國(guó)家審計(jì)對(duì)財(cái)政監(jiān)督提質(zhì)增效的八個(gè)維度

引言財(cái)政監(jiān)督是國(guó)家治理體系和治理能力建設(shè)的重要內(nèi)容，它通過(guò)財(cái)政預(yù)算編制、財(cái)政執(zhí)行跟蹤和財(cái)政決算評(píng)價(jià)等制度性安排，保障國(guó)家財(cái)政服務(wù)國(guó)家機(jī)器持續(xù)、健康、效能、向民生運(yùn)轉(zhuǎn)。然而，財(cái)政預(yù)算的權(quán)威性和科學(xué)性如何保障，財(cái)政執(zhí)行的效益與效果如何監(jiān)測(cè)，財(cái)政決算的修正和提質(zhì)如何發(fā)生等，都是實(shí)務(wù)界和學(xué)術(shù)界的重要探索課題。我國(guó)是人民當(dāng)家作主的社會(huì)主義國(guó)家，國(guó)家的一切權(quán)利屬于人民，黨的二十大報(bào)告明確指出，“必須堅(jiān)定不移走中國(guó)特色社會(huì)主義政治發(fā)展道路，堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主、依法治國(guó)有機(jī)統(tǒng)一”。馬海濤等梳理了黨的十八大以來(lái)我國(guó)財(cái)稅改革的重大成就和理論經(jīng)驗(yàn)，理論經(jīng)驗(yàn)表明，必須堅(jiān)持黨對(duì)財(cái)政工作的全面領(lǐng)導(dǎo)，理性界定民生經(jīng)濟(jì)當(dāng)前與未來(lái)可持續(xù)發(fā)展、政府與市場(chǎng)、中央與地方財(cái)政之間的關(guān)系[1]。鄧輝和朱丘祥指出，現(xiàn)階段我國(guó)行政主導(dǎo)的財(cái)政監(jiān)督模式已然不能適應(yīng)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的時(shí)代要求，立足實(shí)踐演進(jìn)視域，財(cái)政監(jiān)督法制化是未來(lái)的改革方向，而法制化改革關(guān)鍵之一在于改進(jìn)財(cái)政監(jiān)督協(xié)同監(jiān)管機(jī)制，完善財(cái)政監(jiān)督外部問(wèn)責(zé)機(jī)制[2]。國(guó)家審計(jì)作為國(guó)家治理體系的重要工具，理應(yīng)賦能財(cái)政監(jiān)督提質(zhì)增效，共同構(gòu)建統(tǒng)一的大監(jiān)管體系。一、傳播財(cái)政與思政，提升財(cái)政信度與效度，形成知財(cái)、擁財(cái)和維財(cái)?shù)纳鐣?huì)環(huán)境提升財(cái)政的信度和效度，是人民相信財(cái)政的起點(diǎn)。財(cái)政決策活動(dòng)游離于人民之外，人民不能夠或者難于通過(guò)可接觸渠道知曉和參與必要的財(cái)政行為，導(dǎo)致人民對(duì)財(cái)政行為和活動(dòng)比較陌生，也導(dǎo)致財(cái)政決策的內(nèi)部化。國(guó)家為了保障財(cái)政安全和財(cái)政的合法合規(guī)與高效，要求國(guó)家審計(jì)按照國(guó)家法律制度的要求對(duì)財(cái)政預(yù)算和財(cái)政收支活動(dòng)進(jìn)行審計(jì)，并依法通過(guò)政府渠道向社會(huì)公示。國(guó)家審計(jì)順利地成為架設(shè)財(cái)政與人民之間的橋梁，為人民群眾知曉財(cái)政行為、財(cái)政活動(dòng)、財(cái)政功能和財(cái)政目標(biāo)提供了可能性。楊翟婷和王金秀的研究成果表明，國(guó)家審計(jì)可以通過(guò)硬約束和強(qiáng)問(wèn)責(zé)機(jī)制威懾地方政府違規(guī)支出行為，強(qiáng)有力的國(guó)家審計(jì)監(jiān)督顯著提升了地方政府財(cái)政透明度[3]。國(guó)家審計(jì)扮演著經(jīng)濟(jì)體檢員的角色，通過(guò)發(fā)揮揭示、抵御和預(yù)防財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的活動(dòng)，一方面幫助人民群眾知曉和認(rèn)識(shí)財(cái)政，另一方面促進(jìn)財(cái)政高質(zhì)量發(fā)展，更好地服務(wù)國(guó)家機(jī)器運(yùn)轉(zhuǎn)和民生需求，成為國(guó)家財(cái)政的傳播機(jī)和發(fā)聲器，引導(dǎo)人民群眾在財(cái)政增效和財(cái)政確信的基礎(chǔ)上，擁護(hù)財(cái)政行為，維護(hù)財(cái)政的權(quán)威。