食品安全與衛(wèi)生的管理及控制

第十四章中國食品平安與衛(wèi)生的管理及控制第一節(jié)中國食品平安現(xiàn)狀第二節(jié)食品平安問題的市場分析第三節(jié)食品平安監(jiān)控體系的構(gòu)建§14-1中國食品平安現(xiàn)狀取得的成就面臨的問題改善食品平安的政策措施§14-1-1中國食品平安取得的成就改革開放以來，中國在提高食物供給總量、增加食品多樣性以及改進國民營養(yǎng)狀況方面取得了巨大的成就，食品平安水平也不斷提高。中國政府對食品平安問題高度重視，近年來已經(jīng)實施了一系列旨在確保食品平安和質(zhì)量的行動方案。一、食品平安水平快速提高從1983年到現(xiàn)在的二十年間，衛(wèi)生部對食品平安開展了一系列監(jiān)測活動，監(jiān)測結(jié)果說明，中國食品衛(wèi)生平均合格率1982年為61.5％，到1994年上升到82.3％，到2001年，進一步提高到88.6％。其中，糧食、酒類、罐頭、食糖、水產(chǎn)品、植物油、乳制品等13類產(chǎn)品抽樣合格率均到達90％以上。2003年，衛(wèi)生部對全國21個省、自治區(qū)、直轄市的9類239種市售食品進行了抽樣檢測。結(jié)果說明，合格的種類有232種，合格率到達97.1％。衛(wèi)生部還進行了食品中污染物、添加劑、重金屬的專項抽檢行動，合格率到達96.23％。第一節(jié)中國食品平安取得的成就農(nóng)業(yè)部近年的監(jiān)測結(jié)果也支持這一結(jié)論：2001—2003年，蔬菜農(nóng)藥殘留平均超標率分別為37.5％、16.4％和15.0％，2003年比2001年下降了22.5個百分點。2003年對北京、天津、上海、深圳四城市畜產(chǎn)品中“瘦肉精〞〔鹽酸克倫特羅〕的檢測結(jié)果說明，平均不合格率為2.2％，比2001年下降了31.3個百分點。在出口食品方面，質(zhì)量也不斷提高。以“瘦肉精〞〔鹽酸克倫特羅〕為例，1998年內(nèi)地運到香港的生豬瘦肉精超標嚴重，檢出率達40％。到2001年降到1.5％，2002年降到0.05％。農(nóng)業(yè)部、質(zhì)檢總局和衛(wèi)生部聯(lián)合到日本、韓國、香港的考察說明，出口蔬菜的農(nóng)藥殘留超標率約分別為0.4％、0.4％、0.3％。第一節(jié)中國食品平安取得的成就二、食品平安管理體系初步建立中央政府一級的食品平安管理工作主要由國家食品藥品監(jiān)督管理局、農(nóng)業(yè)部、國家質(zhì)檢總局、衛(wèi)生部、國家工商行政管理局、商務部和科技部等共同負責。這些部門向國務院報告工作。以上每個機構(gòu)都有自己的具體結(jié)構(gòu)和管理范圍。2004年，國務院又對我國食品質(zhì)量平安監(jiān)管體系做了重大調(diào)整，按照一個監(jiān)管壞節(jié)由一個部門監(jiān)管的原那么，采取分段監(jiān)管為主、品種監(jiān)管為輔的方式，進一步理順食品平安監(jiān)管職能：第一節(jié)中國食品平安取得的成就農(nóng)業(yè)部門負責初級農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)環(huán)節(jié)的監(jiān)管；質(zhì)檢部門負責食品生產(chǎn)加工環(huán)節(jié)的監(jiān)管，將現(xiàn)由衛(wèi)生部門承擔的食品生產(chǎn)加工環(huán)節(jié)的衛(wèi)生監(jiān)管職責劃歸質(zhì)檢部門；衛(wèi)生部門負責餐飲業(yè)和食堂等消費環(huán)節(jié)的監(jiān)管；工商部門負責食品流通環(huán)節(jié)的監(jiān)管；食品藥品監(jiān)管部門負責對食品平安的綜合監(jiān)督、組織協(xié)調(diào)和依法組織查處重大事故。除了以上部門外，還有一些政府機構(gòu)也參與食品檢驗和控制。如科技部負責食品平安科技工作；環(huán)保局參與產(chǎn)地環(huán)境、養(yǎng)殖場和食品加工流通企業(yè)污染物排放的監(jiān)測與控制工作等。第一節(jié)中國食品平安取得的成就三、食品標準化工作取得積極進展經(jīng)過50年的開展，中國已經(jīng)初步建立了包括國家標準、行業(yè)標準、地方標準和企業(yè)標準的標準框架體系，有力地促進了中國食品行業(yè)的開展和食品質(zhì)量的提高。近年來，在國家標準化管理委員會統(tǒng)一管理和衛(wèi)生、農(nóng)業(yè)、質(zhì)檢等相關(guān)部門的共同參與下，食品標準化工作取得了快速進展。截止到2002年底，食品國家標準累計到達3000多項，行業(yè)標準近4000項，包括食品加工及農(nóng)副產(chǎn)品標準、食品工業(yè)根底標準、食品檢驗方法標準、食品衛(wèi)生標準、食品包裝材料及容器標準等方面。

