高校整體預(yù)算績效管理的實(shí)踐研究-以A 高校為例

《中共中央國務(wù)院關(guān)于全面實(shí)施預(yù)算績效管理的意見》提出全面實(shí)施預(yù)算績效管理是推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的內(nèi)在要求，應(yīng)構(gòu)建全方位預(yù)算績效管理格局，既要實(shí)施項(xiàng)目預(yù)算績效管理，也要實(shí)施單位整體預(yù)算績效管理。教育部印發(fā)《教育部關(guān)于全面實(shí)施預(yù)算績效管理的意見》，提出各單位應(yīng)開展整體預(yù)算績效管理。A高校作為一所省屬高校，自實(shí)施意見頒布以來，積極開展全面預(yù)算績效管理探索，采取一系列措施將績效與預(yù)算管理相融合。如何有力推進(jìn)學(xué)校整體績效管理，是目前高校全面預(yù)算績效管理中面對的重要問題。本文通過闡述高校整體預(yù)算績效管理的必要性以及A高校全面實(shí)施預(yù)算績效管理的實(shí)踐和探索，剖析A高校整體預(yù)算績效管理工作的現(xiàn)狀和難點(diǎn)，提出高校整體預(yù)算績效管理水平提升對策，以期為高校實(shí)施整體預(yù)算績效管理工作提供參考。一、高校整體預(yù)算績效管理的必要性（一）全面實(shí)施預(yù)算績效管理的政策要求近年來，江蘇省出臺了一系列制度文件，初步形成了相對完整的制度體系，為全省各部門全面實(shí)施預(yù)算績效管理工作提供了政策指引，指明了工作方向。2019年，《中共江蘇省委江蘇省人民政府關(guān)于全面實(shí)施預(yù)算績效管理的實(shí)施意見》的頒布，正式拉開了江蘇省全面實(shí)施預(yù)算績效管理的序幕。同年，江蘇省財(cái)政廳發(fā)布了《關(guān)于印發(fā)〈江蘇省全面實(shí)施預(yù)算績效管理四年行動計(jì)劃（2019-2022年）〉的通知》，扎實(shí)有力地推進(jìn)了江蘇省全面實(shí)施預(yù)算績效管理工作。在績效目標(biāo)管理方面，江蘇省2019年發(fā)布的《江蘇省財(cái)政廳關(guān)于編制省級2020年部門預(yù)算績效目標(biāo)的通知》要求所有省級預(yù)算單位編制部門整體支出績效目標(biāo)。2020年，江蘇省公布了普通本科高校預(yù)算績效目標(biāo)指標(biāo)體系，為各高校制定整體支出績效目標(biāo)提供了參考。2022年，《江蘇省省級預(yù)算績效目標(biāo)和指標(biāo)設(shè)置及取值指引（試行）》從部門整體績效目標(biāo)和指標(biāo)設(shè)置思路、設(shè)置要求等方面制定指引，進(jìn)一步提升部門整體預(yù)算績效目標(biāo)編制質(zhì)量。2021年發(fā)布的《關(guān)于開展2021年省級財(cái)政資金績效監(jiān)控的通知》要求整體預(yù)算和項(xiàng)目預(yù)算均開展績效監(jiān)控。在績效評價與結(jié)果應(yīng)用方面，2020年，江蘇省財(cái)政廳首次開展部門整體支出績效自評價試點(diǎn)工作。2021年發(fā)布的《江蘇省財(cái)政廳關(guān)于開展2021年省級財(cái)政支出績效評價工作的通知》提出全面開展部門整體自評價工作。各部門開展整體支出績效自評價，并形成績效自評價報(bào)告。2023年發(fā)布的《江蘇省財(cái)政廳關(guān)于2023年省級部門單位開展財(cái)政支出績效評價工作的通知》要求省級部門實(shí)施整體績效評價工作，選擇部門下屬單位開展整體收支情況評價。（二）學(xué)校高質(zhì)量發(fā)展的內(nèi)在需要高校肩負(fù)著人才培養(yǎng)、科學(xué)研究、社會服務(wù)、文化傳承創(chuàng)新等重要職能，這些職能是高校實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量可持續(xù)發(fā)展的前提。當(dāng)前，高校面臨著教育經(jīng)費(fèi)供給不足與資金需求增大之間的矛盾問題。在高質(zhì)量發(fā)展的背景下，高校應(yīng)該更加重視資金的使用效益。