二、奠定信任基礎(chǔ)，打造財(cái)政專業(yè)與專能，構(gòu)筑信財(cái)、盼財(cái)和問(wèn)財(cái)?shù)臋?quán)威保障財(cái)政作為社會(huì)財(cái)富的一種重要分配機(jī)制，通過(guò)多種收入來(lái)源最終用之于民的一種財(cái)富分配活動(dòng)是集專業(yè)性和技術(shù)性于一體的技藝行為。首先，它通過(guò)財(cái)政預(yù)算，做到后續(xù)財(cái)政執(zhí)行有依據(jù)；其次，通過(guò)財(cái)政決算檢查財(cái)政預(yù)算執(zhí)行情況，對(duì)財(cái)政預(yù)算進(jìn)行評(píng)價(jià)和優(yōu)化。值得思考的是，財(cái)政預(yù)算為什么可以執(zhí)行，怎么保證財(cái)政預(yù)算的科學(xué)性、可行性呢？現(xiàn)行的國(guó)家審計(jì)對(duì)財(cái)政的審計(jì)行為均發(fā)生在預(yù)算執(zhí)行之后，因此從制度上提倡預(yù)算審計(jì)，在審計(jì)的增信下執(zhí)行國(guó)家財(cái)政預(yù)算，將更能增加財(cái)政的公信力。國(guó)家審計(jì)通過(guò)財(cái)政預(yù)算審計(jì)，從事后評(píng)價(jià)變成事前鑒證，一方面促進(jìn)財(cái)政預(yù)算的專業(yè)性和專能性構(gòu)建，另一方面有利于國(guó)家審計(jì)發(fā)揮參謀角色，幫助預(yù)算編制的完善。特別是在全面建成小康社會(huì)的關(guān)鍵時(shí)刻，村級(jí)財(cái)務(wù)活動(dòng)成為人民群眾參與國(guó)家財(cái)政的重要的、常見(jiàn)的財(cái)政活動(dòng)，更加需要獲得專業(yè)財(cái)政和專能財(cái)務(wù)的支持，幫助人民群眾建設(shè)好自己的村級(jí)財(cái)政財(cái)務(wù)。國(guó)家審計(jì)在促進(jìn)財(cái)政技能提高和職能優(yōu)化的實(shí)踐中，人民群眾積極相信財(cái)政活動(dòng)、期待財(cái)政行為和求助財(cái)政幫助，實(shí)現(xiàn)財(cái)政權(quán)威高效的良性循環(huán)。三、踐行研究風(fēng)格，問(wèn)診財(cái)政出路與歸途，儲(chǔ)備用財(cái)、分財(cái)和聚財(cái)?shù)姆椒ㄖС重?cái)政從哪里來(lái)到哪里去，財(cái)政怎么使用、分配和積聚國(guó)民財(cái)富，是財(cái)政高質(zhì)量發(fā)展需要思考的重要哲學(xué)命題，這些都涉及財(cái)政方法論。國(guó)家審計(jì)參與財(cái)政審計(jì)，不但要審計(jì)財(cái)政的合法合規(guī)性、效益效果性，而且不能回避對(duì)財(cái)政發(fā)揮資源優(yōu)化配置的方式和方法的審計(jì)。財(cái)政作為資源優(yōu)化配置的一種國(guó)家宏觀調(diào)控方式，通過(guò)不同規(guī)模、不同結(jié)構(gòu)、不同時(shí)點(diǎn)、不同區(qū)域、不同力度、不同精度的安排，發(fā)揮著國(guó)家宏觀調(diào)控的重要角色。研究型審計(jì)的提出，從不同角度也影響著國(guó)家財(cái)政需要烙印研究的風(fēng)格，研究如何布施財(cái)政。使用財(cái)政前需要研究是否需要使用財(cái)政資金、財(cái)政資金來(lái)自哪里、如何監(jiān)管、是否存在缺口、缺口的風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)等；分配財(cái)政資金需要研究誰(shuí)來(lái)分配、分配財(cái)政的依據(jù)、分配財(cái)政的進(jìn)度安排、財(cái)政分配是否需要優(yōu)化等；籌集財(cái)政資金需要考慮籌集資金的成本、風(fēng)險(xiǎn)、期限結(jié)構(gòu)、杠桿效應(yīng)和民生效應(yīng)等。國(guó)家審計(jì)促進(jìn)財(cái)政在財(cái)政活動(dòng)和行為全過(guò)程、全細(xì)節(jié)、全布局的研究探索，做到財(cái)政研究全覆蓋、財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)全透視和財(cái)政前景全預(yù)測(cè)。