《公共管理導(dǎo)論》公共責(zé)任與倫理

公共管理導(dǎo)論CONTENTS公共責(zé)任與倫理公共責(zé)任概述責(zé)任政府公共倫理建設(shè)公共責(zé)任的基本原理要理解公共管理活動(dòng)中的責(zé)任體系和責(zé)任實(shí)現(xiàn)機(jī)制，就必須將公共管理結(jié)構(gòu)與政治結(jié)構(gòu)聯(lián)系起來。從公共管理結(jié)構(gòu)研究責(zé)任體系和責(zé)任實(shí)現(xiàn)機(jī)制是一種橫向思維。在西方國家，從公共管理結(jié)構(gòu)來研究責(zé)任體系和責(zé)任實(shí)現(xiàn)機(jī)制的邏輯起點(diǎn)是“政治與行政的關(guān)系”；而在中國則是“黨政關(guān)系”。分合原理是指任何系統(tǒng)按照地域、權(quán)力屬性和職能（或功能）等分開建立相對獨(dú)立的組織體系，并配置相應(yīng)責(zé)任體系和責(zé)任實(shí)現(xiàn)機(jī)制；與此同時(shí)，分開的組織體系與責(zé)任體系又通過一定的聯(lián)結(jié)機(jī)制合起來成為一個(gè)復(fù)雜的有機(jī)運(yùn)行系統(tǒng)。因此，按照分合原理，西方國家政權(quán)系統(tǒng)中的“政治與行政的關(guān)系”主要處理的是議會(huì)與政府之間的關(guān)系，其中議會(huì)與政府由哪幾個(gè)政黨執(zhí)掌成為合起來運(yùn)行的關(guān)鍵。中國當(dāng)前政權(quán)系統(tǒng)中的“黨政關(guān)系”主要處理執(zhí)政黨與人大、政府、法院和檢察院之間的關(guān)系，其中執(zhí)政黨與政府（行政系統(tǒng)）的關(guān)系是政權(quán)系統(tǒng)能否有效運(yùn)行的關(guān)鍵。分合原理上下原理是指按照管轄范圍的大小來區(qū)分上位組織體系與下位組織體系的結(jié)構(gòu)性關(guān)系，以及它們之間的責(zé)任體系和責(zé)任實(shí)現(xiàn)機(jī)制。每個(gè)國家的政權(quán)體系，按照管轄范圍大小劃分有全國性政權(quán)系統(tǒng)、區(qū)域性政權(quán)系統(tǒng)和地方性政權(quán)系統(tǒng)。不同的國家結(jié)構(gòu)形式不同，其國家政權(quán)體系內(nèi)部的關(guān)系也不一致。

上下原理公共責(zé)任類型根據(jù)公共管理實(shí)踐發(fā)展情況，世界上已經(jīng)出現(xiàn)了三種公共管理模式：傳統(tǒng)公共行政模式新公共管理模式新公共治理模式不同的公共管理模式不是相互替代而是相互疊加的從管理結(jié)構(gòu)來看，傳統(tǒng)的公共行政活動(dòng)方主要是三方結(jié)構(gòu)：一方是政治家（或政客），另一方是行政人員（或官僚），還有一方是公民。他們之間的關(guān)系是：由選民投票選舉產(chǎn)生政治家，政治家任命一批政務(wù)官，政治家會(huì)根據(jù)公民偏好做出重大的政策方案，然后交由政務(wù)官到各個(gè)政府機(jī)關(guān)分工落實(shí)；行政人員則根據(jù)政務(wù)官的安排具體執(zhí)行，直接與公民打交道。因此，在傳統(tǒng)的公共行政模式中，公共責(zé)任可劃分為兩種類型：政治責(zé)任和行政責(zé)任。行政責(zé)任涉及三個(gè)方面的內(nèi)容：一是行政人員向誰負(fù)責(zé)；二是行政人員應(yīng)負(fù)什么責(zé)；三是如何負(fù)責(zé)或擔(dān)責(zé)。