行政事業(yè)單位預(yù)算績效管理的困境與對策

2017年，黨的十九大明確提出了全面實(shí)施預(yù)算績效管理的改革目標(biāo)，通過預(yù)算績效管理，加強(qiáng)財(cái)政資源統(tǒng)籌，優(yōu)化支出結(jié)構(gòu)，完善資金分配和使用機(jī)制，堅(jiān)持過緊日子，提升財(cái)政資金使用效益。預(yù)算績效管理，是一種新型的預(yù)算管理模式，是政府行政績效管理的重要部分，是高標(biāo)準(zhǔn)踐行“財(cái)為政用，財(cái)為民謀”理念。硬化責(zé)任，強(qiáng)化資金使用效果，要求在預(yù)算編制、運(yùn)行、監(jiān)控各環(huán)節(jié)全面引入績效理念和績效管理，對項(xiàng)目全周期進(jìn)行績效評價(jià)。提質(zhì)增效，通過預(yù)算績效挖掘財(cái)力，聚焦財(cái)政資金的投入產(chǎn)出效益，增強(qiáng)財(cái)政資金使用透明度，優(yōu)化支出結(jié)構(gòu)，注重成本效益分析，關(guān)注支出結(jié)果和政策目標(biāo)實(shí)現(xiàn)程度。堅(jiān)持花盡量少的錢、辦成事，為社會公眾提供更多、更好的公共產(chǎn)品和服務(wù)，提升行政事業(yè)單位履職能力，使之更加務(wù)實(shí)、高效。預(yù)算績效管理是一種先進(jìn)的預(yù)算理念，是一種有效的技術(shù)工具，是一種完善的全過程機(jī)制，是一種創(chuàng)新的預(yù)算管理模式，是行政事業(yè)單位內(nèi)部控制順利實(shí)施的保證。通過預(yù)算績效管理改革提升財(cái)政資金使用效益，全面提高行政事業(yè)單位的履職能力和精細(xì)化內(nèi)部管理水平。一、行政事業(yè)單位預(yù)算績效管理的現(xiàn)實(shí)困境目前，各級行政事業(yè)單位認(rèn)真貫徹中央關(guān)于全面預(yù)算績效管理改革的精神，各地也結(jié)合地方特色和工作實(shí)際陸續(xù)出臺了相關(guān)的意見和辦法，工作扎實(shí)，成效明顯。但在預(yù)算績效管理的應(yīng)用過程中，仍存在一些問題和薄弱環(huán)節(jié)。（一）科學(xué)編制績效難如何科學(xué)編制預(yù)算績效是目前預(yù)算績效管理遇到的首要難題，預(yù)算績效編制是一項(xiàng)復(fù)雜、系統(tǒng)和專業(yè)的工作。一是專業(yè)預(yù)算績效人才缺乏。財(cái)政部門的預(yù)算績效管理人員，除要了解和熟悉國家相關(guān)法律法規(guī)和財(cái)政稅務(wù)專業(yè)知識，要懂部門項(xiàng)目管理，同時還需擅長信息技術(shù)處理，才能適應(yīng)現(xiàn)代績效管理工作的要求，目前相當(dāng)缺乏這樣的復(fù)合型人才。各級行政事業(yè)單位的績效管理人員，需要熟悉財(cái)政政策和財(cái)會知識，還要了解部門、單位的職責(zé)、年度重點(diǎn)工作內(nèi)容、戰(zhàn)略規(guī)劃以及項(xiàng)目管理特點(diǎn)等，這些能力都是進(jìn)行預(yù)算績效編制所必須具備的，目前行政事業(yè)單位預(yù)算績效編制工作基本都是由財(cái)會人員負(fù)責(zé)，大部分財(cái)會人員的綜合能力還未達(dá)到這些要求。二是預(yù)算管理與績效管理脫節(jié)。預(yù)算績效管理是預(yù)算管理本身，是預(yù)算管理的重要組成部分，不能脫離預(yù)算而獨(dú)立存在。目前很多行政事業(yè)單位仍將預(yù)算管理和績效管理互相割裂，“兩張皮”的現(xiàn)象普遍存在。預(yù)算管理本身不是最終目的，它是績效管理的基礎(chǔ)和依據(jù)，是實(shí)現(xiàn)部門關(guān)鍵績效指標(biāo)的主要來源，僅有預(yù)算管理沒有績效管理，預(yù)算管理就是空中樓閣停留在表面?？