四、發(fā)揚(yáng)集中優(yōu)勢(shì)，縝密財(cái)政收入與支出，實(shí)現(xiàn)財(cái)智、財(cái)知和財(cái)值的決策優(yōu)化財(cái)政活動(dòng)和財(cái)政行為調(diào)節(jié)的是財(cái)政關(guān)系，展示的是財(cái)政智慧，豐富的是財(cái)政知識(shí)，表現(xiàn)的是財(cái)政價(jià)值。財(cái)政通過(guò)財(cái)政收入和財(cái)政支出等財(cái)政活動(dòng)，實(shí)現(xiàn)國(guó)家機(jī)器的智慧運(yùn)轉(zhuǎn)和價(jià)值實(shí)現(xiàn)。財(cái)政監(jiān)管與國(guó)家審計(jì)一致，充分體現(xiàn)了黨的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)優(yōu)勢(shì)。在黨的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)和集中配置中，實(shí)現(xiàn)對(duì)財(cái)政收入和財(cái)政支出的結(jié)構(gòu)性調(diào)整，規(guī)避財(cái)政收支的非結(jié)構(gòu)性失衡。黨的集中領(lǐng)導(dǎo)優(yōu)勢(shì)在財(cái)政財(cái)務(wù)收支審計(jì)中得到堅(jiān)持和發(fā)展，主要表現(xiàn)在以下三個(gè)方面。一是確保財(cái)政目標(biāo)的一致性。鑒于不同區(qū)域和時(shí)點(diǎn)，各級(jí)政府可能基于某些目標(biāo)，導(dǎo)致財(cái)政資金的錯(cuò)配或者挪用、坐支財(cái)政資金，從而產(chǎn)生風(fēng)險(xiǎn)。黨的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)在堅(jiān)持財(cái)政收入和支持的剛性中，也能夠根據(jù)地方特點(diǎn)和時(shí)間特殊性優(yōu)化配置財(cái)政收支，集中財(cái)政力量辦大事、主責(zé)主業(yè)和平穩(wěn)持續(xù)發(fā)展產(chǎn)業(yè)。二是確保財(cái)政智慧在財(cái)政各領(lǐng)域和各環(huán)節(jié)傳播。集中代表通用，財(cái)政審計(jì)可以針對(duì)不同風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)和風(fēng)險(xiǎn)域傳播能夠有效轉(zhuǎn)化和處理風(fēng)險(xiǎn)的經(jīng)驗(yàn)與做法，形成財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)控制知識(shí)圖譜和風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)化與處置圖譜，實(shí)現(xiàn)財(cái)政智慧共享。三是在黨的集中指揮下，發(fā)揮財(cái)政征收和財(cái)政支持等手段，調(diào)節(jié)不同區(qū)域的財(cái)政收支，實(shí)現(xiàn)各個(gè)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展。因此，在財(cái)政收支變化過(guò)程中，應(yīng)發(fā)揮集中優(yōu)勢(shì)，構(gòu)筑信息和知識(shí)平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)財(cái)智、財(cái)知和財(cái)值的有效決策，提高財(cái)政監(jiān)管的科學(xué)性、價(jià)值性和權(quán)威性。五、鋪墊統(tǒng)一道路，可視財(cái)政勢(shì)域與力域，監(jiān)管財(cái)權(quán)、財(cái)流和財(cái)物的全過(guò)程財(cái)政功能的發(fā)揮在于合理界定整體利益和局部利益，在于對(duì)財(cái)政產(chǎn)生的財(cái)權(quán)、事權(quán)和人權(quán)的有效監(jiān)督和有效激勵(lì)。國(guó)家審計(jì)以“政治—政策—項(xiàng)目—資金”為主線，從財(cái)權(quán)、事權(quán)和人權(quán)橫縱交錯(cuò)、網(wǎng)格化管控財(cái)政，促進(jìn)財(cái)政高質(zhì)量發(fā)展。