在整體預(yù)算績效管理中，高校需要通過具體的績效指標(biāo)考核學(xué)校各項(xiàng)工作任務(wù)的完成情況和各二級部門的職能履行情況，引導(dǎo)各部門重視資金使用效益，全面推動學(xué)校內(nèi)涵式高質(zhì)量發(fā)展[1]。二、A高校全面實(shí)施預(yù)算績效管理的實(shí)踐與探索A大學(xué)是一所省屬全日制本科院校，也是江蘇高水平大學(xué)建設(shè)高峰計(jì)劃建設(shè)高校。根據(jù)黨和國家實(shí)施預(yù)算績效管理的決策部署，近年來，A高校積極開展實(shí)踐探索和研究，穩(wěn)步推進(jìn)全面預(yù)算績效管理工作，取得了很多成績，積累了寶貴經(jīng)驗(yàn)。（一）項(xiàng)目績效管理情況A高校上線全面預(yù)算管理系統(tǒng)以來，一直將績效目標(biāo)與校內(nèi)預(yù)算編制相融合，在編制校內(nèi)專項(xiàng)預(yù)算的同時填報(bào)專項(xiàng)績效目標(biāo)表。2019年，A高校出臺了《A高校專項(xiàng)資金績效評價管理辦法》，并選擇某二級管理部門的一個校內(nèi)專項(xiàng)作為專項(xiàng)資金績效評價試點(diǎn)，在部門自評的基礎(chǔ)上，委托第三方機(jī)構(gòu)并邀請校內(nèi)外專家參與，共同開展績效評價工作，并出具項(xiàng)目績效評價報(bào)告，評價結(jié)果良好。2020年起，A高校將所有的財(cái)政專項(xiàng)預(yù)算納入績效目標(biāo)編制范圍。近年來，A高校不斷拓展績效評價覆蓋范圍，逐步對更多的校內(nèi)專項(xiàng)開展項(xiàng)目績效自評價和評價工作，積極推進(jìn)預(yù)算績效管理全覆蓋。（二）整體預(yù)算績效管理情況2019年，A高校順應(yīng)高校高質(zhì)量發(fā)展要求，從人才培養(yǎng)、科學(xué)研究、學(xué)科建設(shè)、師資隊(duì)伍建設(shè)等幾個維度出發(fā)，編制了A高校2020年度部門整體支出績效目標(biāo)，形成了一套較為完整的整體預(yù)算績效目標(biāo)指標(biāo)體系。2020年，A高校編制下一年度部門整體支出績效目標(biāo)時，在原來的基礎(chǔ)上增加了效益指標(biāo)和滿意度指標(biāo)，進(jìn)一步完善了整體預(yù)算績效目標(biāo)指標(biāo)體系。2021年，A高校開展了部門整體支出績效自評價工作，對2020年度單位整體績效目標(biāo)進(jìn)行自評價，自評價得分在95分以上，評價結(jié)果良好。同年，A高校對所有的財(cái)政專項(xiàng)預(yù)算和整體預(yù)算開展績效監(jiān)控，對當(dāng)年上半年的與績效目標(biāo)高度關(guān)聯(lián)的預(yù)算執(zhí)行情況、預(yù)算執(zhí)行保障、績效目標(biāo)實(shí)現(xiàn)程度等動態(tài)情況進(jìn)行監(jiān)控，并對全年績效目標(biāo)完成情況進(jìn)行預(yù)測。截至目前，A高校圍繞全面實(shí)施預(yù)算績效管理目標(biāo)，已經(jīng)完成三個年度的整體績效自評價工作和兩個年度的績效監(jiān)控工作，通過績效自評和績效監(jiān)控，學(xué)校各二級管理部門的績效管理意識得到了很大的提高。三、A高校整體預(yù)算績效管理的現(xiàn)狀和難點(diǎn)（一）整體預(yù)算績效管理實(shí)施難度大由于高校的特殊性，其主要收入來源是財(cái)政撥款，一般來說，師生規(guī)模越大，獲得的財(cái)政撥款就越多。目前，高校的年度財(cái)政撥款只考慮到了經(jīng)費(fèi)使用的執(zhí)行進(jìn)度，尚未把高校的預(yù)算績效評價情況考慮進(jìn)去，這就造成績效管理理念仍未在高校領(lǐng)導(dǎo)層得到全面貫徹落實(shí)，績效管理意識薄弱的問題普遍存在。目前，A高校全面預(yù)算績效工作推行相對緩慢，現(xiàn)有的績效管理工作主要是為了貫徹落實(shí)上級主管部門全面實(shí)施績效管理的工作要求，相對被動，尚未設(shè)立單獨(dú)的預(yù)算績效管理部門，整體預(yù)算績效的實(shí)施主要由財(cái)務(wù)部門的預(yù)算科來主導(dǎo)完成，并且缺乏自上而下的預(yù)算績效管理體系和完善的預(yù)算績效管理流程，整體預(yù)算績效管理的實(shí)施難度大。