根據(jù)上述的負(fù)責(zé)對象，行政人員應(yīng)承擔(dān)三種責(zé)任：行政的政治責(zé)任、個(gè)人責(zé)任和專業(yè)責(zé)任至于如何負(fù)責(zé)或擔(dān)責(zé)，斯塔林認(rèn)為，正確的負(fù)責(zé)任或擔(dān)責(zé)應(yīng)包括以下幾個(gè)方面：公共行政與行政責(zé)任回應(yīng)性（responsiveness）彈性（flexibility）勝任力（competence）正常程序（dueprocess）廉潔（honesty）問責(zé)（accountability）而巴納·德羅森則認(rèn)為，承擔(dān)行政責(zé)任的內(nèi)容包括：有效率地執(zhí)行職務(wù)，正確且適當(dāng)運(yùn)用自由裁量權(quán)，根據(jù)環(huán)境而進(jìn)行政策變遷，增強(qiáng)民眾對政府的信心。這些負(fù)責(zé)任的行為可以歸為費(fèi)斯勒和凱特爾所言的兩種行為：一是遵守法律、服從上級領(lǐng)導(dǎo)、追求效率的“負(fù)責(zé)行為”；二是堅(jiān)守道德標(biāo)準(zhǔn)的“倫理行為”。新公共管理運(yùn)動(dòng)主張管理主義模式，積極引進(jìn)企業(yè)管理等方法，這導(dǎo)致責(zé)任機(jī)制也發(fā)生了諸多變化，其中最大的變化就是強(qiáng)化管理責(zé)任，弱化政治責(zé)任。新公共管理運(yùn)動(dòng)增設(shè)的新機(jī)制是監(jiān)管責(zé)任。新公共管理責(zé)任機(jī)制的變化引發(fā)了問責(zé)方式的改變。英國行政學(xué)家克里斯托弗·Ｃ．胡德提出了四種控制機(jī)制：等級制競爭互相監(jiān)督隨機(jī)檢查新公共管理與責(zé)任管理盡管對新公共治理是否擴(kuò)大了公共組織或公共部門的規(guī)模這一問題有很多爭論，但一個(gè)共同的認(rèn)識是公共事務(wù)的利益相關(guān)者越來越多，如專業(yè)機(jī)構(gòu)、自治和半自治機(jī)構(gòu)、合同與第三方政府、工會(huì)、政治機(jī)構(gòu)（包括全國性政權(quán)機(jī)關(guān)、地方性政權(quán)機(jī)關(guān)、各種決策臨時(shí)機(jī)關(guān)和專門的執(zhí)行機(jī)關(guān)）和文化機(jī)構(gòu)等。眾多利益相關(guān)者參與新公共治理中也帶來了諸多責(zé)任機(jī)制問題:第一，參與邊界控制問題。第二，行政不作為問題。如何重新認(rèn)識政府作為空間以及如何評價(jià)政府的責(zé)任，成為新公共治理需要解決的問題。新公共治理與社會(huì)責(zé)任中國的公共管理有兩套問責(zé)體系，即執(zhí)政黨問責(zé)體系和政府問責(zé)體系。這一體系是比較獨(dú)特的、具有中國特色的，其特點(diǎn)表現(xiàn)在兩個(gè)方面：執(zhí)政黨肩負(fù)了政治問責(zé)重任公共管理追責(zé)的內(nèi)生性從問責(zé)體系發(fā)展趨勢來看，支持公民、非政府組織和社會(huì)團(tuán)體參與到公共問責(zé)體系中是未來建立公共管理外部問責(zé)追責(zé)體系的重要內(nèi)容，也是中國公共管理的發(fā)展趨勢之一。中國公共管理中的問責(zé)體系公共行政與行政人員角色從傳統(tǒng)公共行政來看，基于民主制度、政治與行政二分等制度，行政人員嚴(yán)格按照行政組織的科層制運(yùn)作，承擔(dān)著專業(yè)責(zé)任，他們給人一種理性、照章辦事的專業(yè)形象。