事業(yè)單位預(yù)算績(jī)效管理中存在的困境及應(yīng)對(duì)措施

引言隨著我國(guó)財(cái)政體制改革和社會(huì)經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，如何充分發(fā)揮財(cái)政資金的使用效益已經(jīng)成為社會(huì)高度關(guān)注的話題。在這樣的新形勢(shì)下要求事業(yè)單位必須加強(qiáng)預(yù)算績(jī)效管理，確保本單位的可持續(xù)發(fā)展。不斷深入改革的財(cái)政工作、快速發(fā)展的經(jīng)濟(jì)社會(huì)對(duì)事業(yè)單位財(cái)政資金管理工作提出了較高的要求，為了能夠盡快適應(yīng)社會(huì)發(fā)展的變化趨勢(shì)，要求事業(yè)單位必須高度關(guān)注如何提升預(yù)算績(jī)效管理水平?？茖W(xué)而有效的預(yù)算績(jī)效管理能夠使資金得到合理高效的運(yùn)用，能夠穩(wěn)步提升社會(huì)公眾公信力，能夠促進(jìn)事業(yè)單位的健康、可持續(xù)發(fā)展。在相關(guān)的預(yù)算管理政策與工作文件的扶持下，我國(guó)事業(yè)單位已經(jīng)在如何建設(shè)高效、科學(xué)的預(yù)算績(jī)效管理機(jī)制方面完成了積極的實(shí)踐與探索，這為促進(jìn)事業(yè)單位預(yù)算績(jī)效管理工作的持續(xù)完善奠定了基礎(chǔ)，但同時(shí)也發(fā)現(xiàn)了預(yù)算績(jī)效管理過(guò)程中的諸多問(wèn)題。一、相關(guān)概念的界定（一）事業(yè)單位在我國(guó)主要從事教育、文化、衛(wèi)生、科技等非物質(zhì)生產(chǎn)與勞務(wù)服務(wù)，并且為社會(huì)的進(jìn)步、國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供有力服務(wù)的單位就是事業(yè)單位。事業(yè)單位的工作人員具有事業(yè)編制，經(jīng)費(fèi)主要由國(guó)家撥款，并受國(guó)家上級(jí)行政機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)。在我國(guó)社會(huì)發(fā)展中，基層單位屬于神經(jīng)末梢，他們的工作與廣大人民群眾的生活、生產(chǎn)息息相關(guān)，事業(yè)單位的工作質(zhì)量、工作效率直接關(guān)系到國(guó)家相關(guān)政策的實(shí)施效果，關(guān)系到廣大人民群眾的滿意度。（二）預(yù)算績(jī)效管理以預(yù)算作為主要對(duì)象而實(shí)施的績(jī)效管理活動(dòng)稱之為預(yù)算績(jī)效管理。在事業(yè)單位實(shí)施預(yù)算管理的全過(guò)程中始終蘊(yùn)含著預(yù)算績(jī)效管理的理念和方法，并且包含了預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行以及預(yù)算監(jiān)督。能夠使預(yù)算部門和資金使用單位在預(yù)算額度內(nèi)更好地為社會(huì)發(fā)展提供公共服務(wù)和產(chǎn)品，真正優(yōu)化配置有限的資源，實(shí)現(xiàn)社會(huì)效益和產(chǎn)出效益的雙提升，這是事業(yè)單位實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理的主要目標(biāo)。就目前的整體現(xiàn)狀來(lái)看，事業(yè)單位預(yù)算績(jī)效管理的全過(guò)程囊括了事前績(jī)效評(píng)估、績(jī)效目標(biāo)的管理、預(yù)算績(jī)效的有效監(jiān)控、科學(xué)的績(jī)效評(píng)價(jià)、充分運(yùn)用績(jī)效管理結(jié)果等不同的內(nèi)容。二、事業(yè)單位預(yù)算績(jī)效管理中存在的困境（一）缺乏統(tǒng)籌的預(yù)算績(jī)效管理組織實(shí)施在事業(yè)單位實(shí)施預(yù)算管理的各個(gè)環(huán)節(jié)中都潛藏著預(yù)算績(jī)效管理的內(nèi)容，這就要求各事業(yè)單位必須將大量的人力、物力及財(cái)力資源消耗到預(yù)算績(jī)效管理中。預(yù)算績(jī)效管理是一項(xiàng)費(fèi)時(shí)、耗力的工程，如果缺乏足夠的人力和物力支持，將無(wú)法實(shí)現(xiàn)有效的管控。