第一節(jié)中國食品平安取得的成就鑒于標準體系的重要性，從1999年開始，農(nóng)業(yè)部、財政部共同組織實施農(nóng)業(yè)行業(yè)標準制定和修訂方案，每年安排3000萬元專項資金，支持350項以無公害農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量標準為主要內(nèi)容的標準制定和修訂工作?？萍疾块T已經(jīng)會同質(zhì)量監(jiān)督檢驗檢疫、衛(wèi)生、農(nóng)業(yè)等部門開展中國從“農(nóng)田到餐桌〞的食品平安技術(shù)標準體系的研究工作。國內(nèi)標準與國際標準逐步接軌。多年來，在食品標準制定和修訂過程中，中國始終堅持采用國際標準的方針，采標率逐步提高。如罐頭、啤酒、食用酒精、茶葉、味精、碳酸飲料、嬰幼兒系列食品等產(chǎn)品標準，均已到達國際水平或國外先進水平。

第一節(jié)中國食品平安取得的成就四、食品平安監(jiān)測體系根本框架已經(jīng)形成中國食品平安監(jiān)測機構(gòu)分布在農(nóng)業(yè)部、衛(wèi)生部、國家質(zhì)檢總局等多個政府部門。衛(wèi)生部門已經(jīng)建立并正在逐步完善國家食品平安監(jiān)測系統(tǒng)，包括食品污染物監(jiān)測〔以化學污染物為主〕和食源性疾病監(jiān)測〔以生物性污染和食物中毒為主〕。截至2003年底，農(nóng)業(yè)部門已在全國建設了280個國家級和部級農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)督檢驗檢疫中心，并指導全國1/3的地市縣建立了以快速檢測為主的農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量平安檢測站。農(nóng)業(yè)部門建立了從中央到地市縣的動植物防疫檢疫體系，檢測范圍包括農(nóng)業(yè)環(huán)境、農(nóng)業(yè)投入品、農(nóng)產(chǎn)品等，能夠滿足從農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料、農(nóng)業(yè)產(chǎn)地環(huán)境到農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)及其消費全過程的監(jiān)測。

第一節(jié)中國食品平安取得的成就質(zhì)檢總局已根本形成了較為完善的食品平安檢驗檢測體系。目前，質(zhì)量監(jiān)督檢驗檢疫部門在全國共建有2500多個食品、農(nóng)產(chǎn)品檢測技術(shù)機構(gòu)。建立了28個涉及農(nóng)產(chǎn)品、食品的國家產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)督檢驗中心，兩個國家級涉及食品檢測分析的研究所；31個省、5個方案單列市、381個地市、2000多個縣質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督部門都建有農(nóng)產(chǎn)品、食品監(jiān)督檢驗檢測機構(gòu)；同時，分布全國各地的出入境檢驗檢疫局在全國建有163個檢驗檢疫技術(shù)中心，300多個食品檢測實驗室。近年來，根據(jù)國際形勢的開展，還專門建立了多個瘋牛病檢測實驗室和26個轉(zhuǎn)基因產(chǎn)品檢測實驗室。商務部門市場檢測體系初步建立，全國大型農(nóng)副產(chǎn)品批發(fā)市場已普遍配備了衛(wèi)生質(zhì)量檢測設備和專職人員，開展檢測的零售市場也在不斷增加。