因此，行政人員的職業(yè)角色比較固定，具體而言，包括以下幾種角色：民主政治的組織者公共政策的執(zhí)行者公共政策方案的供給者巴頓從新公共行政運(yùn)動(dòng)的觀點(diǎn)出發(fā)，認(rèn)為行政人員應(yīng)有責(zé)任扮演好下述角色：社會(huì)公平的促進(jìn)者機(jī)關(guān)變遷的代理者代表性官員（官僚）公民參與的動(dòng)員者多重角色采用市場與準(zhǔn)市場、轉(zhuǎn)移管理責(zé)任、組建自治組織和成本中心、推廣短期契約、運(yùn)用合同外包與推行私有化等是新公共管理運(yùn)動(dòng)的重要舉措。政府需要成為精明的買主。新公共管理運(yùn)動(dòng)改變了部分公共管理人員的范圍、角色、履職的條件和環(huán)境，對部分公共管理人員的職業(yè)技能也提出了新的要求。新公共管理與公共管理人員角色專業(yè)的服務(wù)者公共服務(wù)有很強(qiáng)的專業(yè)性，由于一些專業(yè)人才在市場上非常缺乏或者不易購買，因此政府部門需要經(jīng)年累月地培養(yǎng)這樣的專業(yè)人員。專業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人實(shí)施公共服務(wù)購買，一些負(fù)責(zé)購買的公共服務(wù)者不僅要具有卓越的技術(shù)能力，還要具有良好的道德品質(zhì)，否則就容易貪腐，這是專業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人所需要的職業(yè)素養(yǎng)。新公共治理運(yùn)動(dòng)認(rèn)為，公共服務(wù)人員的完美的專業(yè)性集中反映了以下三種能力：專業(yè)技術(shù)（知道“如何去做”）、道德品質(zhì)（知道“為何要做”）和領(lǐng)導(dǎo)能力（知道“做些什么”）新公共治理強(qiáng)調(diào)社群主義，確定通過合作方式來改進(jìn)公共生產(chǎn)力，因而也被認(rèn)為是一種公共價(jià)值觀。公共價(jià)值觀管理既強(qiáng)調(diào)與權(quán)利和責(zé)任有關(guān)的終極價(jià)值觀，也強(qiáng)調(diào)導(dǎo)致這種終極價(jià)值觀的工具性價(jià)值觀，是新實(shí)用主義。過去幾十年中所流行的四種改革潮流都是由價(jià)值觀引導(dǎo)的：與強(qiáng)調(diào)效率和經(jīng)濟(jì)性原則相關(guān)的改革潮流；以科學(xué)管理為導(dǎo)向的改革潮流和以反對浪費(fèi)為導(dǎo)向的改革潮流；與公平相關(guān)的價(jià)值觀引導(dǎo)的加強(qiáng)監(jiān)督機(jī)制的改革潮流；與提高績效相關(guān)的價(jià)值觀引導(dǎo)的自由主義改革潮流。也可以說，每次重要的公共管理改革既是公共價(jià)值觀增進(jìn)的原因也是其結(jié)果。新公共管理與公共服務(wù)人員角色CONTENTS公共責(zé)任與倫理公共責(zé)任概述責(zé)任政府公共倫理建設(shè)“回應(yīng)性”一詞是指一個(gè)組織對民眾改變政策的要求迅速予以遵從。回應(yīng)性還意味著政府不只是對民眾的要求做出反應(yīng)，在某些情況下，它也表明政府主動(dòng)提出解決問題的方案，甚至主動(dòng)確定問題。與私營部門相比較，公共部門要建立良好的回應(yīng)性并不是太容易。其原因在于：一方面公共部門并不掌握回應(yīng)民眾訴求的資源，另一方面公共部門難以從分散的私人需求中識別出公共需要。一些學(xué)者因而認(rèn)為，建設(shè)回應(yīng)性政府需要改變現(xiàn)有的政府責(zé)任機(jī)制。首先，回應(yīng)性政府是責(zé)任政府，這里的含義有二：一是政府有責(zé)任、責(zé)任重大；二是政府應(yīng)負(fù)責(zé)、承擔(dān)責(zé)任。其次，回應(yīng)性政府要求行政部門直接回應(yīng)民眾需求，而不是間接回應(yīng)。