國外環(huán)境法院初探

國外環(huán)境法院初探

一、新西蘭環(huán)境法院的功能

１９９１年公布的《資源治理法》是新西蘭在環(huán)境愛護領域最主要的法律，它是一部將自然資源與環(huán)境治理融為一體的綜合性法律，其地位相當于我國的《環(huán)境愛護法》。在《資源治理法》的整體框架下，環(huán)境法院作為一個專業(yè)性的法院，發(fā)揮著獨特的功能。在新西蘭，環(huán)境法院的權限相當于地區(qū)法院，它的職能主要表達在以下三個方面：

（一）處理上訴案件假如當事人對市政局〔７〕（ｃｏｕｎｃｉｌ）的打算提起上訴，該類上訴案件一般都由環(huán)境法院審理。有兩類人有權對市政局的打算提起上訴，一類是申請人（ａｐｐｌｉｃａｎｔ），一類是提交人（ｓｕｂｍｉｔｔｅｒ），即那些曾向市政局提交過書面意見書的人。假如申請人和提交人認為市政局的打算是錯誤的，侵害了他們的權益，他們都有權向環(huán)境法院提起上訴。例如，假如市政局打算批準一個大型藥廠的資源許可申請（ｒｅｓｏｕｒｃｅｃｏｎｓｅｎｔａｐｐｌｉｃａｔｉｏｎ），該藥廠選址四周的居民有權針對該項打算提起上訴，前提條件是該居民曾經(jīng)針對該藥廠的資源許可申請向市政局提交過書面的意見書。在新西蘭，資源許可申請都有相當長的一段公示期，以便社會公眾提交意見書。再如，假如市政局批準某項區(qū)域規(guī)劃的修訂方案，而可能影響到附件村民的耕作方式，受到影響的村民就有權向環(huán)境法院提起上訴。環(huán)境法院受理的上訴案件主要有以下幾類：１．資源許可（ｒｅｓｏｕｒｃｅｃｏｎｓｅｎｔｓ）———資源許可是地方市政局針對某項有可能影響到環(huán)境的工程申請〔８〕所做出的許可。在新西蘭，市政局平均每年會做出５萬多項資源許可的打算，而其中有超過１％的打算會被上訴到環(huán)境法院。２．地區(qū)和區(qū)域規(guī)劃草案（ｐｒｏｐｏｓｅｄｄｉｓｔｒｉｃｔａｎｄｒｅｇｉｏｎａｌｐｌａｎｓ）３．區(qū)域政策宣示草案（ｐｒｏｐｏｓｅｄｒｅｇｉｏｎａｌｐｏｌｉｃｙｓｔａｔｅｍｅｎｔｓ）４．指令（ｄｅｓｉｇｎａｔｉｏｎｓ）———指令是地區(qū)規(guī)劃中的相關條款，其目的是把市政局（或者申請機關）為了某項特定工程而征用土地的意思表示告知給社會公眾。５．文物愛護令（ｈｅｒｉｔａｇｅｏｒｄｅｒｓ）———文物愛護令是地區(qū)規(guī)劃中有關愛護特定區(qū)域文物遺產(chǎn)的相關規(guī)定，屬于地區(qū)規(guī)劃的一局部。６．水資源愛護令的建議（ｒｅｃｏｍｍｅｎｄａｔｉｏｎｓｆｏｒｗａｔｅｒｃｏｎｓｅｒｖａｔｉｏｎｏｒｄｅｒｓ）。環(huán)境法院在受理上訴案件時，必需要考慮市政局的打算（某些狀況下，是申請機關或者特殊法庭做出的打算），但環(huán)境法院并不受這些打算的約束。需要補充說明的是，假如環(huán)境法院或者質(zhì)詢委員會（ｂｏａｒｄｏｆｉｎｑｕｉｒｙ）就某項申請做出了判決，當事人不得在環(huán)境法院針對該項判決提起上訴，而應當向高級法院提起上訴，且所涉及的僅限于司法程序問題（例如環(huán)境法院是否正確地進展了司法解釋）。