第一節(jié)中國食品平安取得的成就五、農(nóng)產(chǎn)品及食品認證工作進展順利中國食品認證形式較多，屬于自愿性認證。近幾年來，中國農(nóng)產(chǎn)品及食品認證工作取得了積極的進展，主要表現(xiàn)在以下幾個方面：無公害農(nóng)產(chǎn)品認證體系初步建立，認證工作進展順利。2002年，農(nóng)業(yè)部成立了專門從事無公害農(nóng)產(chǎn)品認證工作的農(nóng)產(chǎn)品平安中心及所屬的種植業(yè)、畜牧業(yè)、漁業(yè)產(chǎn)品分中心，在全國范圍內(nèi)全面推進“無公害食品行動方案〞，開展全國統(tǒng)一標識的無公害農(nóng)產(chǎn)品認證和產(chǎn)地備案工作。各省農(nóng)業(yè)行政管理部門也先后成立了開展無公害農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)地認定工作的機構(gòu)。第一節(jié)中國食品平安取得的成就綠色食品認證體系根本形成，并起到了重要的作用。綠色食品認證自1990年開始組織實施，至今已有10多年歷史。目前，中國綠色食品開展中心在各省、自治區(qū)、直轄市及局部方案單列市建立了40個委托工作機構(gòu)、56個定點環(huán)境監(jiān)測機構(gòu)和14個定點產(chǎn)品質(zhì)檢機構(gòu)，全國統(tǒng)一的綠色食品認證、檢測體系根本形成。有機食品認證已經(jīng)起步。中國有機食品的認證工作是1994年開始的。目前，CQC〔中國質(zhì)量認證中心〕、萬泰、OFDC〔國環(huán)有機認證中心〕等認證機構(gòu)已獲得最大的有機農(nóng)業(yè)國際性組織—國際有機農(nóng)業(yè)運動聯(lián)盟〔IFOAM〕的認可或成為其成員。

第一節(jié)中國食品平安取得的成就六、食品平安科技不斷創(chuàng)新衛(wèi)生、農(nóng)業(yè)、質(zhì)量監(jiān)督檢驗檢疫等部門均設立了與食品平安有關(guān)的科研機構(gòu)，并在各自的領(lǐng)域中具備了一定的實驗條件。中國已經(jīng)組建和培養(yǎng)了100萬人以上的從事食品平安工作的專業(yè)人員隊伍?？萍疾恳呀?jīng)將“食品平安關(guān)鍵技術(shù)〞列入“十五〞重大科技專項。目前，食品平安科技創(chuàng)新已經(jīng)被納入中國中長期科學技術(shù)開展規(guī)劃之中。危險性評估技術(shù)已經(jīng)邁出了步伐。1994年，中國《食品平安性評價程序和方法》及《食品毒理學試驗操作標準》以國標形式公布，為中國食品毒理平安性評價工作進入標準化、標準化及與國際接軌提供了保證。第一節(jié)中國食品平安取得的成就食源性危害技術(shù)已經(jīng)有了一定的根底。食品理化分析手段從簡單的目視比色開展到原子吸收、氣相色譜、液相色譜、熒光分光光度計、紫外分光光度計、質(zhì)譜、紅外、毛細管電泳儀等現(xiàn)代分析技術(shù)；從一般定性分析開展到能對100多種物質(zhì)的定性、定量分析，初步開展了對未知物的鑒別；從一般成分分析到對雜質(zhì)的分析。中國多殘留檢測技術(shù)取得了較大的進展。微生物污染檢驗方法開展迅速。病原菌的檢測、鑒定技術(shù)由傳統(tǒng)的微生物生化鑒定開展到生化、免疫、分子生物學與儀器自動化的多元技術(shù)。目前，中國人畜共患病檢測技術(shù)已經(jīng)取得突破，研制出了利用聚合酶鏈反響〔PCR〕儀器快速檢測禽及禽產(chǎn)品新城疫、禽流感病毒的方法，使過去常規(guī)檢測方法的檢測周期由21天縮短為4小時左右。第一節(jié)中國食品平安取得的成就食品平安控制技術(shù)模式已經(jīng)開始得到應用。衛(wèi)生部門從20世紀80年代開始危害分析和關(guān)鍵控制點〔HACCP〕的宣傳與培訓工作，并于90年代初開展了乳制品行業(yè)和餐飲業(yè)的HACCP應用試點。農(nóng)業(yè)部門20世紀80年代后期開始在國內(nèi)水產(chǎn)行業(yè)開展了較大規(guī)模的HACCP的人員培訓、資料編譯、企業(yè)試點等推廣應用工作，并從2003年開始將HACCP在水產(chǎn)養(yǎng)殖業(yè)的應用作為重點引進工程。質(zhì)量監(jiān)督檢驗檢疫部門1996年以來，對水產(chǎn)品、禽肉、畜肉、果蔬汁等行業(yè)的出口企業(yè)推行了HACCP，并取得了明顯的成效。目前，科技部門建立了8個食品平安關(guān)鍵技術(shù)應用綜合示范區(qū)，正在組織力量針對肉類、蔬菜、禽類、水產(chǎn)品、茶葉、水果、小麥等類食品，進行農(nóng)產(chǎn)品加工標準體系與全程質(zhì)量控制體系研究與示范方面的研究。第一節(jié)中國食品平安取得的成就七、食品平安應急機制啟動近年來，中國也發(fā)生了一系列食品平安突發(fā)事件，這些事件給中國敲響了警鐘：必須建立食品平安突發(fā)事件應急機制。