預(yù)算管理體制

第十二章、預(yù)算管理體制第一節(jié)、預(yù)算管理體制概述第二節(jié)、財(cái)政收支劃分的理論分析第三節(jié)、中國(guó)分稅制第一節(jié)、預(yù)算管理體制概述一、含義：在中央和地方以及地方各級(jí)政府之間劃分財(cái)政管理權(quán)限的根本制度。對(duì)概念的理解：預(yù)算管理體制的主體是各級(jí)政府；預(yù)算管理體制的客體是預(yù)算管理權(quán)限；核心是處理集權(quán)和分權(quán)的關(guān)系問(wèn)題。范疇：是國(guó)家經(jīng)濟(jì)管理體制的重要組成局部。二、預(yù)算管理體制的內(nèi)容1、預(yù)算管理主體和級(jí)次確實(shí)定一級(jí)政府、一級(jí)財(cái)政、一級(jí)預(yù)算2、預(yù)算支出和管理權(quán)限的劃分3、預(yù)算收入和管理權(quán)限的劃分建立非對(duì)稱(chēng)性的財(cái)政收支結(jié)構(gòu)4、預(yù)算調(diào)節(jié)制度和方法：建立標(biāo)準(zhǔn)的政府間轉(zhuǎn)移支付制度三、建立預(yù)算管理體制的原那么1、事權(quán)決定財(cái)權(quán)，財(cái)權(quán)與事權(quán)相統(tǒng)一。2、兼顧公平與效率。公平：基于財(cái)力均等要求的上解負(fù)擔(dān)公平；基于時(shí)機(jī)均等要求的開(kāi)展條件公平。效率：基于資源優(yōu)化配置的經(jīng)濟(jì)效率；基于制度運(yùn)轉(zhuǎn)的行政效率。第二節(jié)、政府間財(cái)政收支劃分的理論分析一、中央與地方財(cái)政收支的劃分二、財(cái)政的集權(quán)與分權(quán)三、分稅制一、中央與地方財(cái)政收支的劃分注：政府間財(cái)政收支劃分的依據(jù)是：財(cái)權(quán)與事權(quán)相對(duì)等，且事權(quán)決定財(cái)權(quán)。事權(quán)——即公共事務(wù)管理權(quán)。〔一〕中央與地方事權(quán)劃分的原那么1、受益原那么——根據(jù)公共品的受益范圍來(lái)劃分政府事權(quán)〔1〕全國(guó)范圍內(nèi)受益的公共品，其事權(quán)劃歸中央；〔2〕地區(qū)范圍內(nèi)受益的公共品，其事權(quán)劃歸地方；〔3〕外溢性——受益范圍涉及多個(gè)地區(qū)的，有相關(guān)地方共同承擔(dān)，或由中央政府適當(dāng)參與，并協(xié)調(diào)各地方政府相應(yīng)承擔(dān)。2、效率原那么——根據(jù)公共產(chǎn)品的配置效率確定事權(quán)歸屬。在政府提供公共品的過(guò)程中，但凡需要統(tǒng)一規(guī)劃、協(xié)調(diào)行動(dòng)的工程，劃歸中央；但凡需要因地制宜、單獨(dú)處理的工程，劃歸地方。3、能力原那么——假設(shè)公共品的規(guī)模龐大、技術(shù)要求高，地方政府無(wú)力承擔(dān)，那么劃歸中央?！捕痴g事權(quán)的劃分〔或財(cái)政支出的劃分〕1、全國(guó)性的公共品由中央政府提供；〔國(guó)防、外交、全國(guó)性的立法、司法、行政即宏觀經(jīng)濟(jì)管理等〕2、地區(qū)性的公共品由地方政府提供；〔地方性的行政、治安、環(huán)保、文教、根底設(shè)施、公益事業(yè)等〕3、跨區(qū)性的公共品，由相關(guān)地方政府協(xié)商解決，中央政府可協(xié)調(diào)或適當(dāng)參與。注：事權(quán)的劃分那么決定了各政府財(cái)政支出的范圍和內(nèi)容?！踩持醒肱c地方財(cái)政收入劃分的原那么1、受益原那么——即要求每一受益區(qū)域內(nèi)的成員，應(yīng)對(duì)該轄區(qū)所提供的公共品的消費(fèi)進(jìn)行支付，這就要開(kāi)征轄區(qū)和全國(guó)意義上的稅收，從而為公共品的生產(chǎn)提供資金。〔轄區(qū)居民既要繳國(guó)稅、又要繳地稅〕2、效率原那么——即中央和地方政府收入的劃分不能誤導(dǎo)資源的配置。