（二）審理并打算重要事項申請在《資源治理法》的整體框架下，在新西蘭，涉及環(huán)境問題的打算，絕大局部是由地方市政局做出的，這其中很大局部是有關資源許可的申請。但是，有一些申請是直接由環(huán)境法院受理的，而不用經(jīng)過地方市政局。例如，在地方市政局同意的前提下，申請人可以直接向環(huán)境法院提出申請。另外一種狀況是，當環(huán)境部認定某項申請具有全國性影響時，環(huán)境部就會向環(huán)境法院提起申請。環(huán)境法院直承受理的申請主要是資源許可申請、轉(zhuǎn)變許可條件的申請、懇求告知的申請。假如申請人想要直接向環(huán)境法院提起申請，他必需在公示期到期后的五天之內(nèi)向地方市政局提出申請，在獲得市政局的同意前方才可以直接向環(huán)境法院提出申請。有些申請雖然并不具備全國性的影響，但是由于涉及的事項特殊簡單或者規(guī)模較大，因而市政局做出的打算通常又會被上訴，在這種狀況下，市政局更傾向于申請人直接向環(huán)境法院提起申請。

（三）執(zhí)行令及處理其他申請假如有人或單位正在造成環(huán)境問題，環(huán)境法院有權執(zhí)行令（ｅｎｆｏｒｃｅｍｅｎｔｏｒｄｅｒ）命令其予以修正。在新西蘭，執(zhí)行令是促使他人遵守《資源治理法》的一種常用的手段。執(zhí)行令只能由環(huán)境法院發(fā)出，這一點和消減通知書（ａｂａｔｅｍｅｎｔｎｏｔｉｃｅ）有所不同，消減通知書用于命令相對人在通知書規(guī)定的期限內(nèi)到達《資源治理法》的規(guī)定，它類似于我國環(huán)保部門發(fā)出的限期整改通知書。消減通知書只能由市政局發(fā)出，通常是命令相對人停頓或開頭某項工作。相比消減通知書而言，執(zhí)行更是一種更為嚴峻的法律手段。環(huán)境法院管轄的其它申請主要是有關公告（ｄｅｃｌａｒａｔｉｏｎ）的申請。此類申請分為兩類，一類申請是懇求環(huán)境法院對存在爭議的規(guī)劃條款做出司法解釋，另一類申請是懇求環(huán)境法院判定商業(yè)競爭對手是否違反了《資源治理法》關于訴訟參加權的限制性規(guī)定?！顿Y源治理法》限制案件當事人的商業(yè)競爭對手參加環(huán)境法院的上訴程序，這個規(guī)定是為了確?！顿Y源治理法》不會被競爭對手當做攫取經(jīng)濟利益的工具。環(huán)境法院有權就這兩類申請做出打算并發(fā)表公告以告知社會公眾。此外，環(huán)境法院還有權質(zhì)詢特殊法庭（ｓｐｅｃｉａｌｔｒｉｂｕｎａｌ）針對某項水資源愛護令所做出的報告。環(huán)境法院會接收并審理意見書，然后向環(huán)境部建議是否應當承受或拒絕特殊法庭的報告。為確保以上三項職能的順當實現(xiàn)，環(huán)境法院享有如下權力：１．要求市政局對其政策申明或者規(guī)劃做出修訂；２．要求市政局重新評估已經(jīng)頒發(fā)的資源許可；３．確認、修訂或取消針對資源申請和指令所做出的打算；４．暫?；虼_認消減通知書；５．發(fā)表或拒絕發(fā)表公告，發(fā)出或拒絕發(fā)出執(zhí)行令；６．在訴訟費用的擔當上，做出有利于某方當事人的判決；７．要求上訴人預先支付肯定的款項，用以支付可能敗訴后的訴訟費用。

二、新西蘭環(huán)境法院的受案范圍

（一）市政局的打算作為申請人、許可持有人或者意見書提交人，可以針對市政局就下述問題做出的打算提起上訴：１．資源許可申請；２．轉(zhuǎn)變許可條件的申請；３．現(xiàn)有許可的運行狀況的評估；除非環(huán)境法院做出判決，市政局做出的許可打算在上訴程序沒有完畢前無法生效。在批準資源許可申請的過程中，市政局有時會附加一些條件，例如要求許可申請人支付更多的費用，供應更多的信息等等，在這種狀況下，許可申請人可以向環(huán)境法院提起對市政局的上訴。另一種狀況是，假如當事人曾經(jīng)針對某項規(guī)劃草案或政策宣示提交過意見書，而市政局卻沒有接受相關的意見，當事人就有權向環(huán)境法院提起上訴。環(huán)境法院這個特有的制度安排充分保障了公眾的廣泛參加，也使公共利益在環(huán)境法院的裁決中得到了充分考量。還有一種狀況，假如當事人對市政局發(fā)出的消減通知書（內(nèi)容一般是要求當事人停頓某項行為）持有異議，可以向環(huán)境法院提起上訴。上訴人也可以申請法院暫停該項消減通知書。假如法院判決暫停，上訴人就可以不受該項消減通知書的約束。假如法院沒有判決暫停消減通知書，上訴人就必需遵守消減通知書的規(guī)定，假如違反了消減通知書的規(guī)定，就構成了違法行為，地區(qū)法院就會對當事人提起控告。