2003年5月，“非典〞疫情發(fā)生后，國務院制定公布了《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應急條例》。該條例不僅適用于重大傳染病疫情，而且適用于突然發(fā)生的造成或者可能造成社會公眾健康嚴重損害的群體性不明原因疾病，重大食物中毒和職業(yè)中毒事件以及其他嚴重影響公眾健康的事件。2003年1月1日，中國“救災防病與突發(fā)公共衛(wèi)生事件報告〞管理信息系統(tǒng)在全國正式啟動。從此，中國重大災情、重大疫情及其他突發(fā)公共衛(wèi)生事件報告逐步改變傳統(tǒng)的逐級上報方式，通過網(wǎng)絡平臺，使國家各級衛(wèi)生行政部門與疾病控制機構(gòu)均可于同一時間及時獲得情報，進而協(xié)同處理。第一節(jié)中國食品平安取得的成就八、食品平安法規(guī)體系不斷完善中國目前形成了以《食品衛(wèi)生法》、《產(chǎn)品質(zhì)量法》、《農(nóng)業(yè)法》、《標準化法》、《進出口商品檢驗法》等法律為根底，以《食品生產(chǎn)加工企業(yè)質(zhì)量平安監(jiān)督管理方法》、《食品標簽標注規(guī)定》、《食品添加劑管理規(guī)定》，以及涉及食品平安要求的大量技術(shù)標準等法規(guī)為主體，以各省及地方政府關(guān)于食品平安的規(guī)章為補充的食品平安法規(guī)體系。如：《中華人民共和國食品衛(wèi)生法》主要規(guī)定了食品、食品添加劑、食品容器、食品包裝材料、食用工具及與食品相關(guān)的生產(chǎn)經(jīng)營場所、環(huán)境設施應到達的衛(wèi)生要求，明確了食品衛(wèi)生監(jiān)督工作的職責和相關(guān)法律責任。與《食品衛(wèi)生法》相配套，還有近百個食品衛(wèi)生管理方法和近500個食品衛(wèi)生標準所組成的食品平安法規(guī)體系，根本涵蓋了食品平安管理的各個方面。第二節(jié)中國食品平安面臨的挑戰(zhàn)作為一個開展中國家，中國在確保食品平安方面仍然面臨嚴峻挑戰(zhàn)，食品平安問題仍然比較嚴重。長期以來，中國的食品供給體系主要是圍繞解決食品供給量問題而建立起來的。當前中國食品平安形勢依然嚴峻，食品行業(yè)在原料供給、生產(chǎn)環(huán)境、加工包裝及銷售等環(huán)節(jié)的平安管理都存在問題，食品不平安因素貫穿于食品供給的全過程，各大類食品均存在平安隱患，重大食品平安事故屢有發(fā)生。食品平安管理體制、食品平安標準體系、食品平安檢驗檢測體系等方面還存在明顯的不適應；食品平安法律法規(guī)體系有待完善；中國食品平安科技成果和技術(shù)儲藏嚴重缺乏。第二節(jié)中國食品平安面臨的挑戰(zhàn)一、微生物污染是影響中國食品平安的最主要因素微生物污染包括細菌性污染、病毒和真菌及其毒素的污染。2000—2002年中國疾病預防控制中心營養(yǎng)與食品平安所對全國局部省市的生肉、熟肉、乳和乳制品、水產(chǎn)品、蔬菜中的致病菌污染狀況進行了連續(xù)的主動監(jiān)測，結(jié)果說明，微生物性食物中毒仍居首位，占39.62％；化學性食物中毒占38.56％；動植物性和原因不明的食物中毒均在10％左右。在微生物污染中，細菌性污染是涉及面最廣、影響最大、問題最多的一種污染。在食品的加工、儲存、運輸和銷售過程中，由于原料受到環(huán)境污染，殺菌不徹底，貯運方法不當以及不注意衛(wèi)生操作等是造成細菌和致病菌超標的主要原因。第二節(jié)中國食品平安面臨的挑戰(zhàn)二、在投入品供給、農(nóng)業(yè)產(chǎn)地環(huán)境、防疫體系、農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)、加工以及銷售等環(huán)節(jié)仍然存在平安隱患濫用或不當使用農(nóng)藥、獸藥等農(nóng)業(yè)投入品、致使農(nóng)產(chǎn)品藥物殘留及有害物質(zhì)超標。獸藥平安性較低，濫用和超標使用現(xiàn)象嚴重。飼料中添加違禁藥品的現(xiàn)象仍然比較嚴重。農(nóng)業(yè)環(huán)境污染，直接造成了食品中重金屬含量超標。重大動物疫情頻繁發(fā)生，直接威脅人們的健康。由于防疫機構(gòu)不健全，手段落后，檢驗設備不完善，中國畜牧業(yè)疫病時起時伏。一些疫病重新抬頭，呈地方性流行或流行性發(fā)生。同時，新的疫病不斷出現(xiàn)。目前，中國動物疫病，尤其是人畜共患病呈現(xiàn)范圍擴大的趨勢。