最后，回應(yīng)性政府要求政府有明確的回應(yīng)責(zé)任和清晰的擔(dān)責(zé)機(jī)制?；貞?yīng)性與行政問責(zé)在西方國家的傳統(tǒng)中，政治回應(yīng)性最初是指政府內(nèi)閣或組成部門接受議會(huì)的彈劾、調(diào)查時(shí)應(yīng)做出公開說明和匯報(bào)。隨著代議制民主弊端顯現(xiàn)以及民眾對政府信任的下降，民眾要求政府直接回應(yīng)民眾要求，滿足民眾的需要，并直接承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任。新公共治理模式中，治理參與者更多的是對自己行為以及治理網(wǎng)絡(luò)中的成員負(fù)責(zé)。因此，回應(yīng)性理念重新被提出，要求公共行政人員必須為其行為向公眾擔(dān)負(fù)責(zé)任，是對現(xiàn)有民主體制以及公共管理模式變革提出新要求。這一理念的挑戰(zhàn)在于，公共部門的管理人員有著大量的義務(wù)：對整個(gè)公共組織的義務(wù)、對其所在部門的義務(wù)、對其客戶的義務(wù)、對機(jī)構(gòu)或計(jì)劃中的任一負(fù)責(zé)人的義務(wù)、對普通大眾的義務(wù)、對憲法的義務(wù)、對其自身私人價(jià)值的義務(wù)、對公共服務(wù)之原則的義務(wù)。行政問責(zé)要求官員對民主制度和道德觀念負(fù)責(zé)以及對特定法律授權(quán)負(fù)責(zé)，是行政人員所應(yīng)擔(dān)負(fù)的行政責(zé)任。行政問責(zé)兩難選擇需要深入思考民主政府和公共行政之間是如何聯(lián)結(jié)的，它們之間的關(guān)系是如何運(yùn)行的。過度問責(zé)表現(xiàn)為：治理規(guī)則和章程設(shè)置的各種標(biāo)準(zhǔn)程序過細(xì)，導(dǎo)致為這些細(xì)節(jié)花去的時(shí)間比它們值得花的時(shí)間要多得多；責(zé)任被設(shè)置于程序之中而不是個(gè)人頭腦中，其基本原則就是誠實(shí)行政太過重要了，不能將其留給個(gè)人自由裁量。賦予行政人員自由裁量權(quán)太少，以至于許多不經(jīng)濟(jì)的做法留存于組織活動(dòng)之中；政府的“官僚機(jī)構(gòu)”及其相關(guān)的高額費(fèi)用不能而且也不應(yīng)該被消滅。將個(gè)案作為普遍現(xiàn)象來處理，所以繁文縟節(jié)越來越多。公眾對政府行為高要求的“潔癖”。避免問責(zé)表現(xiàn)為：公眾確實(shí)期望行政首長們能夠?qū)ζ溥x擇的下屬的行為負(fù)責(zé)，不論首長是否真的知曉這一行為。對下屬的選擇和其行為的監(jiān)控是行政首長的責(zé)任。為了改善上下級關(guān)系，調(diào)節(jié)行政人員與公民的關(guān)系，避免問責(zé)，要調(diào)整立法機(jī)關(guān)的監(jiān)督形式，將聽證、個(gè)人調(diào)查等多種形式的監(jiān)督逐步引入其中。憲法和法律框架本身就意味著對公共行政人員的自由裁量行為施以一種消極的民主控制，而那些強(qiáng)有力的民選代表們則會(huì)施以更為積極的控制。過度問責(zé)與避免問責(zé)從宏觀層面上看擴(kuò)大政治參與如何同加強(qiáng)國家權(quán)力及其合法性的目標(biāo)協(xié)同起來？非競爭性政治如何同公共利益的概念協(xié)調(diào)起來？中央政府龐大的財(cái)政汲取需求如何同地方社會(huì)的巨大需要協(xié)調(diào)起來？從中觀層面上看多層級政府的權(quán)力集中如何同責(zé)任的層級分散之間有機(jī)適配起來？公共決策上層化如何同政策執(zhí)行的基層化之間有機(jī)對接起來形成公共政策過程回路？