冃Ч芾硎且龑?dǎo)預(yù)算管理向既定的目標(biāo)前進(jìn)，保證預(yù)算目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，僅有績效管理沒有預(yù)算管理，績效管理就變成無本之木，無水之源。預(yù)算沒有編好執(zhí)行好，績效管理也就無從談起。三是績效目標(biāo)審核難度大。財(cái)政部門需根據(jù)部門職能職責(zé)、預(yù)算項(xiàng)目資金總額、項(xiàng)目內(nèi)容等對項(xiàng)目績效目標(biāo)、評價(jià)指標(biāo)的對應(yīng)性和匹配度進(jìn)行實(shí)質(zhì)性審核，項(xiàng)目龐雜、時間緊張，審核難度極大。項(xiàng)目涉及各行業(yè)、各領(lǐng)域，專業(yè)性強(qiáng)；各行政事業(yè)單位具有部門職能的個性特點(diǎn)難以制定統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)；績效目標(biāo)編制應(yīng)與預(yù)算編制同步進(jìn)行，加上人員有限，審核、批復(fù)時間緊張。（二）管理機(jī)制不完善行政事業(yè)單位預(yù)算績效管理改革還在不斷摸索，還沒有建立一套完善的體制機(jī)制。一是制度體系不完善。隨著預(yù)算管理制度改革的不斷推進(jìn)，《預(yù)算法》對預(yù)算績效管理提出了明確的要求，中央和地方財(cái)政陸續(xù)也出臺了相關(guān)實(shí)施意見和通知，為加強(qiáng)預(yù)算績效管理，構(gòu)建全方位、全過程、全覆蓋的預(yù)算績效管理體系提供了理論基礎(chǔ)。但是尚未形成完善的制度體系，有些制度尚未細(xì)化，全面預(yù)算績效管理部分環(huán)節(jié)的制度尚有欠缺，導(dǎo)致部分預(yù)算績效管理工作缺乏明確的制度參照和引導(dǎo)，難以有效實(shí)施，對行政事業(yè)單位預(yù)算績效管理行為約束和引導(dǎo)的權(quán)威性和執(zhí)行力不足。同時地方財(cái)政部門因缺少相應(yīng)的法律依據(jù)，缺少統(tǒng)一的指導(dǎo)原則和評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，管理過程中因自身理解不同，存在偏差，公正性難以得到保障，也不利于預(yù)算績效管理的推廣和普及。二是管理流程不完善。部分行政事業(yè)單位尚未建立規(guī)范、系統(tǒng)、全面的工作流程和實(shí)施細(xì)則，事前評價(jià)、目標(biāo)管理、運(yùn)行監(jiān)控、績效評估、結(jié)果應(yīng)用等環(huán)節(jié)的未全面納入管理。未建立相適應(yīng)的執(zhí)行機(jī)制和溝通機(jī)制，未明確各部門各崗位在預(yù)算績效管理中的職責(zé)。部分行政事業(yè)單位將預(yù)算績效管理工作全部交給財(cái)務(wù)部門，其他業(yè)務(wù)部門沒有參與其中，財(cái)務(wù)部門和業(yè)務(wù)部門又缺乏有效的溝通，部門預(yù)算績效管理工作與業(yè)務(wù)工作脫節(jié)，導(dǎo)致職責(zé)不明確，工作開展不順暢，預(yù)算績效管理未達(dá)到預(yù)期目標(biāo)。三是績效指標(biāo)和標(biāo)準(zhǔn)不完善。績效目標(biāo)的細(xì)化量化、可測可比需有明確、規(guī)范、可參照的績效目標(biāo)績效指標(biāo)體系。目前行政事業(yè)單位在項(xiàng)目預(yù)算編制時績效目標(biāo)和指標(biāo)都是自行設(shè)置的，具有很大的隨意性，缺乏可參照的統(tǒng)一的共性績效指標(biāo)以及分行業(yè)、分領(lǐng)域的核心指標(biāo)體系。存在績效目標(biāo)設(shè)置不合理，績效指標(biāo)難以量化。