第二節(jié)中國食品平安面臨的挑戰(zhàn)農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)、加工以及銷售等環(huán)節(jié)仍然存在平安隱患。從生產(chǎn)環(huán)節(jié)來看，農(nóng)戶生產(chǎn)規(guī)模狹小，經(jīng)營分散，農(nóng)產(chǎn)品分級和包裝技術(shù)水平低，溯源管理困難；在食品加工環(huán)節(jié)，大量家庭作坊式的小型食品企業(yè)根本不具備生產(chǎn)合格產(chǎn)品的必備條件；在流通過程，由于包裝、儲藏、運輸?shù)仍O施落后和管理不善，造成食品的二次污染；食品攤販仍然占有很大比重，由于監(jiān)管跟不上，從而成為傳染病的傳播中心。第二節(jié)中國食品平安面臨的挑戰(zhàn)三、食品平安標準體系、檢驗檢測體系、認證認可體系等方面還存在明顯的不適應性許多食品平安標準的制定沒有以風險評估為根底，標準的科學性和可操作性都亟待提高。中國目前絕大多數(shù)食品標準還屬于非常具體的質(zhì)量指標與衛(wèi)生〔平安〕指標相混合的食品標準，造成監(jiān)督困難，消費者也缺乏判斷依據(jù)。標準體系仍不完善，很多重要標準尚未制定出來，相當一局部標準遠低于國際標準。以農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量平安標準為例：現(xiàn)有的農(nóng)業(yè)標準與上市的農(nóng)產(chǎn)品品種和數(shù)量相比，嚴重缺乏．大多數(shù)農(nóng)產(chǎn)品處于無標生產(chǎn)、無標上市和無標流通的狀態(tài)．已有的一些標準．不少在技術(shù)指標方面脫離生產(chǎn)實際，不符合市場需要：大多數(shù)產(chǎn)品標準難以與國際標準接軌，國際標準的采標率低，興旺國家目前采用國家標準普遍在80%以上，某些標準甚至高于現(xiàn)行的CAC標準水平。而我國國家標準只有40％左右等同采用或等效采用了國際標準，食品行業(yè)國家標準的采標率只有14.63％。第二節(jié)中國食品平安面臨的挑戰(zhàn)我國的食品平安標準最高機構(gòu)是國家標準化管理委員會，而農(nóng)業(yè)部、衛(wèi)生部也有食品行業(yè)標準。由于各部門之間缺乏協(xié)調(diào)，同一對象存在2項或2項以上標準的現(xiàn)象時有發(fā)生，行業(yè)標準與國家標準交叉、重復嚴重，形成了一個對象多個標準、多種要求、多方管理的局面，嚴重影響了標準的實施和食品平安的監(jiān)管。實際中符合質(zhì)量標準的產(chǎn)品，卻也不一定符合衛(wèi)生標準。例如：國家質(zhì)檢總局前不久公布國內(nèi)合格粉絲30多個品種，而衛(wèi)生部公布為7個。中國食品平安檢驗檢測機構(gòu)數(shù)量眾多，分屬不同部門，缺乏統(tǒng)一的開展規(guī)劃，低水平重復建設情況比較普遍。食品平安多頭檢驗、重復檢測問題突出，浪費投資，加重了企業(yè)和農(nóng)民的負擔。食品認證體系多頭管理、多重標準、重復認證、重復收費等問題還沒有解決，認證體系的作用沒有得到應有發(fā)揮。第二節(jié)中國食品平安面臨的挑戰(zhàn)四、食品平安管理體制和法律法規(guī)體系有待完善中國在食品管理上形成了多部門管理格局，而且不同部門僅負責食品鏈的不同環(huán)節(jié)。職責不清、政出多門、相互矛盾、管理重疊和管理缺位現(xiàn)象突出。為了更好地協(xié)調(diào)各部門的食品平安管理工作，國家成立了國家食品藥品監(jiān)督管理局，但仍然沒有從根本上解決部門職能交叉和管理活動缺乏一致性的問題。