〔如：某些影響較大的稅種，例如增值稅、所得稅等，假設(shè)歸地方管轄，其稅制或稅率的規(guī)定那么不可能同一，將導(dǎo)致資源流向“稅收洼地〞，納稅人將承受較多的稅收額外負(fù)擔(dān)。假設(shè)歸中央政府，那么通過(guò)制定統(tǒng)一的稅制或稅率，可以防止這一問(wèn)題的發(fā)生?！?、公平原那么——從保證稅收公平的角度出發(fā)，那些對(duì)納稅人收入影響重大的稅種，如所得稅、消費(fèi)稅等，應(yīng)歸中央政府。〔四〕稅制設(shè)計(jì)從各國(guó)的實(shí)際情況看，政府間稅收的劃分各不相同，甚至差異很大，但有一點(diǎn)大致相同：即中央政府的稅收來(lái)源主要是累進(jìn)所得稅，地方政府的稅收來(lái)源主要是財(cái)產(chǎn)稅。二、財(cái)政的集權(quán)與分權(quán)〔一〕集權(quán)的優(yōu)勢(shì)與劣勢(shì)1、集權(quán)的優(yōu)勢(shì)：〔1〕中央集權(quán)可以保證全國(guó)性〔或準(zhǔn)全國(guó)性〕的公共品的配置。〔2〕中央集權(quán)有利于公平收入分配：1〕地區(qū)之間的再分配，其政策、措施只能由中央政府做出；2〕社會(huì)成員之間的再分配，其政策、措施也宜由中央政府做出。地方政府的相關(guān)措施力度有限，在人口可以自由流動(dòng)的情況下，甚至難以為繼。〔3〕中央集權(quán)有利于穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)的政策、措施大多是全國(guó)性的，中央政府對(duì)經(jīng)濟(jì)的宏觀調(diào)控更為有效；地方政府的相關(guān)措施力度有限，甚至難以為繼。〔4〕在稅收的征管上，中央集權(quán)的優(yōu)勢(shì)在于：1〕中央政府管轄范圍廣，便于加強(qiáng)稽征管理，防止稅收流失；2〕中央集權(quán)可以防止地方根據(jù)自己的偏好隨意減免稅收，防止地區(qū)之間惡意的產(chǎn)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)。2、集權(quán)的劣勢(shì)〔1〕中央政府對(duì)地方情況的了解不如地方政府，其面向全國(guó)提供的公共品不可能最大限度的滿(mǎn)足所有居民的需求。〔如，2006年全面取消農(nóng)業(yè)稅后，又不得不開(kāi)征煙葉稅作為補(bǔ)救。〕〔2〕集權(quán)體制下，地方政府自主決策權(quán)很少，其工作的積極進(jìn)取性受到影響；且由于使用的資金并非完全出自本地繳納的稅收，可能會(huì)造成使用效率低下。〔二〕分權(quán)的優(yōu)勢(shì)與劣勢(shì)1、分權(quán)的優(yōu)勢(shì)〔1〕地方政府提供的公共品更適合地方居民的偏好?！?〕分權(quán)可以鼓勵(lì)地方政府之間的競(jìng)爭(zhēng)?！踩纾乐馆爡^(qū)居民“以腳投票〞等。〕2、分權(quán)的劣勢(shì)〔1〕地方政府提供的公共品與中央政府相比較，缺乏規(guī)模效益。〔2〕地方政府無(wú)法解決外部效應(yīng)等問(wèn)題：如，高等教育〔正〕、江河污染〔負(fù)〕等。〔3〕地方政府同樣無(wú)法解決穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)、公平分配等宏觀問(wèn)題。三、分稅制——政府間財(cái)政關(guān)系的模式〔一〕分稅制1、含義分稅制是中央與地方政府之間劃分財(cái)政收支及其管理權(quán)限的各種制度的總稱(chēng)。是協(xié)調(diào)政府間財(cái)政關(guān)系的主要手段和模式。2、分稅制的形式〔1〕稅源劃分法——將各稅種按不同的性質(zhì)加以劃分，使中央政府和地方政府各有不同的稅源?！?〕分成法——把稅源屬于中央政府的稅收分給地方假設(shè)干成，或把稅源屬于地方政府的稅收分給中央假設(shè)干成?！?〕附加稅——不同等級(jí)的政府在某個(gè)統(tǒng)一的根底稅率之上再加征不同的稅率，從而形成屬于自己的稅收收入?！仓醒胝贫ǜ锥惵剩胤秸郊蛹僭O(shè)干成。〕〔4〕特定稅收分配法——在同一稅源之上，中央與地方政府各自獨(dú)立征收?！