（二）整體預(yù)算績效指標(biāo)體系有待優(yōu)化省級部門公布的普通本科高校預(yù)算績效目標(biāo)指標(biāo)體系為A高校制定整體支出績效目標(biāo)提供了參考。但是，不同高校之間的規(guī)模、辦學(xué)條件和辦學(xué)理念不盡相同，高校并不能直接套用現(xiàn)成的指標(biāo)體系，因此需要設(shè)計(jì)一套適用自身的績效指標(biāo)體系。目前，A高校建立了一套較為規(guī)范的績效指標(biāo)體系。但因?yàn)槿狈I(yè)的績效管理部門和人員，A高校大部分績效目標(biāo)由各職能部門自行擬定，而部分職能部門為了績效評價結(jié)果而設(shè)定相對容易實(shí)現(xiàn)的績效指標(biāo)值，使績效目標(biāo)缺乏相關(guān)性、科學(xué)性和規(guī)范性，難以反映出學(xué)校的總體戰(zhàn)略目標(biāo)和中長期發(fā)展規(guī)劃。并且隨著高校不斷發(fā)展，其規(guī)模不斷擴(kuò)大，校內(nèi)二級部門形式多樣化，除黨政機(jī)構(gòu)、教學(xué)科研單位以外，科研院所及附屬單位也越來越多，不同單位之間職能目標(biāo)差異很大，很難用一套績效標(biāo)準(zhǔn)來衡量。因此，A高校的績效指標(biāo)體系有待進(jìn)一步優(yōu)化[2]。（三）整體績效評價以自評為主，評價結(jié)果客觀性不足A高校連續(xù)開展了三年的整體績效評價工作。在A高?，F(xiàn)有的績效管理模式下，整體績效評價仍是以自評為主，由各個職能部門根據(jù)評價要點(diǎn)和評分規(guī)則進(jìn)行自主評價，填寫部門整體績效自評價評分表中與本部門相關(guān)的部分。對于一些定性指標(biāo)，各部門在自評時，為了部門的直接利益難以保證足夠的客觀性；對于一些定量指標(biāo)，有些部門存在為達(dá)到預(yù)期目標(biāo)而降低目標(biāo)值的情況?？冃гu價結(jié)果得分虛高，難以真實(shí)反映實(shí)際情況，未起到整體績效評價的作用。（四）績效評價結(jié)果未得到有效應(yīng)用高校實(shí)施整體績效評價是為了給學(xué)校下一年度的預(yù)算管理提供參考。但從目前來看，A高校的績效評價結(jié)果與下一年度的項(xiàng)目預(yù)算申報(bào)、預(yù)算資金下達(dá)聯(lián)系不夠緊密，并未完全掛鉤，也沒有設(shè)立相應(yīng)的獎罰機(jī)制，未能起到激勵與約束作用。例如，一些得分較低的指標(biāo)在下一年度中依然得到了足額的預(yù)算，造成了資金的浪費(fèi)，而有些得分很高且超額完成目標(biāo)的項(xiàng)目卻沒有得到足額的資金支持，使預(yù)算績效考核結(jié)果未能發(fā)揮應(yīng)有作用；而且，部分評價結(jié)果也缺乏一定的客觀性，沒有反映出預(yù)算績效的真實(shí)情況。四、A高校整體預(yù)算績效管理改進(jìn)建議（一）樹立以戰(zhàn)略目標(biāo)為導(dǎo)向的指導(dǎo)思想高校整體預(yù)算績效管理的首要環(huán)節(jié)是要結(jié)合“十四五”規(guī)劃中所明確的戰(zhàn)略目標(biāo)，構(gòu)建一個基于戰(zhàn)略目標(biāo)導(dǎo)向的預(yù)算績效管理體系。首先，整體預(yù)算績效管理目標(biāo)要與高?，F(xiàn)階段的戰(zhàn)略目標(biāo)相適應(yīng)，這就需要明確A高校的總體戰(zhàn)略目標(biāo)和中長期計(jì)劃、年度計(jì)劃，對戰(zhàn)略目標(biāo)進(jìn)行分解，細(xì)化為具有可操作性的績效管理目標(biāo)。例如，強(qiáng)調(diào)專業(yè)建設(shè)，增加省級一流課程；強(qiáng)化師資隊(duì)伍建設(shè)，提高轉(zhuǎn)任教師博士比例；加強(qiáng)國際合作與交流，開展中外合作辦學(xué)項(xiàng)目等。