第二節(jié)中國食品平安面臨的挑戰(zhàn)管理環(huán)節(jié)管理機構(gòu)產(chǎn)地環(huán)境環(huán)保、農(nóng)業(yè)、質(zhì)檢農(nóng)業(yè)投入品開展規(guī)劃、工商、農(nóng)業(yè)，質(zhì)檢生產(chǎn)過程農(nóng)業(yè)、加工過程質(zhì)檢、衛(wèi)生，農(nóng)業(yè)、輕工市場流通商務、工商，農(nóng)業(yè)、衛(wèi)生、質(zhì)檢、食品藥品監(jiān)管質(zhì)量標準農(nóng)業(yè)、質(zhì)檢、標準化、衛(wèi)生、輕工認證認可認證認可，農(nóng)業(yè)、質(zhì)檢檢驗檢測農(nóng)業(yè)、衛(wèi)生，質(zhì)檢、商務、工商法律法規(guī)法制人員培訓教育，農(nóng)業(yè)這種多部門管理格局，無法躲避職責不清、管理重疊和管理缺位、越位等問題。第二節(jié)中國食品平安面臨的挑戰(zhàn)分析我國食品平安法律體系的現(xiàn)狀，與興旺國家的食品平安法律體系相比較，兩者之間的差距主要表達在以下幾個方面：〔1〕法律體系缺乏系統(tǒng)性、統(tǒng)一性我國現(xiàn)已公布的涉及食品平安監(jiān)管的法律法規(guī)雖然數(shù)量多達近200部，但都只對食品質(zhì)量、食品衛(wèi)生等做了一些概要性規(guī)定，由于出臺時間早，加之是分段、分部門立法，條款相對分散，調(diào)整范圍較窄，不能充分反映目前消費者對食品平安的要求。從總體上看，目前我國的食品平安法律體系存在著：未能涵蓋從農(nóng)田到餐桌的全過程，種植、養(yǎng)殖等環(huán)節(jié)的行為標準還沒有專門的法律予以調(diào)整；有些相關(guān)的法規(guī)存在著相互交叉和矛盾；有些因執(zhí)法主體不同，適用的法律不同，定性不準確、處理不得當，執(zhí)法過程中執(zhí)法主體之間未能協(xié)調(diào)一致等等問題。這種缺乏系統(tǒng)性、統(tǒng)一性的法律體系，給食品平安監(jiān)管工作帶來了極大困難，同時也帶來了不良的后果。第二節(jié)中國食品平安面臨的挑戰(zhàn)〔2〕法律條款過于籠統(tǒng)滯后，食品平安標準“政出多門〞，缺乏操作性現(xiàn)行的食品平安法律法規(guī)中，一些條文的規(guī)定比較籠統(tǒng)和寬泛，缺乏清晰準確的定義和限制。有些條款時間跨度長的近20年，短的也有2至3年，多年沒有修訂，如在《動物防疫法》和《生豬屠宰管理條例》中對發(fā)現(xiàn)諸如“瘦肉精〞等有毒有害化學物質(zhì)的情況竟只字未提；食品平安標準不統(tǒng)一，“政出多門〞，缺乏協(xié)調(diào)性、操作性?！?〕法律中罰那么較輕，威懾力明顯不夠?qū)Α吧a(chǎn)經(jīng)營不符合衛(wèi)生標準的食品，造成食物中毒事故或者其他食源性疾患的〞，只是“責令停止生產(chǎn)經(jīng)營、銷毀導致食物中毒或者其他食源性疾患的食品，沒收違法所得，處以違法所得一倍以上五倍以下的罰款；沒有違法所得的，處以1000元以上5萬元以下的罰款。〞對“造成嚴重食物中毒事故或者其他嚴重食源性疾患，對人體健康造成嚴重危害的〞，只是籠統(tǒng)地規(guī)定“依法追究刑事責任〞。第二節(jié)中國食品平安面臨的挑戰(zhàn)五、食品平安科技成果和技術(shù)儲藏缺乏長期以來，中國的食品科技體系主要是圍繞解決食物供給數(shù)量而建立起來的，對于食品平安問題的關(guān)注相對較少。目前還沒有廣泛地應用與國際接軌的危險性評估技術(shù)，與興旺國家相比，中國現(xiàn)行食源性危害關(guān)鍵檢測技術(shù)仍然比較落后。中國食品平安控制技術(shù)還比較落后，清潔生產(chǎn)技術(shù)和產(chǎn)地環(huán)境凈化技術(shù)缺乏且沒有得到廣泛應用，導致環(huán)境污染嚴重。目前，中國開發(fā)新型農(nóng)藥、化肥、獸藥、飼料、食品添加劑、調(diào)味劑等投入品的能力較弱，缺乏具有自主知識產(chǎn)權(quán)的產(chǎn)品。第二節(jié)中國食品平安面臨的挑戰(zhàn)六、新產(chǎn)品、新技術(shù)、飲食習慣變化以及新的產(chǎn)銷方式給食品平安帶來了潛在威脅近年來，中國新的食品種類〔主要為方便食品和保健食品〕大量增加。很多新型食品在沒有經(jīng)過危險性評估的前提下，就已經(jīng)在市場上大量銷售。方便食品和保健食品行業(yè)的開展給國民經(jīng)濟帶來新的增長點，但也增加了食品風險。方便食品中，食品添加劑、包裝材料與保鮮劑等化學品的使用是比較多的。保健食品不少原料成分作為藥物可以應用，但不少傳統(tǒng)藥用成分并未經(jīng)過系統(tǒng)的毒理學評價，作為保健食品長期和廣泛食用，其平安性值得關(guān)注。