捕痴g轉(zhuǎn)移支付制度1、含義：中央政府為了均衡政府間的財(cái)力，通過(guò)標(biāo)準(zhǔn)的補(bǔ)助形式，將一局部中央財(cái)力無(wú)償轉(zhuǎn)移給地方政府，或把興旺地區(qū)的一局部財(cái)力轉(zhuǎn)移給欠興旺地區(qū)的一種預(yù)算調(diào)節(jié)制度。2、建立政府間轉(zhuǎn)移支付制度的必要性政府間財(cái)權(quán)和事權(quán)劃分的非對(duì)稱(chēng)格局；地方政府間社會(huì)和經(jīng)濟(jì)開(kāi)展的不平衡性。解決地方性公共品效益外溢問(wèn)題3、政府間轉(zhuǎn)移支付的方式〔1〕按照資金流動(dòng)方向的不同，有橫向轉(zhuǎn)移和縱向轉(zhuǎn)移；〔2〕按照性質(zhì)的不同，有一般補(bǔ)助和條件補(bǔ)助〔專(zhuān)項(xiàng)補(bǔ)助、配套補(bǔ)助〕4、轉(zhuǎn)移支付數(shù)額確實(shí)定方法：基數(shù)法；因素法5、政府間轉(zhuǎn)移支付制度的意義〔1〕政府間轉(zhuǎn)移支付為地方政府提供了穩(wěn)定的財(cái)力，有助于實(shí)現(xiàn)政府間財(cái)政關(guān)系的縱向公平〔2〕政府間轉(zhuǎn)移支付有助于實(shí)現(xiàn)政府間的橫向公平〔3〕政府間轉(zhuǎn)移支付有助于提高地方政府提供具有外溢性公共產(chǎn)品的積極性〔4〕政府間轉(zhuǎn)移支付可以加強(qiáng)中央政府對(duì)地方政府的宏觀調(diào)控能力。另：財(cái)政體制模式的類(lèi)型1、聯(lián)邦制模式各級(jí)政府財(cái)政完全獨(dú)立，立法獨(dú)立，預(yù)算獨(dú)立，實(shí)行徹底的分權(quán)型分稅制，輔之以標(biāo)準(zhǔn)化的政府間轉(zhuǎn)移支付制度。2、中央集權(quán)型模式〔單一制模式〕中央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，統(tǒng)一財(cái)政預(yù)算，分級(jí)管理。3、混合式模式第三節(jié)、中國(guó)分稅制一、我國(guó)預(yù)算管理體制的演化1、建國(guó)初期，統(tǒng)收統(tǒng)支型財(cái)政體制“收支兩條線〞、“全國(guó)一盤(pán)棋〞為其根本特征。2、1953-1978年，統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，分級(jí)管理。主要特征是“以支定收，一年一變〞。3、1980-1993年，財(cái)政包干體制；主要特征是“以收定支，一定幾年不變〞“劃分收支、分級(jí)包干、一定五年不變〞體制“劃分稅種、核定收支、分級(jí)包干、一定五年不變〞體制〔85—87〕“大包干〞體制〔88—93〕4、1994年以后，分稅分級(jí)財(cái)政體制。附：財(cái)政包干體制的內(nèi)容〔1〕總額分成〔天津、山西等三個(gè)地方〕；〔2〕總額分成加增長(zhǎng)分成〔大連、青島等三個(gè)地方〕；〔3〕定額上解〔上海、山東等三個(gè)地方〕〔4〕定額補(bǔ)助〔吉林、內(nèi)蒙、新疆、青海等16個(gè)省、區(qū)〕〔5〕收入遞增包干〔北京等10個(gè)地方〕〔6〕上解額遞增包干(廣東、湖南兩省〕二、中國(guó)分稅制〔一〕分稅制改革的背景〔包干體制的弊端〕1、體制不統(tǒng)一、不標(biāo)準(zhǔn)、不公平2、包死了中央收入3、強(qiáng)化了政企隸屬關(guān)系4、導(dǎo)致投資規(guī)模膨脹、經(jīng)濟(jì)過(guò)熱5、地區(qū)之間市場(chǎng)分割、形成“諸侯經(jīng)濟(jì)〞6、重復(fù)建設(shè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)趨同、不能發(fā)揮比較優(yōu)勢(shì)7、地區(qū)之間經(jīng)濟(jì)開(kāi)展差距拉大〔二〕我國(guó)分稅制的內(nèi)容1、政府間事權(quán)與支出劃分中央財(cái)政主要承擔(dān)國(guó)家平安、外交和中央國(guó)家機(jī)關(guān)運(yùn)轉(zhuǎn)所需經(jīng)費(fèi)，調(diào)整國(guó)民經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、協(xié)調(diào)地區(qū)開(kāi)展、進(jìn)行宏觀調(diào)控所必需的支出以及由中央直接管理的事業(yè)開(kāi)展支出。