由于對項(xiàng)目情況和預(yù)算績效目標(biāo)編制方法認(rèn)識和理解的不同，一些單位提出的項(xiàng)目可量化的“績”與“效”與預(yù)算資金使用不相匹配；考慮部門自身利益和績效評價(jià)結(jié)果的可完成度，因部門之間信息不對稱、實(shí)質(zhì)性審核難度大，預(yù)算績效目標(biāo)在編制時存在指標(biāo)設(shè)置不細(xì)，目標(biāo)設(shè)定過低等問題，財(cái)政支出的績效難以得到有效提升。（三）評價(jià)機(jī)制不健全一是績效評價(jià)范圍不全面。目前各級地方政府、行政事業(yè)單位只是對一般公共預(yù)算項(xiàng)目進(jìn)行績效評價(jià)，政府性基金、國有資本、社會保險(xiǎn)基金、轉(zhuǎn)移支付和專項(xiàng)資金等尚沒有納入預(yù)算績效評價(jià)的范圍。主要是對財(cái)政全額撥款的行政事業(yè)單位進(jìn)行的支出預(yù)算進(jìn)行績效評價(jià)。對于部分跨年度的項(xiàng)目合并進(jìn)行績效評價(jià)，未在各年度根據(jù)實(shí)際使用情況單獨(dú)開展績效評價(jià)。二是績效評價(jià)層次單一?，F(xiàn)階段行政事業(yè)單位績效評價(jià)主要是對預(yù)算項(xiàng)目進(jìn)行評價(jià)，缺少根據(jù)部門職能職責(zé)、行業(yè)發(fā)展規(guī)劃等開展的部門整體績效評價(jià)。評價(jià)主體主要是以單位、部門和財(cái)政為主，缺少以外部評價(jià)、專家評價(jià)和人大評價(jià)為主的社會公眾評價(jià)。目前預(yù)算績效評價(jià)多以事后評價(jià)為主，一般是在預(yù)算執(zhí)行結(jié)束后開展，分析預(yù)算資金的使用效率和預(yù)算目標(biāo)的完成情況，在事前、事中階段缺乏管理和監(jiān)管。因此，預(yù)算績效評價(jià)的及時性欠缺，發(fā)現(xiàn)問題時項(xiàng)目已經(jīng)結(jié)束或者錯過了糾偏的最佳時機(jī)，尤其是對于一些一次性項(xiàng)目，事后開展的預(yù)算績效管理效果甚微。（四）評價(jià)結(jié)果運(yùn)用缺乏執(zhí)行力行政事業(yè)單位績效評價(jià)只是一種手段，通過評價(jià)發(fā)現(xiàn)預(yù)算管理過程中存在的問題，合理優(yōu)化資源配置和支出結(jié)構(gòu)、提升預(yù)算管理水平、加大資金統(tǒng)籌力度，實(shí)現(xiàn)財(cái)政可持續(xù)性是績效管理的最終目的。目前評價(jià)結(jié)果的應(yīng)用方面存在較大的缺陷。一方面，目前各級地方財(cái)政部門對行政事業(yè)單位預(yù)算績效評價(jià)還處于探索階段，在發(fā)現(xiàn)問題、尋找問題的過程中不斷積累，尚未有效應(yīng)用績效評價(jià)結(jié)果，沒有建立考核體系和結(jié)果應(yīng)用機(jī)制，問題責(zé)任難以明確落到實(shí)處，使預(yù)算績效管理缺乏有效約束力。另一方面，行政事業(yè)單位績效目標(biāo)確定隨意性較大，績效目標(biāo)和指標(biāo)庫沒有形成規(guī)范的體系，評價(jià)結(jié)果與年初設(shè)定績效目標(biāo)存在差異時，存在不整改不落實(shí)或者隨意調(diào)整績效目標(biāo)的情況。二、完善行政事業(yè)單位預(yù)算績效管理的對策（一）高度重視，增強(qiáng)意識統(tǒng)一思想，提高行政事業(yè)單位的預(yù)算績效管理意識，充分認(rèn)識績效管理在現(xiàn)代政府治理中的現(xiàn)實(shí)要義，壓實(shí)行政事業(yè)單位的主體責(zé)任，高度重視部門核心指標(biāo)庫的構(gòu)建。預(yù)算績效管理工作由主要領(lǐng)導(dǎo)親自掛帥，部門協(xié)同全員參與，在思想上高度重視，在行動上認(rèn)真貫徹，將預(yù)算績效管理工作落實(shí)到位。