公共服務(wù)專業(yè)化供給如何同民眾對公共服務(wù)個(gè)性化需求之間協(xié)調(diào)起來？從微觀層面上看政府中民選領(lǐng)導(dǎo)的政治責(zé)任如何同考試錄用的公務(wù)員的行政責(zé)任對接起來？政府部門中以工作為本的任務(wù)分配如何同以人為本的目標(biāo)確定之間協(xié)調(diào)起來？公務(wù)員作為執(zhí)法者角色如何同作為服務(wù)者角色之間協(xié)調(diào)起來？責(zé)任政府的建設(shè)CONTENTS公共責(zé)任與倫理公共責(zé)任概述責(zé)任政府公共倫理建設(shè)個(gè)人道德與公共倫理倫理與道德是密切相連的概念，經(jīng)常被放在一起使用。但是，倫理與道德仍有區(qū)別。嚴(yán)格來說，道德是個(gè)人操守的最高標(biāo)準(zhǔn)，倫理是處理某種關(guān)系的原則。何謂公共倫理？從目前國內(nèi)外研究而言，大概有三個(gè)向度：一是公共管理的倫理向度，即公共管理倫理學(xué)，是基于公共管理實(shí)踐發(fā)展而形成的、處理管理關(guān)系的一些基本原則；二是公共領(lǐng)域的倫理向度，即市民社會(huì)倫理學(xué)（又稱社會(huì)組織與國家組織關(guān)系倫理學(xué)），是處理市民社會(huì)公共領(lǐng)域中社會(huì)組織與國家政治組織交往關(guān)系的基本準(zhǔn)則；三是民主政治的倫理向度，即政治倫理分支的公共倫理，是處理公民與國家政權(quán)組織關(guān)系的基本規(guī)則。實(shí)質(zhì)上，有關(guān)公共倫理范疇的爭議是由公共管理模式的發(fā)展引發(fā)的，也是由爭議的視角不同造成的，有的站在政府的角度，有的立足于社會(huì)的角度，有的則立足于公民的角度，不一而足。公共倫理既包括人際倫理，也包括生態(tài)倫理。人際倫理主要是指行政倫理，生態(tài)倫理則重點(diǎn)關(guān)注政策中人與自然的關(guān)系。行政倫理是行政人員之間以及行政人員與公民或當(dāng)事人之間的關(guān)系。美國倫理學(xué)家?guī)扃陮⑿姓惱矸譃樾姓藛T倫理和行政組織倫理。行政倫理屬于應(yīng)用倫理學(xué)的研究范疇。倫理學(xué)可以分為元倫理學(xué)應(yīng)用倫理學(xué)。元倫理學(xué)研究道德語言、道德邏輯等方法論層面的內(nèi)容。價(jià)值指人們愿意擁有或享受的事物或關(guān)系。政府經(jīng)常主張的價(jià)值包括公開性、公平、需要和回應(yīng)性等。美國行政學(xué)家馬克·Ｈ．穆爾認(rèn)為，公共部門的工作就是要?jiǎng)?chuàng)造“公共”價(jià)值，即創(chuàng)造公眾愿意擁有或享受的事物和關(guān)系。公共價(jià)值被定義為在以下幾個(gè)方面形成規(guī)范性共識的價(jià)值：倫理和價(jià)值觀公民應(yīng)該（或不應(yīng)該）被賦予的權(quán)利、利益和權(quán)力公民對社會(huì)、國家和其他公民的義務(wù)政府及其所制定的政策都需要遵循的規(guī)則我國是從國家、社會(huì)和公民個(gè)人三個(gè)層面把社會(huì)主義核心價(jià)值觀作為價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)，并用這些準(zhǔn)則來指導(dǎo)組織、個(gè)體的行為和行動(dòng)的。社會(huì)主義核心價(jià)值觀共24個(gè)字，分屬三個(gè)層面：富強(qiáng)、民主、文明、和諧是國家層面的價(jià)值目標(biāo)；自由、平等、公正、法治是社會(huì)層面的價(jià)值取向；愛國、敬業(yè)、誠信、友善是個(gè)人層面的價(jià)值準(zhǔn)則。