地方財(cái)政主要承擔(dān)本地區(qū)政權(quán)機(jī)關(guān)運(yùn)轉(zhuǎn)所需支出以及本地區(qū)經(jīng)濟(jì)、事業(yè)開(kāi)展所需支出。2、政府間財(cái)權(quán)劃分稅種劃分中央收入：關(guān)稅、海關(guān)代征的增值稅和消費(fèi)稅，消費(fèi)稅，地方銀行、外資銀行及非銀行金融企業(yè)所得稅，鐵道部、各銀行總行、各保險(xiǎn)總公司集中上繳的收入〔含營(yíng)業(yè)稅、所得稅、利潤(rùn)和城市維護(hù)建設(shè)稅〕等。共享收入：增值稅，企業(yè)所得稅，個(gè)人所得稅，證券交易稅，資源稅等；地方收入：營(yíng)業(yè)稅，房產(chǎn)稅、車(chē)船使用稅、契稅、農(nóng)業(yè)稅、土地增值稅等。稅收征管權(quán)的劃分：國(guó)稅局征收中央稅和共享稅，地稅局征收地方稅。3、政府間轉(zhuǎn)移支付制度自上而下的轉(zhuǎn)移支付：稅收返還一般性轉(zhuǎn)移支付特殊轉(zhuǎn)移支付民族地區(qū)轉(zhuǎn)移支付自下而上的轉(zhuǎn)移支付地方上解中央〔三〕我國(guó)分稅制的完善1、政府間事權(quán)和支出范圍劃分進(jìn)一步明晰化〔1〕政府與市場(chǎng)的關(guān)系仍需調(diào)整；〔2〕政府間事權(quán)與支出劃分的問(wèn)題還需要解決：1〕政府間事權(quán)的劃分沒(méi)有通過(guò)法律的形式確定下來(lái)；2〕省以下事權(quán)劃分問(wèn)題；3〕“上面出政策，下面拿錢(qián)〞；4〕專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付大局部用于地方工程；5〕各級(jí)政府投資權(quán)界定不清楚。2、政府間財(cái)權(quán)的劃分需要調(diào)整〔1〕某些稅種的劃分需要調(diào)整〔2〕地方稅體系需要強(qiáng)化〔通過(guò)修改憲法減少政府級(jí)次，形成三級(jí)政府，省級(jí)以營(yíng)業(yè)稅為主體稅種，縣級(jí)以財(cái)產(chǎn)稅〔不動(dòng)產(chǎn)稅〕為主體稅種〕。〔3〕稅收征管權(quán)過(guò)于集中的問(wèn)題需要解決〔稅種的選擇權(quán)、稅基和稅率調(diào)整權(quán)，甚至一定條件下的立法權(quán)〕3、政府間轉(zhuǎn)移支付制度的完善〔1〕轉(zhuǎn)移支付的形式要調(diào)整〔以法制化縱向轉(zhuǎn)移支付為主橫向轉(zhuǎn)移支付為輔〕?！?〕逐步降低稅收返還在轉(zhuǎn)移支付總量中所占的比重〔一種思路是定死稅收返還基數(shù)；二是每年切一塊并入一般性轉(zhuǎn)移支付，并最終取消〕〔3〕中央對(duì)地方的專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付主要應(yīng)解決地方性公共產(chǎn)品效益外溢問(wèn)題、中央委托地方政府辦理的工程以及需要中央幫助的特殊工程等。〔4〕省以下的轉(zhuǎn)移支付需要完善。

局部國(guó)家中央政府支出占支出總額的比重%

聯(lián)邦制國(guó)家澳大利亞1996加拿大1993美國(guó)1994德國(guó)1996巴西1993墨西哥1993印度1993

59.041.753.559.265.778.354.7

集權(quán)制國(guó)家法國(guó)1996英國(guó)1996挪威1994荷蘭1996泰國(guó)1996南非1994

82.377.368.476.492.6

我國(guó)中央財(cái)政收入及支出比重年份財(cái)政收入財(cái)政支出中央收入中央支出絕對(duì)數(shù)比重絕對(duì)數(shù)比重1952-623399.713558.71739.851.2201456.61963-703744.083696.411125.930.12231.4160.419