（二）申請機構（ｒｅｑｕｉｒｉｎｇａｕｔｈｏｒｉｔｉｅｓ）的打算《資源治理法》允許申請機構（例如政府部門或電力公司）提出用地申請，即申請將某地塊指令用于根底設施建立（例如道路或者電信設施）或大型市政工程（例如學?；虮O(jiān)獄）。這個地塊在地方市政局的地區(qū)規(guī)劃中有明文規(guī)定，這就是前文所提到的“指令”。申請機構假如需要獵取一個指令，它必需首先向市政局提交一份申請通告（ｎｏｔｉｃｅｏｆｒｅ－ｑｕｉｒｅｍｅｎｔ）。市政局會選擇向社會公眾完全公開、局部公開或者不公開這份申請通告。完全公開指的是市政局在報紙或其官網(wǎng)上通知，局部公開指的是申請通告僅僅告知給那些利益相關者（例如四周的居民），一般適用于對環(huán)境影響不太大的工程建立工程。假如利益相關者已經(jīng)提交了表示同意意見的書面意見書，他們就會被視為不會受到影響，申請通告也就無需再告知他們。假如全部的利益相關者都提交了書面的意見書表示同意，市政局就會打算不再公開用地申請通告。假如市政局公開了申請，市政局會征集并受理各方面的意見書，并在此根底上，向有關申請機構提出意見和建議。申請機構可以選擇承受或拒絕這些意見，并對用地申請做出相應的修訂。市政局，抑或提交過意見書的公民個人，假如對申請機構的打算不滿足，可以向環(huán)境法院提起上訴。環(huán)境法院有權確認或取消該項用地申請，還可以修訂該項用地申請或者為該項用地申請附加新的限制條件。

（三）涉及到其他立法的訴訟有些案件涉及到《資源治理法》以外的立法，也可以上訴到環(huán)境法院，例如：１．反對強占土地，相關的立法有《１９４９年森林法》，《１９７４年地方政府法》，《１９８１年公共事業(yè)法》，《１９８９年新西蘭運輸法》，《１９９１年皇家礦業(yè)法》，《１９９３年歷史古跡法》，《１９９２年電力法》，《１９９３年生態(tài)安全法》，《２００４年毛利商業(yè)水產(chǎn)業(yè)訴求解決法》等。２．有關考古遺跡的上訴，相關的立法是《１９９３年歷史古跡法》。３．有關砍伐山毛櫸森林的上訴，相關的立法是《１９４９年森林法》。４．反對路上停車場的建議，相關的立法是《１９７４年地方政府法》。５．反對開發(fā)幽靜道路，相關的立法是《１９８９年新西蘭運輸法》。６．有關區(qū)域害蟲治理戰(zhàn)略的上訴，相關的立法是《１９９３年生態(tài)安全法》。７．在私有土地架設電力傳輸設施所引起的爭議，相關的立法是《１９９２年電力法》。８．現(xiàn)有特權的治理，相關的立法是《１９９１年皇家礦業(yè)法》。９．有關區(qū)域市政局安排打算的上訴，相關的立法是《２００４年毛利商業(yè)水產(chǎn)業(yè)訴求解決法》。