不同的財(cái)權(quán)、事權(quán)和人權(quán)都存在不同的作用域，表現(xiàn)在他們的勢(shì)度和力度。一方面，國(guó)家審計(jì)通過(guò)跟蹤國(guó)家戰(zhàn)略、政策、方針是否在財(cái)政上得到實(shí)現(xiàn)，監(jiān)督和促進(jìn)財(cái)政資金按照國(guó)家的政策、項(xiàng)目和方針點(diǎn)及時(shí)、足額、減程序的集中和劃撥財(cái)政資金，擴(kuò)展財(cái)政的作用域，形成財(cái)政作用的勢(shì)能和力度；另一方面，通過(guò)國(guó)家審計(jì)理解和識(shí)別財(cái)政作用域存在的不確定點(diǎn)、盲點(diǎn)和乏力點(diǎn)，發(fā)揮國(guó)家審計(jì)的上傳下達(dá)優(yōu)勢(shì)和信息機(jī)制優(yōu)勢(shì)，指導(dǎo)財(cái)政部門和財(cái)政人員科學(xué)認(rèn)識(shí)財(cái)政程序和財(cái)政作用，促進(jìn)財(cái)政作用力和作用域得到財(cái)權(quán)、財(cái)流和財(cái)務(wù)的支持。順應(yīng)國(guó)家審計(jì)對(duì)財(cái)政監(jiān)管的要求，財(cái)政管理更加注重宏觀決策、戰(zhàn)略導(dǎo)向和人本關(guān)懷，結(jié)合信息化技術(shù)和數(shù)字化特色，對(duì)財(cái)政作用力域和促進(jìn)勢(shì)域進(jìn)行可視化監(jiān)控，形成獨(dú)到的財(cái)政財(cái)權(quán)、事權(quán)和人權(quán)的展示系統(tǒng)、預(yù)警系統(tǒng)、風(fēng)控系統(tǒng)和轉(zhuǎn)化系統(tǒng)，保障財(cái)政資源優(yōu)化配置功能高效能實(shí)現(xiàn)。六、完善區(qū)分論證，分層財(cái)政目標(biāo)與效率，保障財(cái)效、財(cái)質(zhì)和財(cái)能精準(zhǔn)評(píng)價(jià)財(cái)政預(yù)算、財(cái)政執(zhí)行和財(cái)政決算是國(guó)家戰(zhàn)略、方針和政策在資金準(zhǔn)備、資金使用和資金價(jià)值方面的實(shí)現(xiàn)過(guò)程。然而財(cái)政預(yù)算并沒(méi)有得到國(guó)家審計(jì)的鑒證，是財(cái)政部門自行的論證和報(bào)批過(guò)程，因此存在天然的不足之處。財(cái)政執(zhí)行審計(jì)與財(cái)政決算審計(jì)同屬于事后審計(jì)，缺乏過(guò)程監(jiān)督與糾正機(jī)會(huì)，很容易形成將錯(cuò)就錯(cuò)的執(zhí)行和更高成本的整改。國(guó)家審計(jì)創(chuàng)造性運(yùn)用了三個(gè)相區(qū)別的方法論，把一般與特殊、整體與部分、主觀與客觀、探索與舞弊等多種辯證風(fēng)險(xiǎn)區(qū)別開(kāi)來(lái)。三個(gè)相區(qū)別的方法論的使用，在一定意義上和財(cái)政重點(diǎn)與非重點(diǎn)、未來(lái)與現(xiàn)在、主要與次要、點(diǎn)與面、杠桿與全面等相吻合。如果財(cái)政運(yùn)用審計(jì)三個(gè)相區(qū)別的方法論，就能夠有效保障財(cái)政效率、財(cái)政質(zhì)量和財(cái)政能力的精準(zhǔn)評(píng)價(jià)。首先，區(qū)分不同的財(cái)政目標(biāo)，按照級(jí)別、緊急程度和重要程度，在總體財(cái)政政策不變的基礎(chǔ)上，做到財(cái)政政策柔性運(yùn)用，保障各種目標(biāo)有序?qū)崿F(xiàn)、相互配合與整體推進(jìn)；其次，摒棄按照財(cái)政效率和效益的結(jié)果導(dǎo)向的財(cái)政績(jī)效評(píng)價(jià)制度，分區(qū)位、分目標(biāo)的財(cái)政效率和效益評(píng)價(jià)機(jī)制，保障財(cái)政全覆蓋，又綜合經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和政治的評(píng)價(jià)機(jī)制；最后，財(cái)政評(píng)價(jià)是效率、效益、質(zhì)量和能力的綜合評(píng)價(jià)體系，而且根據(jù)經(jīng)濟(jì)、政治、社會(huì)、文化、和諧等不同的權(quán)重測(cè)度財(cái)政的效率、效益、質(zhì)量和能力，保障財(cái)政剛性監(jiān)督和柔性監(jiān)督相統(tǒng)一。