例如：有的事業(yè)單位實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理的時(shí)間并不長(zhǎng)，缺乏有效的經(jīng)驗(yàn)，在領(lǐng)導(dǎo)小組內(nèi)部并未形成完善的、科學(xué)而有效的預(yù)算績(jī)效管理理念，并未充分發(fā)揮預(yù)算績(jī)效管理的職能作用；有的事業(yè)單位對(duì)預(yù)算績(jī)效管理工作缺乏足夠的重視，并未在單位內(nèi)部設(shè)置專門的預(yù)算績(jī)效管理部門，更沒(méi)安排專職人員負(fù)責(zé)預(yù)算績(jī)效管理工作。再例如：有的事業(yè)單位由于缺乏專門的牽頭部門，導(dǎo)致預(yù)算績(jī)效管理工作實(shí)行過(guò)程中很難明確劃分責(zé)任主體，在各職能部門之間缺乏科學(xué)有效的協(xié)調(diào)與整體管控，出現(xiàn)問(wèn)題相互推諉、互相推卸責(zé)任，無(wú)形中增加了預(yù)算績(jī)效管理的難度；有的事業(yè)單位甚至出現(xiàn)了預(yù)算績(jī)效管理“兩張皮”的現(xiàn)象，對(duì)于一個(gè)項(xiàng)目的預(yù)算績(jī)效管理，只是由財(cái)務(wù)人員負(fù)責(zé)參加預(yù)算績(jī)效管理相關(guān)內(nèi)容的培訓(xùn)，從整體上匯總和初步審核各科室填寫的預(yù)算績(jī)效目標(biāo)、實(shí)時(shí)監(jiān)控等信息，在信息和人員之間存在著明顯的脫節(jié)現(xiàn)象。另外，事業(yè)單位的業(yè)務(wù)科室缺乏開(kāi)展預(yù)算績(jī)效管理的積極性和主動(dòng)性，片面地認(rèn)為預(yù)算績(jī)效管理工作應(yīng)該由財(cái)務(wù)人員負(fù)責(zé)，與自己的日常工作無(wú)關(guān)。（二）亟待提升預(yù)算績(jī)效管理能力無(wú)論是預(yù)算績(jī)效管理還是對(duì)預(yù)算績(jī)效進(jìn)行整體評(píng)價(jià)，都要求具備較強(qiáng)的專業(yè)理論知識(shí)做儲(chǔ)備，只有將本單位的實(shí)際狀況與豐富的理論知識(shí)、深厚的專業(yè)技術(shù)充分結(jié)合在一起，才能對(duì)事業(yè)單位的預(yù)算績(jī)效作出客觀的、準(zhǔn)確的評(píng)價(jià)。然而，目前大部分事業(yè)單位預(yù)算績(jī)效管理的能力亟待提升，如：有的事業(yè)單位在績(jī)效指標(biāo)的設(shè)計(jì)上缺乏合理性，事業(yè)單位在進(jìn)行項(xiàng)目預(yù)算績(jī)效編制時(shí)，一方面，對(duì)廣大人民群眾的實(shí)際需求、國(guó)家政策、法律法規(guī)的頒布、宏觀經(jīng)濟(jì)的整體發(fā)展水平等進(jìn)行充分考量。另一方面，還必須將財(cái)政資金在項(xiàng)目預(yù)算中的運(yùn)行狀況、是否合理配置等進(jìn)行全面考慮。因此，預(yù)算績(jī)效目標(biāo)的制定、對(duì)預(yù)算績(jī)效進(jìn)行監(jiān)控、對(duì)預(yù)算績(jī)效結(jié)果進(jìn)行合理評(píng)價(jià)的過(guò)程是一項(xiàng)極為復(fù)雜的、系統(tǒng)性的工程；預(yù)算績(jī)效評(píng)估隊(duì)伍的專業(yè)技術(shù)能力亟待提升，在一些事業(yè)單位中，目前有非專業(yè)人士從事預(yù)算績(jī)效管理工作，在成本效益分析法、最低成本法、標(biāo)桿管理、因素分析法、比較法、公眾評(píng)判法等方面的應(yīng)用還缺乏準(zhǔn)確性，由此可見(jiàn)，事業(yè)單位目前應(yīng)盡快培養(yǎng)出一批專業(yè)的預(yù)算績(jī)效管理人才。（三）亟待拓展預(yù)算績(jī)效管理的功能事業(yè)單位積極、深入地推進(jìn)并實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理工作是國(guó)家實(shí)現(xiàn)治理能力現(xiàn)代化、全面推進(jìn)國(guó)家治理體系完善而提出的重要要求，是我國(guó)全面建設(shè)現(xiàn)代財(cái)政制度、深化財(cái)稅體制改革的一個(gè)重要內(nèi)容，同時(shí)還是對(duì)財(cái)政資源配置進(jìn)行全面優(yōu)化、實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)質(zhì)量有效提升的一項(xiàng)關(guān)鍵性舉措。