行政事業(yè)單位完善政府采購的對策研究

摘要：政府采購是行政事業(yè)單位日常運行中一項必不可少的工作。新形勢下政府采購也不僅僅是傳統(tǒng)意義上的采購過程，還應(yīng)包括采購后續(xù)的項目實施、驗收等全過程。只有通過對政府采購進行全過程的管理和監(jiān)督，并完善相關(guān)的政策制度，才能有力維護采購單位的合法權(quán)益，確保財政資金高效使用，維護社會公共利益。本文通過分析政府采購存在的問題，針對性提出建議，為行政事業(yè)單位政府采購提供參考，以提升政府采購的合法性、規(guī)范性、合理性及嚴肅性。關(guān)鍵詞：行政事業(yè)單位；政府采購；對策研究我國的政府采購經(jīng)歷了一個逐步規(guī)范的過程，國家出臺了政府采購法、招標投標法等法律及相關(guān)配套政策規(guī)定后，政府采購已基本規(guī)范，但仍存在一些尚欠規(guī)范的地方，值得探究并提出應(yīng)對措施。一、行政事業(yè)單位政府采購存在的問題（一）政府采購的配套措施不夠完善1.小額工程管理制度體系不夠完整目前，對于大額工程項目的采購由政府采購法、招投標法及相關(guān)條例予以規(guī)范，且招標實施一般由專門政府采購平臺負責(zé)，較為規(guī)范。但是在縣鄉(xiāng)基層，小額工程項目量大面廣，建設(shè)主體涉及許多政府部門及所有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道），且基本以民生工程為主，與人民的日常生活息息相關(guān)，直接關(guān)系到政府在人民群眾中的形象。目前政府對小額工程的管理監(jiān)督規(guī)定不夠具體，基本由各建設(shè)主體以內(nèi)控制度規(guī)范為主，造成發(fā)包、施工驗收及結(jié)算程序標準不統(tǒng)一。2.工程價款結(jié)算制度不夠完善以某縣為例，對工程預(yù)算資金在200萬元以上的工程造價結(jié)算工作由財政部門主管的政府審價中心組織實施，形成了一整套工程資料接收、委托、抽查及考核等制度，較為規(guī)范。對工程預(yù)算資金在200萬元以下的工程造價結(jié)算未作出明確規(guī)定，由建設(shè)單位自行組織實施，造成有的工程項目未進行造價結(jié)算審計就直接支付工程款的問題；有的工程項目雖然委托中介機構(gòu)進行了審計，但審計質(zhì)量不高。此外，對接受委托實施工程造價審計的中介機構(gòu)缺乏制約機制，或者制約不夠有力，導(dǎo)致中介機構(gòu)在審計中存在履職不認真、造價計算不精確，甚至弄虛作假等問題，但管理部門及建設(shè)單位缺少明確的處理處罰措施。（二）采購單位規(guī)避招投標及常見操作方法一是故意不招標或濫用條款直接發(fā)包。招投標法及實施條例規(guī)定涉及國家安全、搶險救災(zāi)等特殊情況的項目可以不進行招標。個別建設(shè)單位濫用上述條款不通過招標將工程承包給施工單位；有的單位對國家安全、國家秘密、搶險救災(zāi)等特殊情況認識不到位，主觀認為工程時間緊，通過招標會影響項目使用時效等理由直接確定承包人。二是拆分項目規(guī)避公開招標。通過拆分項目降低每個工程的招標金額，從而規(guī)避公開招標的方式在規(guī)避公開招標中較為常見。如某服務(wù)采購項目預(yù)算價為31萬元，按規(guī)定應(yīng)當進行公開招標采購。為趕工程進度，采購單位將其拆分成2個標段未經(jīng)招標直接承包給某公司實施，每份合同金額均低于當年公開招標標準。三是違規(guī)采用邀請招標或單一來源采購代替公開招標。邀請招標及單一來源采購都有明確的適用條件，但在實際工作中，建設(shè)單位為規(guī)避公開招標，往往傾向于采用邀請招標及單一來源采購確定承建單位或供應(yīng)商。一方面因為與確定的承建單位或供應(yīng)商較為熟悉，在建設(shè)過程中便于溝通交流，提高工作效率。