其次，在績效管理過程中，通過績效監(jiān)控，一旦發(fā)現(xiàn)與戰(zhàn)略目標(biāo)偏差較大的情況，需要進(jìn)行重點(diǎn)監(jiān)控并及時調(diào)整工作計(jì)劃。最后，對整體預(yù)算績效進(jìn)行評價與考核，評價具體目標(biāo)和工作計(jì)劃是否得到落實(shí)。反之，一套科學(xué)合理的預(yù)算績效管理體系也可以確保戰(zhàn)略目標(biāo)順利實(shí)現(xiàn)。（二）明確責(zé)任主體，推動各部門工作協(xié)同整體預(yù)算績效管理工作涉及高校各個部門，只有部門之間加強(qiáng)協(xié)同合作，才能形成科學(xué)合理的預(yù)算績效管理體系。因此，高校實(shí)施全面預(yù)算績效管理需要明確各部門的責(zé)任主體，劃分各部門的職責(zé)，由績效管理部門、相關(guān)職能部門和資金使用部門等相互配合，共同參與完成工作任務(wù)?？冃Ч芾砉ぷ黝I(lǐng)導(dǎo)小組作為績效管理工作的領(lǐng)導(dǎo)者，推動績效管理工作的開展，從上而下有效貫徹“講績效、重績效、用績效”的績效理念；財(cái)務(wù)部門作為牽頭部門，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)各個預(yù)算執(zhí)行部門；績效管理部門負(fù)責(zé)完成預(yù)算績效管理的各項(xiàng)具體工作，各職能部門對預(yù)算績效管理的全過程進(jìn)行監(jiān)督。A高校應(yīng)盡快成立績效管理工作領(lǐng)導(dǎo)小組和獨(dú)立的預(yù)算績效管理部門?？冃Ч芾砉ぷ黝I(lǐng)導(dǎo)小組由總會計(jì)師擔(dān)任，使績效管理得到校領(lǐng)導(dǎo)的高度重視和支持，督促各個部門積極參與；同時，成立獨(dú)立的預(yù)算績效管理部門，避免目前由財(cái)務(wù)處人員完成各項(xiàng)具體預(yù)算績效工作所帶來的業(yè)務(wù)和管理壁壘[3]。（三）搭建共性指標(biāo)框架，建立預(yù)算績效指標(biāo)庫根據(jù)省級績效管理部門要求，各預(yù)算單位應(yīng)該從五個方面來制定整體績效指標(biāo)，包括決策指標(biāo)、過程指標(biāo)、履職指標(biāo)、效益指標(biāo)和滿意度指標(biāo)。不同高校之間盡管存在很大差異，但是在這五個方面依然有很多相似之處。因此，A高校在構(gòu)建預(yù)算管理一體化系統(tǒng)時，對于決策指標(biāo)和過程指標(biāo)可以共性指標(biāo)為主，下設(shè)計(jì)劃制訂、預(yù)算執(zhí)行等十個二級指標(biāo)，還可以根據(jù)實(shí)際情況增加三級指標(biāo)，搭建共性指標(biāo)框架。對于履職指標(biāo)、效益指標(biāo)和滿意度指標(biāo)，則由學(xué)校自行設(shè)置，以個性指標(biāo)為主，學(xué)校各個職能部門將績效目標(biāo)進(jìn)一步細(xì)化為具體的工作任務(wù)和目標(biāo)，確定具體的績效指標(biāo)，即個性指標(biāo)。在此基礎(chǔ)上，由績效管理部門結(jié)合共性指標(biāo)框架，匯總個性指標(biāo)，建立學(xué)校的動態(tài)預(yù)算績效指標(biāo)庫，學(xué)校以預(yù)算績效指標(biāo)庫為基礎(chǔ)，通過績效管理工作領(lǐng)導(dǎo)小組討論，選取年度關(guān)鍵性指標(biāo)來作為下一年度的整體績效目標(biāo)，績效指標(biāo)值也由小組共同決策確定。隨著學(xué)校的發(fā)展和戰(zhàn)略目標(biāo)的改變，績效指標(biāo)庫和相應(yīng)的指標(biāo)值也應(yīng)不斷完善與更新。（四）完善評價方式，加強(qiáng)預(yù)算績效評價結(jié)果應(yīng)用預(yù)算績效評價是績效管理中的重要環(huán)節(jié)。A高校應(yīng)完善整體預(yù)算績效評價的方式，除單位自評外，還可以通過邀請專家、逐步引入第三方專業(yè)機(jī)構(gòu)參與整體預(yù)算績效評價等方式，從而提高績效評價工作的質(zhì)量和效果。預(yù)算績效