在事業(yè)單位內(nèi)部深入實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理工作實(shí)現(xiàn)了“花錢必問(wèn)效、無(wú)效必問(wèn)責(zé)”，同時(shí)實(shí)現(xiàn)了與預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果和預(yù)算相關(guān)性的深入應(yīng)用。但事業(yè)單位目前在預(yù)算和預(yù)算績(jī)效之間的關(guān)聯(lián)性并不強(qiáng)，在設(shè)置預(yù)算績(jī)效目標(biāo)時(shí)也過(guò)于單一，主觀性較強(qiáng)，并未充分反映預(yù)算的全部支出效率，預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)的結(jié)果更是缺乏準(zhǔn)確性、真實(shí)性和科學(xué)性，這對(duì)事業(yè)單位下一年度預(yù)算編制工作極為不利，更是嚴(yán)重違背了預(yù)算績(jī)效管理工作的初衷；有的事業(yè)單位預(yù)算績(jī)效結(jié)果的應(yīng)用存在明顯的不足，并且缺乏科學(xué)完善的預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)與反饋機(jī)制，在這些事業(yè)單位內(nèi)部各職能部門制定的預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)參差不齊，缺乏統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)。三、事業(yè)單位預(yù)算管理存在問(wèn)題的原因（一）缺乏科學(xué)而健全的預(yù)算績(jī)效管理制度體系預(yù)算法已經(jīng)在我國(guó)正式頒布并實(shí)施，各級(jí)事業(yè)單位根據(jù)預(yù)算法的要求相繼出臺(tái)了預(yù)算績(jī)效管理配套的政策文件與制度。作為預(yù)算管理工作中的一個(gè)重點(diǎn)內(nèi)容，目前事業(yè)單位預(yù)算績(jī)效管理的執(zhí)行制度較為成熟。預(yù)算績(jī)效管理目標(biāo)大部分事業(yè)單位已經(jīng)制定，完成了對(duì)項(xiàng)目支出績(jī)效的自評(píng)、對(duì)績(jī)效的運(yùn)行進(jìn)行了監(jiān)控、對(duì)重點(diǎn)項(xiàng)目的績(jī)效評(píng)價(jià)、對(duì)重大項(xiàng)目的動(dòng)態(tài)化評(píng)估等工作，并且制定了可執(zhí)行的、具有指導(dǎo)性的方案。然而從整體上看，大部分事業(yè)單位對(duì)預(yù)算績(jī)效管理缺乏敏感度，對(duì)其重要性的認(rèn)知也存在明顯不足，所制定的制度并未真正適合本單位的實(shí)際狀況，只是照抄照搬其他事業(yè)單位或本地區(qū)的相關(guān)文件，最終導(dǎo)致預(yù)算績(jī)效管理缺乏明確的責(zé)任主體、工作機(jī)構(gòu)，相關(guān)工作人員在預(yù)算績(jī)效管理工作中消極應(yīng)對(duì)，缺乏積極性和主動(dòng)性。（二）對(duì)預(yù)算績(jī)效管理的宣傳與培訓(xùn)均不到位事業(yè)單位內(nèi)部高度重視、相關(guān)工作人員的認(rèn)真負(fù)責(zé)各科室的主動(dòng)積極配合，才能確保預(yù)算績(jī)效管理工作的順利完成，預(yù)算績(jī)效管理的職能作用才能得到充分發(fā)揮。但是大部分事業(yè)單位目前在設(shè)計(jì)預(yù)算績(jī)效目標(biāo)時(shí)缺乏科學(xué)性與合理性、亟待提升預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)的專業(yè)性和有效性、預(yù)算績(jī)效的全過(guò)程監(jiān)控、預(yù)算績(jī)效結(jié)果評(píng)價(jià)等方面的信息都與本事業(yè)單位的實(shí)際工作缺乏密切而有效的關(guān)聯(lián)，特別是相關(guān)信息的披露缺乏及時(shí)性、真實(shí)性與完整性，而導(dǎo)致這些問(wèn)題的主要原因都是由于相關(guān)人員對(duì)各項(xiàng)工作的不重視、配合不到位造成的。事業(yè)單位對(duì)績(jī)效管理工作的宣傳與培訓(xùn)并不到位又不及時(shí)。