第二節(jié)中國食品平安面臨的挑戰(zhàn)轉(zhuǎn)基因技術(shù)的應用一方面給食品行業(yè)的開展帶來非常好的機遇，但轉(zhuǎn)基因食品平安性不確定。判斷轉(zhuǎn)基因食品是否平安必須以風險分析為根底。目前，受管理、商業(yè)、社會、政治、學術(shù)諸多方面的限制，科學的統(tǒng)計數(shù)據(jù)很難獲得，對轉(zhuǎn)基因食品進行風險分析非常困難，這給食品平安帶來了前所未有的挑戰(zhàn)。隨著現(xiàn)代生活節(jié)奏的加快，飲食結(jié)構(gòu)發(fā)生新的變化，外出就餐的時機增多，生冷食物、動物性食物、煎炸燒烤食物增多。由于技術(shù)跟不上，常常導致諸多新的、潛在的不安定因素。第二節(jié)中國食品平安面臨的挑戰(zhàn)七、食物中毒和食源性疾病仍然對中國的食品平安構(gòu)成了明顯的威脅，重大食品平安事故屢有發(fā)生由致病微生物和其他有毒、有害因素引起的食物中毒和食源性疾病的發(fā)病率是衡量食品平安狀況的直接指標。食源性疾病是中國的一個重要致病來源，也是食品平安問題最直接的表現(xiàn)之一。目前，由于監(jiān)測網(wǎng)絡體系不健全，中國尚無確切的食源性疾病發(fā)病率的統(tǒng)計數(shù)據(jù)。但從世界各國總體情況來看，食源性疾病發(fā)生率是比較高的。即使是在食品平安水平相對較高的興旺國家，每年有三分之一的人口患上食源性疾病。第二節(jié)中國食品平安面臨的挑戰(zhàn)食物中毒報告是反映食品平安水平的一個重要方面。根據(jù)WHO估計，興旺國家食源性疾病的漏報率在90％以上，而開展中國家那么為95％以上。從目前的統(tǒng)計數(shù)字來看，中國每年食物中毒報告例數(shù)約為2萬—4萬人，但專家估計，這個數(shù)字尚不到實際發(fā)生數(shù)的1/10，也就是說，中國每年食物中毒例數(shù)至少在20萬—40萬人。按照衛(wèi)生部提供的統(tǒng)計數(shù)字，中國最近幾年的食品平安問題呈現(xiàn)出上升趨勢。衛(wèi)生部2003年共收到全國重大食物中毒事件報告379起，12，876人中毒，323人死亡。與2002年比較，重大食物中毒的報告起數(shù)、中毒人數(shù)、死亡人數(shù)分別增加了196.1％、80.7％、134.1％。從食品種類來看，動物性食品是中國主要的食物中毒原因食品，食物中毒主要發(fā)生在集體食堂〔占27.1％〕和飲食效勞單位〔占23.6％〕，家庭和食品攤販各約占10％。第二節(jié)中國食品平安面臨的挑戰(zhàn)八、食品平安問題對經(jīng)濟和社會開展的影響不容無視食品平安問題導致的經(jīng)濟損失是非常大的。食品平安問題已經(jīng)直接制約了中國食品出口。我國出口食品屢次在國外發(fā)生退貨銷毀事件，不僅造成了重大的經(jīng)濟損失，而且嚴重損害了中國產(chǎn)品在國際市場上的聲譽。在技術(shù)貿(mào)易壁壘中，食品平安衛(wèi)生又是最為主要的原因。從國際的教訓來看，食品平安問題在嚴重危害人類身體健康的同時，也給民眾造成了很大的心理恐懼與心理障礙。問題嚴重時，還影響到消費者對政府的信任。從2004年禽流感事件來看，食品平安事件與社會穩(wěn)定密切相關(guān)，對政府的能力也是一種考驗。第三節(jié)改善食品平安的政策措施食品平安是人類健康的重要根底，食品平安形勢雖有所改善，但食品平安工作仍然任重道遠，食品不平安因素貫穿于食品供給的全過程，分布于各類食品中，今后一段時間改善我國食品平安狀況的主要政策措施主要包括以下幾個方面：第三節(jié)改善食品平安的政策措施一、新時期國家食品平安戰(zhàn)略的政策措施有：建立分工明確、協(xié)調(diào)一致的食品平安管理體制；完善中國食品平安標準體系；建立統(tǒng)一、權(quán)威、高效的食品平安監(jiān)測體系；建立統(tǒng)一、標準的食品認證認可體系；建立健全食品平安信息體系；制訂食品平安根本法，加強執(zhí)法能力建設；完善食品供給組織體系；實行標準的市場準入制度，完善食品溯源管理；強化風險評估，開展更加可靠的食品平安檢測技術(shù)、污染物殘留控制技術(shù)，使標準體系、檢驗檢測體系建立在堅實的科學根底之上；加強國際交流與合作。1、食品危害可能發(fā)生的環(huán)節(jié)市場（商場、菜市）單位飯?zhí)梅N苗種養(yǎng)環(huán)境種養(yǎng)過程簡單加工（農(nóng)民、農(nóng)業(yè)公司）復雜加工（專業(yè)工廠）消費者飯店二、食品平安的市場監(jiān)控2、食品平安問題首先是一個食品市場管理問題科技問題？社會問題？政治問題？是消費者在市場上買到不平安食品引發(fā)的問題?Yes!食品平安問題首先是一個食品市場管理問題!