社會(huì)主義核心價(jià)值觀決定著社會(huì)主義倫理秩序的根本性質(zhì)和價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)?？梢酝ㄟ^兩種途徑來增進(jìn)公務(wù)員的倫理行為：一是通過在制度上加強(qiáng)對公務(wù)員行為的控制，即通過規(guī)則來控制行為；二是依據(jù)倫理或道德指南來引導(dǎo)行為，即內(nèi)心甘愿奉守倫理。通過個(gè)人遵從倫理或規(guī)則驅(qū)動(dòng)的途徑來增進(jìn)倫理行為，取決于雇員所受激勵(lì)的程度。大多數(shù)人傾向于受內(nèi)在因素和外在因素的激勵(lì)。公務(wù)人員在工作中得到的外在獎(jiǎng)勵(lì)是有限的，加之法律和規(guī)則也不可能對每一種潛在的倫理狀況和困境都做出規(guī)定，所以公務(wù)人員必須具備根據(jù)倫理準(zhǔn)則判斷自己行為對錯(cuò)的能力，并繼續(xù)致力于做出符合倫理的表現(xiàn)。在決策過程中，公共領(lǐng)導(dǎo)者應(yīng)該將倫理關(guān)懷視為決策時(shí)應(yīng)遵循的首要準(zhǔn)則。增進(jìn)倫理行為的途徑倫理觀行政倫理在中國古代稱為“官箴”，是行政人員或行政組織對其行為或決策的對錯(cuò)好壞所進(jìn)行的一種反思和原則取向的規(guī)范判斷。行政倫理具有特殊性和情景性兩個(gè)方面的特點(diǎn)。對倫理的看法有兩種不同的觀點(diǎn)，即防御性行政倫理和促進(jìn)性行政倫理。行政倫理中的理念和規(guī)范是公務(wù)員心中的道德量尺。它能使喚醒公務(wù)員對自身角色的自覺，以產(chǎn)生積極的作為，它也能為公務(wù)員使用法律賦予的自由裁量權(quán)提供規(guī)范。倫理學(xué)是從事價(jià)值分析的學(xué)科，所以倫理分析實(shí)際上就是價(jià)值分析。價(jià)值分析包括目標(biāo)價(jià)值分析和行政價(jià)值分析，目標(biāo)價(jià)值關(guān)注目的，行政價(jià)值關(guān)心方式。倫理思考的步驟如下：首先，必須弄清事情真相。事實(shí)真相是解決問題的基礎(chǔ)，對實(shí)情的把握將有助于特定倫理問題的解決，但是單憑事實(shí)無法解決問題。其次，即對基本原則的認(rèn)同。這些基本原則包括廣泛的道德標(biāo)準(zhǔn)（如自由、正義）、得到社會(huì)認(rèn)可的法律法規(guī)，或者適用于特定團(tuán)體或組織的行為準(zhǔn)則。最后，對不同立場觀點(diǎn)的論爭進(jìn)行分析，然后做出決定并加以執(zhí)行。在實(shí)際操作過程中，倫理思考有兩種辦法：第一種辦法是考慮在不同的行動(dòng)方案中，誰將受益而誰將遭受損失，然后找出可以以最小的代價(jià)換取最大收益的方案。第二種辦法則是尋找一個(gè)能對特定案例各方面進(jìn)行測量的倫理準(zhǔn)則倫理思考心理學(xué)家勞倫斯·科爾伯格（LawrenceKohlberg）則認(rèn)為，行政人員要在不同的道德發(fā)展層次做出決策，這才是倫理困境的成因。他將道德發(fā)展分為三個(gè)層次，即前常規(guī)層次，常規(guī)層次和后常規(guī)層次（見表12-1）。一般而言，道德層次發(fā)展從前常規(guī)層次到常規(guī)層次是常見的心理發(fā)展現(xiàn)象，且大多數(shù)人都處于常規(guī)層次。而要發(fā)展到后常規(guī)層次則要求具備不同尋常的獻(xiàn)身精神和思考能力。作為具有專業(yè)技能的行政人員在實(shí)踐中做決定，需要后常規(guī)層次的道德發(fā)展，否則就容易濫用自己的職業(yè)