另一方面也不排除存在權(quán)力尋租或人情采購。四是通過減少工程施工內(nèi)容再增加的方式規(guī)避招標。對個別實際招標控制價超過公開招標標準的工程，建設(shè)單位通過招標控制價編制漏項或直接減少施工內(nèi)容，從而降低招標控制價規(guī)避公開招標，施工時通過工程變更方式重新增加施工內(nèi)容，最終達到規(guī)避公開招標的目的。五是通過資質(zhì)掛靠規(guī)避招標。為規(guī)范和提高小額工程采購的實施，部分行政事業(yè)單位采用年度分類發(fā)包的方式，通過公開招標確定多家入圍企業(yè)，經(jīng)過相關(guān)決策程序，在年度入圍企業(yè)中選擇承包人。但在實際操作中，有些建設(shè)單位與入圍企業(yè)簽訂施工合同，入圍企業(yè)再與實際施工單位（個人）簽訂合同，施工單位（個人）借用入圍企業(yè)名義開展施工、工程價款結(jié)算等工作，入圍企業(yè)實際不參與工程施工建設(shè)，只收取一定比例的管理費，變相規(guī)避了公開招標。造成實際施工單位無資質(zhì)施工，施工過程和質(zhì)量都難以保證。（三）招投標過程不規(guī)范1.編制的招標文件及評標過程不規(guī)范招標文件編制的規(guī)范性、合理性關(guān)系整個招標項目的成敗，但有的招標文件編制不專業(yè)不完整，也缺乏相應(yīng)的審核監(jiān)督。某部門委托招標代理機構(gòu)公開招標，編制的招標文件內(nèi)容不全面，缺少擬簽訂的合同文本、評標方法、評標標準和投標無效情形等內(nèi)容；招標文件公示起至開標日期間隔僅為5天，少于招投標法規(guī)定的20日，給予投標人制作標書等內(nèi)容的響應(yīng)時間不足；投標對象限制為本地企業(yè)，事實上排斥了潛在投標人。評標過程中，評標小組成員組成不符合規(guī)定。2.投標人串標圍標在政府采購工程招標過程中，串標圍標是被嚴格禁止的，但在實際操作中還是屢禁不止。某項目采用網(wǎng)上遞交競包文件，線下評審的方式進行公開招標，共有64家單位參與投標，其中有10家單位投標文件標識符相同，說明該投標文件由同一臺電腦制作，存在串通投標行為；另一種常見的圍標方式，某些工程采用下浮率投標，通過隨機摸球的方式確定平均數(shù)，由投標人遞交的下浮率最接近的投標人中標。投標人通過排列組合計算，有幾種組合就掛靠幾個符合投標要求資質(zhì)的公司進行投標，確保其中一個能夠中標。（四）施工現(xiàn)場管理不到位1.部分建設(shè)環(huán)節(jié)管理不到位一是未按規(guī)定變更。工程變更在工程建設(shè)中難以避免，但有些工程參建單位對變更習(xí)以為常，較為隨意，存在不履行變更手續(xù)進行施工、未按規(guī)定程序變更、對已實施的變更事項未及時形成變更資料。有些項目至完工時，都未編制變更事項預(yù)算并辦理報批手續(xù)。二是獎懲制度執(zhí)行不到位。在建設(shè)過程中，施工、監(jiān)理等參建單位對合同規(guī)定的義務(wù)未履行到位。項目經(jīng)理、總監(jiān)等人員出勤率未達到規(guī)定要求；未經(jīng)建設(shè)單位同意，施工單位隨意更換工程現(xiàn)場派駐人員等情況時有發(fā)生。建設(shè)單位也未按制度要求及時對施工、監(jiān)理單位違約情況進行處理。三是資料審核程序不到位。建設(shè)單位對已形成的項目資料未及時審核確認，對施工單位上報的報審表、審批單及施工簽證單未及時簽字蓋章認可或否定。2.參建單位（人員）履職不到位一是施工單位未編制進度計劃影響工程進度。施工單位未編制具體工程節(jié)點計劃，建設(shè)單位也未能有效監(jiān)督施工單位施工進度，工程延期等情況時有發(fā)生。二是參建單位人員管理不到位。