guó)務(wù)院召開(kāi)全國(guó)農(nóng)村非典型肺炎防治工作電視電話會(huì)議。200億資金對(duì)農(nóng)民患者一律實(shí)行免費(fèi)醫(yī)療7、完善法制保證機(jī)制

國(guó)務(wù)院公布和實(shí)施《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》。今年將討論《緊急狀態(tài)法》(處理公權(quán)與私權(quán)的關(guān)系)1、建構(gòu)善后重建與評(píng)估機(jī)制(重塑政府形象)

（三）健全善后處理系統(tǒng)物質(zhì)重建;心理恢復(fù);形象恢復(fù);2、實(shí)施責(zé)任追究機(jī)制

三、上海市突發(fā)公共事件應(yīng)急管理機(jī)制建設(shè)（一）上海市突發(fā)公共事件應(yīng)急管理機(jī)制建設(shè)的歷程1、2001年年初，上海市啟動(dòng)《上海市災(zāi)害事故緊急處置總體預(yù)案》編制工作，這是省級(jí)政府中最早編制應(yīng)對(duì)災(zāi)害事故的預(yù)案。2、2002年成立上海市減災(zāi)領(lǐng)導(dǎo)小組3、2003年11月，編制《上海市災(zāi)害事故應(yīng)急處置總體預(yù)案》。

4、2004年9月，啟動(dòng)上海應(yīng)急聯(lián)動(dòng)中心，依托110報(bào)警臺(tái)和市公安局指揮平臺(tái)，對(duì)災(zāi)害事故統(tǒng)一接警；履行警務(wù)、消防等職責(zé)并組織應(yīng)急聯(lián)動(dòng)單位進(jìn)行即時(shí)應(yīng)急處置5、2005年1月，市民防災(zāi)手冊(cè)發(fā)放6、2005年９月，成立上海突發(fā)公共事件應(yīng)急管理委員會(huì)及其辦公室。市應(yīng)急委是本市應(yīng)急管理工作的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)，決定和部署本市突發(fā)公共事件應(yīng)急管理工作。市應(yīng)急辦是市應(yīng)急委的辦事機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)全市應(yīng)急管理面上的協(xié)調(diào)、匯總和指導(dǎo)工作。7、2006年1月，上海市政府發(fā)布突發(fā)公共事件總體應(yīng)急預(yù)案8、上海市正在著手制定《上海應(yīng)急管理和綜合減災(zāi)“十一五”規(guī)劃》，是在全國(guó)范圍內(nèi)，首次將應(yīng)急管理與綜合減災(zāi)形成綜合性的城市管理規(guī)劃。

1、堅(jiān)持以人為本、預(yù)防為主、依靠科技、分級(jí)管理、整合資源、處置有力的原則

2、建立統(tǒng)一指揮、分級(jí)負(fù)責(zé)、協(xié)調(diào)有序、運(yùn)轉(zhuǎn)高效的應(yīng)急聯(lián)動(dòng)體系。

（二）上海市突發(fā)公共事件應(yīng)急管理機(jī)制的特點(diǎn)3、編制多層預(yù)案，建立“網(wǎng)格化、全覆蓋”工作機(jī)制橫向到邊，縱向到底、網(wǎng)格化、全覆蓋進(jìn)社區(qū)、進(jìn)農(nóng)村、進(jìn)企業(yè)4、成立應(yīng)急聯(lián)動(dòng)中心，提高先期處置能力上海應(yīng)急聯(lián)動(dòng)中心實(shí)現(xiàn)了公安、交警和消防三家聯(lián)署辦公，

6、實(shí)行行政領(lǐng)導(dǎo)負(fù)責(zé)制和責(zé)任追究制5、明確信息快速的匯報(bào)與發(fā)布機(jī)制重大事件→１小時(shí)之內(nèi)口頭報(bào)告（市委＼市政府值班室）；２小時(shí)之內(nèi)書(shū)面報(bào)告特別重大→立即報(bào)告上海市突發(fā)公共事件應(yīng)急管理委員會(huì)市抗震委員會(huì)市防汛指揮部市道路交通安全委員會(huì)

市防火安全委員會(huì)市應(yīng)急管理辦公室市應(yīng)急聯(lián)動(dòng)中心應(yīng)急管理專(zhuān)家委員會(huì)市核化救援委員會(huì)先期處置機(jī)制上海市應(yīng)急聯(lián)動(dòng)中心（設(shè)在市公安局）市突發(fā)公共事件應(yīng)急管理辦公室災(zāi)害事故統(tǒng)一接警即時(shí)應(yīng)急處置控制現(xiàn)場(chǎng)事態(tài)提供決策建議實(shí)施信息共享政府應(yīng)急管理處理機(jī)制市突發(fā)公共事件應(yīng)急管理委員會(huì)市應(yīng)急聯(lián)動(dòng)中心應(yīng)急管理責(zé)任單位市突發(fā)公共事件應(yīng)急管理辦公室突發(fā)事件信息采集和分析緊急救援行動(dòng)突發(fā)事故信息發(fā)布突發(fā)事件解決管理綜合信息平臺(tái)

應(yīng)急聯(lián)絡(luò)處和應(yīng)急協(xié)調(diào)處

緊急指揮決策咨詢緊急指揮基本配系

政府應(yīng)急管理保障系統(tǒng)突發(fā)事故緊急處置保障體系

信息保障通信保障指揮核技術(shù)保障工程保障隊(duì)伍保障交通保障醫(yī)救保障治安保障物資保障資金保障科研保障立法保障政府應(yīng)急管理防范體系突發(fā)事故緊急處置防范體系

突發(fā)事件管理科研應(yīng)急管理教育公眾應(yīng)急管理信息群眾性志愿者隊(duì)伍選項(xiàng)分值題目ABCD101232321033210401235012360123701238012390123100123110(A)1(B)2(C)3(D)120123130123140123150123163210173210180123193210200123合計(jì)分值點(diǎn)評(píng)：如果您的分?jǐn)?shù)在40—60分：說(shuō)明您對(duì)自己信心十足，明白自己的優(yōu)點(diǎn)，同時(shí)也明白自己的缺點(diǎn)。在面對(duì)危機(jī)時(shí)您非常有主見(jiàn)，也能夠堅(jiān)持自己的意見(jiàn)，不會(huì)輕易妥協(xié)，您這種自信有利于危機(jī)時(shí)的快速?zèng)Q策。不過(guò)如果您的得分接近60分，別人可能會(huì)認(rèn)為你很自狂傲，甚至氣焰太盛，您不妨在別人面前謙虛一