（三）缺乏豐富的預(yù)算績(jī)效管理經(jīng)驗(yàn)由于有的事業(yè)單位對(duì)預(yù)算績(jī)效管理工作缺乏足夠的認(rèn)知和豐富的經(jīng)驗(yàn)，該項(xiàng)工作只是片面地停留在對(duì)文件的學(xué)習(xí)、按要求報(bào)送報(bào)表、落實(shí)文件的要求等層面，并未深入研究實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理的作用和意義，導(dǎo)致事業(yè)單位預(yù)算績(jī)效管理與預(yù)算編制和執(zhí)行之間出現(xiàn)了明顯的脫節(jié)，對(duì)預(yù)算績(jī)效結(jié)果的運(yùn)用效果也不夠明顯。四、提升事業(yè)單位預(yù)算績(jī)效管理水平的有效對(duì)策（一）盡快完善事業(yè)單位預(yù)算績(jī)效管理制度1.明確預(yù)算績(jī)效管理機(jī)構(gòu)各事業(yè)單位應(yīng)將自身的實(shí)際狀況融入到預(yù)算績(jī)效管理中，結(jié)合上級(jí)要求在單位內(nèi)部成立專門的預(yù)算績(jī)效管理領(lǐng)導(dǎo)小組，進(jìn)一步明確預(yù)算績(jī)效管理組織機(jī)構(gòu)。如：財(cái)務(wù)工作的領(lǐng)導(dǎo)可以擔(dān)任小組組長(zhǎng)，副組長(zhǎng)由各科室的負(fù)責(zé)人來(lái)?yè)?dān)任，各預(yù)算項(xiàng)目經(jīng)辦人構(gòu)成了小組的主要成員。事業(yè)單位還可以在領(lǐng)導(dǎo)小組下面設(shè)置專門的辦公室，對(duì)預(yù)算績(jī)效管理工作進(jìn)行統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。領(lǐng)導(dǎo)小組主要負(fù)責(zé)議事規(guī)則的制定、建立定期會(huì)議制度，以此來(lái)確保預(yù)算績(jī)效管理工作真正做到落實(shí)有力、責(zé)任到人。2.進(jìn)一步規(guī)范預(yù)算績(jī)效管理的工作流程實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理的各試點(diǎn)單位應(yīng)認(rèn)真研究上級(jí)部門關(guān)于預(yù)算績(jī)效管理制度的相關(guān)規(guī)定，再結(jié)合本單位的實(shí)際狀況確保本單位預(yù)算績(jī)效管理工作流程的規(guī)范性與科學(xué)性，同時(shí)還應(yīng)該始終堅(jiān)持事前績(jī)效評(píng)價(jià)機(jī)制的構(gòu)建，對(duì)預(yù)算績(jī)效目標(biāo)的管理要加大力度，全過(guò)程、動(dòng)態(tài)化監(jiān)控預(yù)算績(jī)效，預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果要進(jìn)行科學(xué)的運(yùn)用，從而真正發(fā)揮其價(jià)值。預(yù)算績(jī)效的全過(guò)程、標(biāo)準(zhǔn)化管理能夠?qū)㈩A(yù)算績(jī)效管理真正落到實(shí)處，能夠加強(qiáng)系統(tǒng)對(duì)各管理流程的約束力，使預(yù)算績(jī)效管理工作更具有針對(duì)性，這將在很大程度上對(duì)事業(yè)單位各職能部門按職責(zé)開(kāi)展工作起到積極的指導(dǎo)作用。（二）加大對(duì)預(yù)算績(jī)效管理的宣傳與培訓(xùn)力度1.樹(shù)立全新的、科學(xué)的預(yù)算績(jī)效管理意識(shí)事業(yè)單位要結(jié)合國(guó)家管理體制和現(xiàn)代化管理建設(shè)能力的要求，在本單位內(nèi)部加大對(duì)預(yù)算績(jī)效管理的宣傳與培訓(xùn)力度，使每一名員工從思想上真正認(rèn)識(shí)到預(yù)算績(jī)效管理在事業(yè)單位管理中的重要性。如：事業(yè)單位可以組織全體中層以上領(lǐng)導(dǎo)定期參加預(yù)算績(jī)效管理的專題會(huì)議，深入學(xué)習(xí)預(yù)算績(jī)效管理改革的背景，從思想上做到高度統(tǒng)一，真正認(rèn)識(shí)到預(yù)算績(jī)效管理工作的重要性；事業(yè)單位還可以組織相關(guān)人員參與到預(yù)算績(jī)效管理流程與操作規(guī)范的經(jīng)驗(yàn)交流中，在此基礎(chǔ)上在單位內(nèi)部建立起全面的、科學(xué)的預(yù)算績(jī)效管理模式。2.采取分級(jí)分類的方式加強(qiáng)對(duì)預(yù)算績(jī)效的管理與培訓(xùn)對(duì)于事業(yè)單位內(nèi)部參與預(yù)算績(jī)效管理工作的各級(jí)人員，可以采取分級(jí)分類的方式對(duì)其進(jìn)行預(yù)算績(jī)效管理的培訓(xùn)。