〔一〕信息不對稱是食品平安問題的市場原因信息不對稱〔asymmetricinformation〕又稱為價格信息不對稱：指經(jīng)濟行為人對于同一經(jīng)濟事件所掌握的價格信息量有差異，即局部行為人擁有更多更好的價格信息，而另一局部人那么擁有較少的、不完全的價格信息，而且雙方都知道這種價格信息分布狀態(tài)。〔1〕平安食品是信息高度不對稱商品食品的平安品質(zhì)是一種經(jīng)驗品質(zhì)，在體驗它之前是不能感知到的。而且由于不平安食品因素的多樣性、復雜性和與其它非食品因素的交互作用性，其作用結(jié)果的判斷也存在許多不確定性。食品生產(chǎn)者由于具有相應的專業(yè)知識和技術(shù)手段，以及掌握生產(chǎn)原材料和工藝過程信息，對食品的平安品質(zhì)是非常清楚的；而食品消費者嚴重缺乏這些信息。這就形成了食品賣者和買者掌握同一食品平安品質(zhì)信息的高度不對稱。〔2〕信息不對稱導致市場上不平安食品驅(qū)逐平安食品市場機制的核心是價格機制，價格機制有效作用的必要條件是信息對稱。只有在信息對稱情況下，價格才能準確反映供需關(guān)系，對供給與需求產(chǎn)生調(diào)節(jié)作用。買賣雙方信息不對稱的一個直接后果是產(chǎn)生逆向選擇和劣勝優(yōu)汰現(xiàn)象，即“Lemon市場〞。

“綠色〞蔬菜的真實市場價格是4元/斤，平安無保障蔬菜是2元/斤，兩種蔬菜在市場上各占一半。消費者無法從外觀上區(qū)分“綠色〞蔬菜和平安無保障蔬菜，他們愿意接受這種蔬菜的價格是3元/斤〔4元/斤×1/2+2元/斤×1/2〕。如果“綠色〞蔬菜的生產(chǎn)本錢是3元/斤，平安無保障蔬菜的生產(chǎn)本錢是1元/斤，平安無保障蔬菜在市場競爭中便處于非常有利的地位?！熬G色〞蔬菜與平安無保障蔬菜這樣的幾番市場較量，高品質(zhì)平安“綠色〞蔬菜便會被平安無保障蔬菜驅(qū)逐出市場?！癓emon市場〞說明，在消費者難以區(qū)別好商品和次商品而被以同樣的方式對待時，交易中一方渴望得到優(yōu)質(zhì)品，而另一方卻只樂于提供劣質(zhì)品。次商品在本錢上具有優(yōu)勢，從而有可能在銷售上占有優(yōu)勢。當消費者發(fā)現(xiàn)所購商品并不如原來估計的那樣好時，他們就會進一步降低對市場上商品質(zhì)量的估計水平，降低愿意支付的價格。如此循環(huán)反復，就有可能將本錢高的好商品淘汰出市場，留下的是次品?！?〕信息不對稱造成平安食品市場萎靡逆向選擇說明了假冒偽劣平安食品對平安食品市場的破壞作用，次品的提供者不僅損害了購置了次品的消費者的利益，而且危害了整個社會，破壞了一個正常的市場。這種情況可以用“囚徒困境〞這一經(jīng)典的博弈論模型描述：兩個食品廠家甲、乙均有生產(chǎn)優(yōu)質(zhì)平安食品和平安無保障偽劣食品兩種選擇，當甲、乙兩者均生產(chǎn)優(yōu)質(zhì)平安食品時，分別獲利5萬元；假設一方生產(chǎn)優(yōu)質(zhì)平安食品而另一方生產(chǎn)偽劣食品時，那么生產(chǎn)偽劣品者獲利7萬元，生產(chǎn)優(yōu)質(zhì)平安食品者獲利2萬元；如果兩者均生產(chǎn)平安無保障偽劣食品，那么分別獲利3萬元。當甲生產(chǎn)優(yōu)質(zhì)平安食品時，乙的最正確選擇是生產(chǎn)偽劣食品(7＞5)，當甲生產(chǎn)偽劣食品時，乙的最優(yōu)選擇還是生產(chǎn)偽劣食品〔3＞2〕。因此無論如何，廠商的“理性〞選擇都是生產(chǎn)偽劣食品。同理類推，廠商甲的理性選擇同樣是生產(chǎn)偽劣食品。這正是經(jīng)典的“囚徒困境〞模型所表達的含義：在信息不對稱條件下，個人的理性行為會導致集體的非理性行為。在信息不對稱條件下，各廠商采取哪種行為對方都不知道，誰搶占“先機〞生產(chǎn)偽劣食品，誰就獲得超額利潤。這樣，每個廠商從自身利益出發(fā)選擇生產(chǎn)平安無保障偽劣食品，因此偽劣食品在市場上泛濫，這將嚴重打擊消費者對平安食品的信心，最終造成整個平安食品市場的萎靡?！捕痴{(diào)節(jié)食品平安信息不對稱的市場和政府失靈〔1〕市場調(diào)節(jié)失靈1〕信用機制的局限性市場機制緩解信息不對稱主要是通過信譽機制。信譽機制發(fā)揮作用是有條件的，可以概括為以下四點：第一，雙方的交易必須是重復的；第二，建立信譽需要當事人有足夠的耐心；第三，當事人的不講信用行為能被及時發(fā)現(xiàn)；第四，當事人必須有足夠的積極性和可能性對交易對手的欺騙行為進行有效的懲罰，而且實施懲罰的本錢是懲罰者愿意和能夠承受的。2)、市場無力組織和實現(xiàn)食品平安信息的供給