七、探究長(zhǎng)效機(jī)制，剖析財(cái)政時(shí)效與期效，促進(jìn)財(cái)報(bào)、財(cái)信和財(cái)言持續(xù)增信財(cái)政影響力具有一定的時(shí)間效力和時(shí)期效力，保障財(cái)政效能的長(zhǎng)效機(jī)制是財(cái)政高質(zhì)量發(fā)展的突出標(biāo)志。財(cái)政效能的長(zhǎng)效有利，表現(xiàn)在財(cái)政報(bào)道、財(cái)政信息和財(cái)政建議的持續(xù)可信。資源的優(yōu)化配置不均，主要是信息不對(duì)稱導(dǎo)致的，誘發(fā)財(cái)政預(yù)算、執(zhí)行存在道德風(fēng)險(xiǎn)和逆向選擇等機(jī)會(huì)主義行為。因此，通過(guò)國(guó)家審計(jì)的增信機(jī)制，確保財(cái)報(bào)、財(cái)信和財(cái)言持續(xù)高質(zhì)量是特別重要的。一是開(kāi)展財(cái)政預(yù)算審計(jì)，把審計(jì)提前，做到凡預(yù)必審，經(jīng)審才能夠?qū)徟?cái)政預(yù)算制度。財(cái)政預(yù)算經(jīng)過(guò)審計(jì)一方面降低決策補(bǔ)救成本，另一方面得到審計(jì)專業(yè)人員的建議和認(rèn)證，降低決策風(fēng)險(xiǎn)。二是把政策跟蹤審計(jì)貫徹財(cái)政執(zhí)行審計(jì)和財(cái)政財(cái)務(wù)收支審計(jì)全過(guò)程，做到執(zhí)行預(yù)算既站位于國(guó)家發(fā)展的戰(zhàn)略高度，又站位于服務(wù)地方民生和地方發(fā)展的現(xiàn)實(shí)需要。三是堅(jiān)持領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)界定領(lǐng)導(dǎo)干部責(zé)任終身制。領(lǐng)導(dǎo)干部屬于國(guó)家的公務(wù)人員，履行公共資源的配置作用，換崗換位并沒(méi)有改變領(lǐng)導(dǎo)干部繼續(xù)履行公共資源的角色，也沒(méi)有改變領(lǐng)導(dǎo)干部的公職身份。領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任終身制從制度上保障領(lǐng)導(dǎo)干部更加關(guān)注財(cái)政資金的長(zhǎng)期績(jī)效和區(qū)域的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展，有動(dòng)力、有責(zé)任、有監(jiān)督地關(guān)注財(cái)政時(shí)效和期效，通過(guò)財(cái)報(bào)、財(cái)信和財(cái)言的信度，促進(jìn)人民財(cái)政的長(zhǎng)效機(jī)制的形成。八、用好自我革命之武器，重構(gòu)財(cái)政治理與創(chuàng)新體系，編制財(cái)愿、財(cái)景和財(cái)人之未來(lái)輪廓財(cái)政監(jiān)督是個(gè)動(dòng)態(tài)的、歷史的和發(fā)展的監(jiān)督過(guò)程，隨著中國(guó)式現(xiàn)代化的實(shí)現(xiàn)，財(cái)政監(jiān)督需要與時(shí)俱進(jìn)，發(fā)揮自我革命的精神，促進(jìn)財(cái)政監(jiān)督優(yōu)化升級(jí)?；谝陨戏治?，財(cái)政監(jiān)督無(wú)論通過(guò)財(cái)政預(yù)算、財(cái)政執(zhí)行，還是財(cái)政決算，都需要國(guó)家審計(jì)的服務(wù)和賦能。國(guó)家審計(jì)從中華人民共和國(guó)成立至今，其職能和作用域發(fā)生了質(zhì)的變化，也發(fā)生從經(jīng)濟(jì)監(jiān)督發(fā)展到國(guó)家治理的變化。國(guó)家審計(jì)通過(guò)自我革命，不斷增加國(guó)家治理中的角色，從國(guó)家審計(jì)制度、國(guó)家審計(jì)體系、國(guó)家審計(jì)項(xiàng)目、國(guó)家審計(jì)內(nèi)容、國(guó)家審計(jì)方法、國(guó)家審計(jì)公告、國(guó)家審計(jì)報(bào)告、國(guó)家審計(jì)整改和國(guó)家審計(jì)國(guó)際話語(yǔ)權(quán)建設(shè)等方面均有國(guó)家審計(jì)自我革命的影子。國(guó)家審計(jì)的這些