如：事業(yè)單位可以邀請(qǐng)專家到單位授課，也可以與在預(yù)算績(jī)效管理方面具有豐富經(jīng)驗(yàn)的兄弟單位進(jìn)行座談，還可以邀請(qǐng)第三方中介機(jī)構(gòu)到單位進(jìn)行培訓(xùn)，以此來(lái)全面提升工作人員的專業(yè)素養(yǎng)，為確保預(yù)算績(jī)效管理工作的順利開(kāi)展提供有力的保障。另外，事業(yè)單位還可以請(qǐng)上級(jí)主管部門到單位進(jìn)行工作檢查，或者與同級(jí)業(yè)務(wù)相似的部門進(jìn)行學(xué)習(xí)交流，真正將預(yù)算績(jī)效管理的理論應(yīng)用到實(shí)際操作中，使預(yù)算績(jī)效管理水平得到全面提升。（三）盡快完善預(yù)算績(jī)效管理技術(shù)的支撐體系1.加強(qiáng)對(duì)預(yù)算績(jī)效目標(biāo)的設(shè)置事業(yè)單位實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理的基礎(chǔ)是要設(shè)置明確的績(jī)效目標(biāo)，這也是進(jìn)行預(yù)算編制實(shí)施績(jī)效監(jiān)控、完成績(jī)效評(píng)價(jià)的重要依據(jù)和保障，事業(yè)單位在設(shè)置預(yù)算績(jī)效目標(biāo)時(shí)一定要確保其可行性和合理性，并且具有明確的指向；與之對(duì)應(yīng)的預(yù)算績(jī)效目標(biāo)的描述一定要做到量化、細(xì)化。如：事業(yè)單位在編制預(yù)算績(jī)效目標(biāo)時(shí)應(yīng)充分結(jié)合本年度績(jī)效目標(biāo)的要求，根據(jù)季度、月份對(duì)其進(jìn)行分解和細(xì)化，對(duì)于各相關(guān)部門下達(dá)的整體預(yù)算績(jī)效目標(biāo)要結(jié)合本單位的實(shí)際逐級(jí)進(jìn)行量化與細(xì)化，使其做到可比可測(cè)、科學(xué)合理、動(dòng)態(tài)化調(diào)整，從而全面提升預(yù)算績(jī)效目標(biāo)的編制水平。2.構(gòu)建財(cái)政資金的預(yù)算與預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果的關(guān)聯(lián)機(jī)制在實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理過(guò)程中，事業(yè)單位應(yīng)最大限度地降低資金管理中的人為影響因素、人為隨意性概率帶來(lái)的影響。由此可見(jiàn)，各事業(yè)單位應(yīng)在內(nèi)部搭建企業(yè)財(cái)政資金預(yù)算與預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果的關(guān)聯(lián)機(jī)制。通常情況下可以采用自我評(píng)價(jià)、由財(cái)政部門抽查等不同的模式來(lái)評(píng)價(jià)預(yù)算績(jī)效的完成情況，事業(yè)單位還可以通過(guò)第三方中介機(jī)構(gòu)完成績(jī)效評(píng)價(jià)，使預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)的主觀性降到最低，以此來(lái)確保預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果的準(zhǔn)確性、真實(shí)性和客觀性。3.全面強(qiáng)化預(yù)算績(jī)效的信息公開(kāi)事業(yè)單位一定要確保預(yù)算績(jī)效管理結(jié)果信息的公開(kāi)性，使廣大社會(huì)公眾擁有財(cái)務(wù)監(jiān)督權(quán)、知情權(quán)和參與權(quán)。作為一個(gè)區(qū)域內(nèi)部的公益性機(jī)構(gòu)，事業(yè)單位應(yīng)主動(dòng)、積極地接受來(lái)自外部的各種不同監(jiān)督，在預(yù)決算中融入預(yù)算的執(zhí)行情況，通過(guò)對(duì)預(yù)算執(zhí)行情況的公開(kāi)，使預(yù)算調(diào)整和執(zhí)行的公開(kāi)水平得到提升。在編制預(yù)算時(shí)事業(yè)單位要及時(shí)根據(jù)實(shí)際狀況調(diào)整預(yù)算績(jī)效目標(biāo)，并且在