一是財(cái)務(wù)和業(yè)務(wù)密切配合，明確分工，落實(shí)工作責(zé)任，按照“誰申請，誰負(fù)責(zé)”的原則，由業(yè)務(wù)處室根據(jù)處室職責(zé)和工作計(jì)劃，報(bào)送編制預(yù)算項(xiàng)目，完成支出內(nèi)容細(xì)化、資金測算依據(jù)、項(xiàng)目績效指標(biāo)設(shè)定等工作，對資金使用的合法性和合規(guī)性負(fù)責(zé)，對預(yù)算項(xiàng)目的合理性和有效性負(fù)責(zé)，對預(yù)算執(zhí)行率和績效目標(biāo)的完成負(fù)責(zé)，使預(yù)算最終的執(zhí)行者從始至終深度參與預(yù)算管理，形成全流程的閉環(huán)管理。二是加強(qiáng)宣傳和培訓(xùn)，及時傳達(dá)預(yù)算績效管理的最新理論和方法，財(cái)務(wù)與業(yè)務(wù)緊密銜接共同探討適合部門實(shí)際的預(yù)算績效管理模式，共同參與績效管理工作，全面提升績效管理水平。三是將預(yù)算績效管理納入考核，以考核為抓手，考核結(jié)果作為部門評優(yōu)評先、人員選拔晉升的重要依據(jù)，從而不斷提高部門和相關(guān)責(zé)任人對預(yù)算績效管理的重視程度。（二）制度建設(shè)，指標(biāo)完善制度是基礎(chǔ)，全面實(shí)施預(yù)算績效管理必須加強(qiáng)制度建設(shè)，包括制定預(yù)算績效相關(guān)管理制度和重大事項(xiàng)議事制度。一是構(gòu)建預(yù)算績效“三全五有”管理制度體系，形成政府和部門預(yù)算、政策和項(xiàng)目預(yù)算的全方位績效管理格局，將所有財(cái)政資金全部納入績效管理，將績效管理嵌入預(yù)算管理各個環(huán)節(jié)，實(shí)行事前評估、事中監(jiān)督、事后評價(jià)的全過程預(yù)算績效管理運(yùn)行機(jī)制。二是建立事前績效評估機(jī)制，重大政策、重大項(xiàng)目必須開展事前績效論證，績效管理前置，實(shí)行重大項(xiàng)目績效目標(biāo)實(shí)質(zhì)性審核，未經(jīng)事前績效評估的政府投資項(xiàng)目，不予安排預(yù)算。推進(jìn)部門整體績效預(yù)算制度建設(shè)，構(gòu)建更加科學(xué)完善的部門整體績效指標(biāo)體系和管理模式。三是優(yōu)化和完善指標(biāo)庫，以共性績效指標(biāo)庫為基礎(chǔ)，結(jié)合部門實(shí)際工作和職責(zé)建立本部門涵蓋產(chǎn)出指標(biāo)、效益指標(biāo)和滿意度指標(biāo)，可細(xì)化、量化的核心指標(biāo)體系，并建立指標(biāo)庫動態(tài)更新機(jī)制，對本部門的核心指標(biāo)庫進(jìn)行定期更新調(diào)整，保證績效目標(biāo)編制的合理性和規(guī)范性，精準(zhǔn)編制項(xiàng)目績效，提高資金使用效益。（三）強(qiáng)化監(jiān)控，信息支持在預(yù)算執(zhí)行過程中，加強(qiáng)績效監(jiān)控，對項(xiàng)目進(jìn)度、預(yù)算執(zhí)行和目標(biāo)實(shí)現(xiàn)等開展跟蹤監(jiān)控和糾偏處理，建立績效運(yùn)行監(jiān)控體系?？冃н\(yùn)行監(jiān)控是事中控制，通過對項(xiàng)目運(yùn)行過程中出現(xiàn)的問題和預(yù)警事項(xiàng)及時發(fā)現(xiàn)分析原因，采取相應(yīng)的糾偏措施，確保績效目標(biāo)按期保質(zhì)保量地實(shí)現(xiàn)。