（四）申請市政局或者公民個人可以向環(huán)境法院提交某些特定的申請。申請可以分為兩大類：一是申請公告。對全部涉及到《資源治理法》實施的問題，公民個人或單位都有權要求環(huán)境法院就某一事項做出明確的說明，這就是所謂的公告（ｄｅｃｌａｒａｔｉｏｎ）。例如，市政局可以申請環(huán)境法院一個公告，明確表示某項活動違反了《資源治理法》或者市政局的規(guī)劃。公民個人也可以申請環(huán)境法院公告以確認其對某項資源的使用權，而環(huán)境法院通常會在此類公告中要求公民必需采納最正確方式以盡量減免對環(huán)境的不利影響。公民個人也可以針對市政局的打算申請環(huán)境法院公告，例如，市政局制定的規(guī)劃中某一條款違反了政策宣示的精神。二是申請執(zhí)行令。執(zhí)行令的目的是確保當事人遵守《資源治理法》的規(guī)章和指令。只有在其他方法無法奏效的狀況下，環(huán)境法院才會采納執(zhí)行令這種方式。當環(huán)境法院認定某項活動將會對環(huán)境造成不利影響時，它就會執(zhí)行令命令當事人不得開頭或者連續(xù)開展該項活動。環(huán)境法院也有權要求當事人對其所造成的損害進展救濟或恢復，并支付相應的款項給那些花錢修復環(huán)境損害的第三方。通常來說，所用人都可以申請環(huán)境法院執(zhí)行令。只有兩種例外狀況，一是涉及到資源許可條件的強制執(zhí)行，二是涉及到規(guī)劃中要求當事人實行最可行方案以盡量減免排放造成的不利影響的相關規(guī)定。在這兩類案件中，只有許可機關（ｃｏｎｓｅｎｔａｕｔｈｏｒｉｔｙ）或者環(huán)境部有權提出申請。這里的許可機關通常指的是區(qū)域、城市和地區(qū)市政局。執(zhí)行令可以針對任何人發(fā)出，除了女王之外。不遵守執(zhí)行令就會構成違法行為。

三、新西蘭環(huán)境法院案件的治理及訴訟流程

（一）案件的受理環(huán)境法院的登記官在受理上訴和申請之后，就會將其提交給環(huán)境法官。環(huán)境法官會考量如何處理案件，是否有必要召集雙方進展和解或者進展審前會議。登記官會為相關會議和庭審安排時間表和地點并通知到各當事方。

（二）案件的分類環(huán)境法院在接收案件后，環(huán)境法院依據(jù)案件分類制度（ｃａｓｅｔｒａｃｋｉｎｇｓｙｓｔｅｍ）對案件進展分類。首席環(huán)境法官負責對環(huán)境案件進展分類，案件治理人（ｃａｓｅｍａｎａｇｅｒ）會以書面的形式通知到當事人。通常將案件分為標準（ｓｔａｎｄａｒｄｔｒａｃｋ）、簡單（ｃｏｍｐｌｅｘｔｒａｃｋ）、當事人掌握（ｐａｒｔｉｅｓｏｎ＇ｈｏｌｄｔｒａｃｋ）三種類型。標準類型包括絕大多數(shù)上訴、非緊急執(zhí)行和其他混合型的訴訟。法院通常會為案件的當事方供應常規(guī)的指引，重點是削減非必要的審前會議。簡單類型的案件主要包括絕大局部的規(guī)劃上訴和局部資源許可訴訟，首席環(huán)境法官會為此類案件安排各自的訴訟日程安排。當事人掌握類型的案件是指當事人并不熱衷于追求環(huán)境法院進展審理而是尋求一個談判或調(diào)解的時機。

（三）調(diào)解通常來說，環(huán)境法官會建議雙方嘗試調(diào)解。假如雙方都同意嘗試調(diào)解，環(huán)境法院就會安排一個環(huán)境專員為雙方供應免費的調(diào)解效勞（當事方也可以自費聘請調(diào)解員）。雙方在調(diào)解會議中所爭論的解決方案是保密的，也不會影響到將來的庭審判決。也就是說，假如調(diào)解不成而進入到庭審程序，主審的環(huán)境法官和環(huán)境專員將不會得知調(diào)解會議的內(nèi)容，因此也就不會影響到庭審的判決。一般來說，調(diào)解勝利的概率還是相當高的，調(diào)解通常比庭審節(jié)約時間和費用，也有利于達成案件當事方之間的互信和諒解。

（四）碰頭會及法庭會議通過各種機制，環(huán)境法院會時刻掌控著各個案件的最新進程，例如召開當事人碰頭會（ｃａｌｌｏｖｅｒｓ）。在這類會議上，當事人和法院可以就案件的進展互通信息，假如當事人雙方能夠達成和解，案件也可以在這類會議上得以撤銷。在某些狀況下，環(huán)境法院可以要求當事方定期提交案件進展報告用以代替碰頭會。環(huán)境法院也可以召開法庭會議（ｊｕｄｉｃｉａｌｃｏｎｆｅｒｅｎｃｅｓ）來爭論案件的關鍵性問題，同時對日程安排和其他細節(jié)做出打算。有時候，這類會議可以通過電話會議的形式召集各方參與。

（五）審前會議當事方和法院都有權申請召開審前會議。審前會議的作用是為了確保庭審的公正、秩序和高效。在審前會議上，法官會指導當事人應當如何處理預審問題，如何展現(xiàn)證據(jù)，以及告知庭審的詳細時間及持續(xù)時長。