在工程施工過程中，部分監(jiān)理、施工單位相關(guān)人員故意不使用監(jiān)管系統(tǒng)考勤，施工單位的項目經(jīng)理、技術(shù)人員、監(jiān)理等存在不到崗、或者具體工作由他人代替的情況，最終影響工程質(zhì)量及進度。3.監(jiān)理對材料進場把關(guān)不嚴根據(jù)規(guī)定未經(jīng)監(jiān)理簽字，建筑材料、建筑構(gòu)配件和設(shè)備不得在工程上使用或者安裝，施工單位不得進行下一道工序的施工。實際執(zhí)行中，存在材料進場報審不及時的問題，已進場使用的工程材料未經(jīng)監(jiān)理審核或缺少進場報審資料，無法保證使用材料的質(zhì)量是否符合原設(shè)計要求。此外還存在項目進場材料報審資料審查意見、簽字、公章等不完整，造成無法落實責(zé)任人的情況。（五）驗收環(huán)節(jié)不到位1.項目完工未經(jīng)驗收政府投資的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)或大型項目驗收程序一般較為規(guī)范，能嚴格按照相關(guān)規(guī)定執(zhí)行，但對小額工程項目的驗收較為隨意，建設(shè)單位不組織工程驗收，或者在報送工程結(jié)算審計時隨意出具證明代替工程驗收證書。2.驗收不嚴格走過場有的建設(shè)項目參建各方在竣工驗收時雖然有驗收證書，但未簽署驗收意見或缺少簽字蓋章，責(zé)任未能落實到人；有的項目驗收未按照規(guī)定對每一項技術(shù)、服務(wù)、安全標準的履約情況進行逐項驗收，驗收報告無明細履約情況，實際是否達到建設(shè)效果難以確定；有的項目驗收雖然評定為合格，但實際存在偷工減料并按照中標單價結(jié)算工程款的問題，造成公共資金的損失浪費。（六）工程結(jié)算不及時不到位1.建設(shè)及施工單位對工程結(jié)算審核工作不積極政府部門對工程的形象進度與建成啟用情況較為關(guān)注，工程結(jié)算環(huán)節(jié)在工程竣工驗收通過之后開展，此時項目往往已投入使用，建設(shè)單位面臨的壓力較小，且施工合同一般只約定工程竣工驗收通過后付至合同價的一定比例（一般約定付至合同價的75%至80%），待完成工程價款審計后付至審計金額的95%（5%的余額作為質(zhì)量保證金），工程結(jié)算越遲越有利于減輕建設(shè)單位的資金壓力，導(dǎo)致建設(shè)單位對工程結(jié)算等后續(xù)事項不再積極堆進，工程完工后長期未進行價款結(jié)算。有的項目施工單位實際收到的工程款已接近合同價，價款結(jié)算審計后可能還存在需要退還工程款的情況；有的項目施工單位對施工中的變更事項未取得符合要求的變更簽證單，與建設(shè)單位對變更事項不能取得一致意見，導(dǎo)致工程結(jié)算工作未能繼續(xù)推進。上述情況造成建設(shè)單位賬面存在大批在建工程長期掛賬，未能及時結(jié)轉(zhuǎn)固定資產(chǎn)管理。2.中介機構(gòu)履職不到位，價款結(jié)算審核欠嚴謹建設(shè)單位或政府審價中心委托中介機構(gòu)進行政府投資項目審計，一方面通過購買社會服務(wù)彌補行政事業(yè)單位專業(yè)性及人員不足的問題，另一方面也從第三方角度對工程造價進行客觀公正的審核。但在實際工作中，部分接受委托的中介機構(gòu)履職不夠到位，價款結(jié)算審核結(jié)果不夠準確。二、加強行政事業(yè)單位政府采購的對策（一）完善政府采購具體管理體系1.完善政府采購制度完善的政府采購制度是各類主體參與政府采購具體操作的根本指引，也是預(yù)防腐敗的重要內(nèi)容。招投標、財政等職能部門應(yīng)根據(jù)新形勢新要求對原有制度進行不斷的完善和創(chuàng)新，加強制度頂層設(shè)計和規(guī)劃，明確政府采購的操作要點及機構(gòu)人員配備的基本要求。通過制度系統(tǒng)創(chuàng)新完善，將政府采購及實施的各個環(huán)節(jié)責(zé)任落實到具體的部門和人員。