行政事業(yè)單位應(yīng)當(dāng)將所有預(yù)算項(xiàng)目均納入監(jiān)控范圍，細(xì)化預(yù)警規(guī)則，實(shí)行績效監(jiān)控分級預(yù)警機(jī)制，采用部門自行監(jiān)控和財(cái)政重點(diǎn)監(jiān)控相結(jié)合的方式，堅(jiān)持目標(biāo)導(dǎo)向和問題導(dǎo)向，定期和不定期對項(xiàng)目執(zhí)行情況進(jìn)行實(shí)時檢查，通過日常跟蹤和定期總結(jié)分析等方式，采用數(shù)據(jù)采集、數(shù)據(jù)核查、實(shí)地走訪、云監(jiān)控等方法，檢視項(xiàng)目實(shí)施進(jìn)度、預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度、績效目標(biāo)實(shí)現(xiàn)程度是否與年初設(shè)定一致，分析影響項(xiàng)目績效目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的原因，根據(jù)績效監(jiān)控不同的預(yù)警信號，采取警示、督促、調(diào)整、限制甚至?xí)和５却胧?，及時進(jìn)行糾偏，提高預(yù)算執(zhí)行和資金使用效率。以信息化手段為依托，將預(yù)算編制、支付管理、政府采購、資產(chǎn)管理、財(cái)務(wù)、業(yè)務(wù)等信息系統(tǒng)一體化，實(shí)現(xiàn)共建共享，建立數(shù)字化平臺，實(shí)時監(jiān)控和預(yù)警，形成閉環(huán)管理，提高預(yù)警能力和分析水平。（四）結(jié)果運(yùn)用，責(zé)任約束構(gòu)建全方位績效評價(jià)體系，通過單位自評、部門評價(jià)、財(cái)政評價(jià)、后評價(jià)、人大評價(jià)，強(qiáng)化問題導(dǎo)向、結(jié)果導(dǎo)向，以問題促提升，強(qiáng)化績效評價(jià)結(jié)果的應(yīng)用，評價(jià)結(jié)果作為以后年度資金安排、政策調(diào)整的依據(jù)。評價(jià)等級為優(yōu)的，根據(jù)需要和財(cái)力可能，優(yōu)先給予保障；評價(jià)等級為良的，據(jù)實(shí)予以合理保障；評價(jià)等級為中和差的，根據(jù)情況予以從嚴(yán)從緊控制預(yù)算、核減或取消項(xiàng)目支持，建立財(cái)政資金定期收回機(jī)制，收回預(yù)算進(jìn)度嚴(yán)重滯后的項(xiàng)目資金，將長期沉淀的資金按照有關(guān)規(guī)定統(tǒng)籌使用，切實(shí)采取措施，倒逼規(guī)范預(yù)算管理。硬化責(zé)任約束，將預(yù)算績效管理情況納入黨委政府對部門考核內(nèi)容，對年度預(yù)算績效管理工作突出的集體和個人進(jìn)行通報(bào)表彰。紀(jì)檢監(jiān)察部門應(yīng)對行政事業(yè)單位公職人員在預(yù)算績效管理工作中依法履職、秉公用權(quán)、廉潔從政從業(yè)等情況監(jiān)督檢查。對有關(guān)部門移送的和在監(jiān)督檢查中發(fā)現(xiàn)的部門或有關(guān)責(zé)任人員，存在財(cái)政資金配置和使用中不履職、不正確履職或存在違紀(jì)違法問題的情況，組織開展審查調(diào)查，并追究責(zé)任。組織部門應(yīng)加強(qiáng)主要領(lǐng)導(dǎo)干部預(yù)算績效管理的教育培訓(xùn)，將預(yù)算績效管理結(jié)果作為干部選拔任用、考核的重要參考。人大常委會應(yīng)將預(yù)算績效管理情況納入部門向人大常委會述職和評議內(nèi)容，將績效管理結(jié)果作為預(yù)算審查的依據(jù)。財(cái)政部門對不按要求開展預(yù)算績效管理工作的預(yù)算單位，聯(lián)合人大財(cái)經(jīng)委對其進(jìn)行約談。審計(jì)部門應(yīng)將部門預(yù)算績效管理情況納入經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)，對預(yù)算監(jiān)督管理過