（六）庭審新西蘭是英美法系國家，因此庭審的程序通常都是固定的，即首先由上訴方主訴并提交證據(jù)，通常上訴方會預備有一個書面的陳述，法官也會對上訴方發(fā)問。支持上訴方的相關當事人也會被要求發(fā)表他們的意見。隨后，法院會要求被告開頭主訴，那些曾表態(tài)反對上訴方的當事人也會在這一階段發(fā)表他們的意見。上訴方可以針對被告方提出的問題做出答復。在這一階段，上訴方不得供應新的材料作為證據(jù)，由于這只是給上訴方一個回復的時機而不是讓上訴方重述案件。依據(jù)英美法系對抗制訴訟制度的程序規(guī)章，上訴方和被告方可以進展穿插詢問，法官可以在庭審的任何階段向雙方提問。鑒于環(huán)境案件的專業(yè)性，控辯雙方通常都會聘請各自的專家證人出庭作證。在得到主審法官的授權后，環(huán)境專員可以獨立地進展案件的庭審，并可以在案件的實際發(fā)生地召集各當事方進展現(xiàn)場審理，這樣既有直觀性，也可以提高庭審的效率。但是最終的裁決通常還是只能由主審法官做出。

（七）判決環(huán)境法院通常不會當庭宣判，而是在庭審后把書面判決書送達給當事方。這樣做的主要緣由在于庭審的案件往往比擬簡單并涉及到公共利益。法院必需為自己所做出的判決供應足夠的依據(jù)，因此，起草判決書往往需要較長的時間。一般來說，環(huán)境法院會在庭審完畢后三個月內(nèi)做出書面判決，但有時候也可能更晚。

（八）判決訴訟費獲勝方有權懇求環(huán)境法院對訴訟費做出判決。法官就會考量是否要求敗訴方支付相應的訴訟費用。法官在確定詳細的數(shù)額之前會衡量多種因素。假如敗訴方拒絕支付，可以交由地區(qū)法院強制執(zhí)行。在新西蘭環(huán)境法院的實踐中，法官有時候會免除敗訴方的訴訟費用，特殊是那些環(huán)保組織及相對弱勢的群體。

（九）提起上訴依據(jù)《資源治理法》的規(guī)定，敗訴方可以向高級法院提起上訴，但所涉及的僅限于司法程序問題。

四、新西蘭環(huán)境法院的特點

（一）廣泛的管轄權新西蘭環(huán)境法院享有廣泛的管轄權，有權管轄各類環(huán)境、規(guī)劃、開發(fā)、建筑、地方政府、資源和土地問題。廣泛的管轄權打算了新西蘭環(huán)境法院具有以下多種功能。首先，環(huán)境法院擁有評估（ｍｅｒｉｔｓｒｅｖｉｅｗ）功能，有權對政府機關和官員針對環(huán)境問題所做出的各項打算進展評估。環(huán)境法院有權針對政府機關的某項作為或者不作為是否違反了《資源治理法》一個公告，從這個意義上來說，環(huán)境法院履行著行政法院的職責。其次，作為一個高級存卷法院（ｓｕｐｅｒｉｏｒｃｏｕｒｔｏｆｒｅｃｏｒｄ），新西蘭環(huán)境法院同時還發(fā)揮著司法的功能，有權開展民事強制執(zhí)行、司法審查、簡易刑事執(zhí)行等多項活動，環(huán)境法院有權依據(jù)民事和刑事程序，強制相關人履行義務。第三，作為一個上訴法院，新西蘭環(huán)境法院發(fā)揮著上訴的功能，不僅有權受理針對市政局的打算所提出的上訴，也有權受理涉及到《資源治理法》以外的立法的相關案件的上訴。可以說，新西蘭環(huán)境法院的管轄權具有廣泛性、整體性和連續(xù)性的特點，這也有利于環(huán)境法院實行一種創(chuàng)新而有用的機制來實現(xiàn)環(huán)境損害的限制和救濟。

（二）卓有成效的調(diào)解機制新西蘭環(huán)境法院的調(diào)解機制卓有成效。依據(jù)統(tǒng)計，環(huán)境法院受理的案件有超過９０％通過調(diào)解順當解決而無需開庭?！顿Y源治理法》明文規(guī)定調(diào)解可以作為爭端解決的一種方式，新西蘭環(huán)境法院通常也會鼓舞當事方進展調(diào)解，當事方也可以選擇在訴訟的任何程序中開展或中止調(diào)解程序