如果出現(xiàn)狀況或問題，則可根據(jù)制度要求進行追責(zé)。2.對政府采購業(yè)務(wù)進行分類管理政府采購包括購買貨物、服務(wù)及工程。采購單位對產(chǎn)品和服務(wù)需求、性能質(zhì)量的要求不同，目前對行業(yè)軟件開發(fā)、數(shù)據(jù)分析等采購業(yè)務(wù)尚沒有統(tǒng)一的定價機制和驗收標準。針對新要求新形勢，可以對政府采購業(yè)務(wù)進行分類管理。如對于有統(tǒng)一標準的傳統(tǒng)貨物服務(wù)類采購可以采用傳統(tǒng)方式組織采購；對于專業(yè)要求較高的采購可以在采購立項后，委托專門機構(gòu)具體負責(zé)采購，或者由采購單位邀請專業(yè)部門的專業(yè)人員全程參與采購活動。如信息類貨物服務(wù)采購，全部委托大數(shù)據(jù)中心等部門實施，廣告宣傳等業(yè)務(wù)委托融媒體中心等部門實施，全部實施完成后由采購單位接收使用即可；工程的采購宜根據(jù)預(yù)算金額的大小劃分工程類別進行管理，如預(yù)算400萬元以上工程由當?shù)毓こ虒I(yè)能力強的城投公司等單位負責(zé)采購建設(shè)；400萬元以下的工程由建設(shè)單位邀請招標、建設(shè)等政府部門或者國有企業(yè)專業(yè)人員組成建設(shè)小組負責(zé)實施；零星工程一般工程量較少，建設(shè)內(nèi)容簡單，為提高工作效率可以采用固定總價發(fā)包建設(shè)，建設(shè)單位要抓好前期設(shè)計預(yù)算及驗收等關(guān)鍵環(huán)節(jié)，盡量減少工程變更。（二）加強對政府采購人員的業(yè)務(wù)培訓(xùn)一是要建立健全培訓(xùn)機制，對采購業(yè)務(wù)人員和項目實施人員進行定期或不定期的培訓(xùn)。政府招投標中心和財政采購辦等采購業(yè)務(wù)主管部門對新從事采購業(yè)務(wù)人員要進行崗位培訓(xùn)，使其熟悉政府采購的基本法律法規(guī)及相關(guān)管理辦法、采購業(yè)務(wù)流程、采購業(yè)務(wù)的相關(guān)表格填寫及相關(guān)系統(tǒng)操作；掌握與本單位財務(wù)、辦公室等業(yè)務(wù)科室溝通接洽采購相關(guān)前期工作的要點內(nèi)容，根據(jù)采購業(yè)務(wù)規(guī)模科學(xué)安排項目采購預(yù)算，并合理安排時間節(jié)點，在項目后續(xù)的采購、實施中能及時籌措足夠資金，推進項目順利實施，又不閑置浪費；能正確區(qū)分不同的采購項目類型，做好與外單位的溝通協(xié)調(diào)。如工程建設(shè)項目實施，具備與發(fā)改、國土規(guī)劃、招標、建設(shè)等其他政府部門及設(shè)計、監(jiān)理、施工等參建單位相互配合，確保項目有序推進，能夠按時完成并保證質(zhì)量，及時發(fā)揮資金效益。通過組織不定期培訓(xùn)，使采購人員更加清楚政府采購的新形勢、新要求及面臨的新情況，有足夠的專業(yè)能力處理在采購及實施過程中出現(xiàn)的各種情況。此外，各單位還需要注重本單位政府采購人員及隊伍的穩(wěn)定性，采用老帶新、以干代訓(xùn)等形式不斷培訓(xùn)新采購人員，不斷保持各單位采購隊伍的專業(yè)性。二是要善于借助外力促進政府采購業(yè)務(wù)能力提升。隨著政府采購的不斷完善進步，信息技術(shù)在采購中應(yīng)用不斷深入。政府采購主體在不斷提升自身能力的基礎(chǔ)上，針對政府采購中較復(fù)雜或自身專業(yè)能力還不能完全解決的問題，可以通過邀請專家、顧問進行指導(dǎo)，或者購買政府服務(wù)完成政府采購及實施，有力保證政府采購的合規(guī)性和安全性。（三）加強對政府采購的全流程監(jiān)督充分發(fā)揮黨委政府職能部門的管理監(jiān)督作用，促