行政事業(yè)單位預(yù)算管理存在的問題及對策探討

行政事業(yè)單位是我國經(jīng)濟社會發(fā)展的“領(lǐng)頭羊”，執(zhí)行著社會的公共事務(wù)，而預(yù)算管理是行政事業(yè)單位內(nèi)部一個非常關(guān)鍵的環(huán)節(jié)，國家根據(jù)行政事業(yè)單位的預(yù)算申請，為其提供資金支持，促進單位運轉(zhuǎn)正常。隨著財政體制的不斷變革，信息化的日新月異，社會監(jiān)督的日益增加，預(yù)算管理暴露出的弊端亟待解決。本文首先闡述了預(yù)算管理的概述及對事業(yè)單位的重要意義，其次分析了企業(yè)預(yù)算管理存在的預(yù)算管理的認識不足、預(yù)算編制不夠科學(xué)、預(yù)算考核機制不足和預(yù)算管理人員素質(zhì)不高等問題，并提出了對應(yīng)的解決對策，通過本文的分析能從一定程度上提高預(yù)算管理的效率，推動行政事業(yè)單位走上正常的軌道。一、行政事業(yè)單位預(yù)算管理的重要性（一）財政收入增幅總體趨緩受宏觀經(jīng)濟發(fā)展平穩(wěn)、人口老齡化、環(huán)境污染等社會和環(huán)境原因的影響，我國財政收入增幅總體趨緩，而行政事業(yè)單位資金的主要來源是財政收入，這就要求從中央到地方都要更加科學(xué)合理地調(diào)配財政資金，也就是我們說的“過緊日子”，預(yù)算管理作為各單位的重要組成內(nèi)容就更彰顯出它的重要性。（二）預(yù)算法治化改革開放以后，我國開始逐步由計劃經(jīng)濟向市場經(jīng)濟過渡，預(yù)算管理也更科學(xué)、規(guī)范、民主。新《預(yù)算法》的頒布，象征著我國對行政事業(yè)單位財政預(yù)算的管理又上升了一個臺階。行政事業(yè)單位的預(yù)算編制必須要轉(zhuǎn)變舊的編制方式，對單位的財政收支做出更精確地測算，因此，行政事業(yè)單位的預(yù)算管理必須要改變管理的模式，才能適應(yīng)新形勢下新的《預(yù)算法》的要求。（三）預(yù)算公開成為新常態(tài)作為一項重要的規(guī)范制度，預(yù)算的透明度直接影響著人民的切身利益。預(yù)算公開已經(jīng)成為國家現(xiàn)代化的標準之一，公開透明的財政預(yù)算觀念已經(jīng)成為依法治國進程的新常態(tài)。二、行政事業(yè)單位預(yù)算管理目前存在的問題（一）對預(yù)算管理的認識浮于表面，缺乏正確的認識我國行政事業(yè)單位資金主要來自財政的撥付，行政事業(yè)單位的財務(wù)人員應(yīng)將完成年度的預(yù)算指標任務(wù)以及向財政爭取更多預(yù)算指標作為當前工作的重要內(nèi)容，卻沒有將預(yù)算的編制與當年的工作計劃緊密地聯(lián)系起來，造成其在預(yù)算編制的工作中疲于應(yīng)付上級下達的指標任務(wù)，沒有認真思考工作的質(zhì)量和成效，與制定預(yù)算管理的初衷有所悖理。有些行政事業(yè)單位的領(lǐng)導(dǎo)對預(yù)算管理的認識不夠深刻，思想上對其沒有引起高度重視，單純地認為其就是財務(wù)部門的工作任務(wù)，對預(yù)算管理沒有作出合理的安排，也沒有主動牽頭相關(guān)部門參與到編制中來，由此導(dǎo)致預(yù)算結(jié)果與實際開支結(jié)果存在較大的偏差，無法實現(xiàn)財政下達資金利用最大化的目標。（二）預(yù)算編制流于形式，缺乏科學(xué)性行政事業(yè)單位工作的基礎(chǔ)主要是預(yù)算的編制。因此，預(yù)算編制內(nèi)容的科學(xué)及合理性直接影響著預(yù)算管理的水平。預(yù)算編制工作涉及各個工作部門特別是主要的業(yè)務(wù)部門，行政事業(yè)單位應(yīng)設(shè)置專門的預(yù)算編制小組，由單位的主要負責人擔任組長，牽頭各個部門進行預(yù)算編制的工作。而實際的情況卻是很多行政事業(yè)單位的財務(wù)人員在預(yù)算編制的開展過程中，由于時間緊任務(wù)重，沒有對各項工作進行充分深入地調(diào)查，參考兄弟單位的模板或者在上一年基數(shù)的基礎(chǔ)上稍加調(diào)整就直接上報，使得預(yù)算編制工作缺乏科學(xué)性而流于形式。行政事業(yè)單位各個部門在編制預(yù)算時，還是通過固定預(yù)算、增量預(yù)算等方法開展預(yù)算編制工作，各個部門之間信息沒有充分地傳遞與共享，部分部門未設(shè)定定性和定量的評價標準，無法有效提供事業(yè)發(fā)展的詳細規(guī)劃，只根據(jù)自己的工作經(jīng)驗編制相關(guān)的預(yù)算，單純地認為預(yù)算報的越多越有利于自身工作的開展，造成預(yù)算編制實際的情況和填報的數(shù)據(jù)有很大的出入，直接阻礙到了財務(wù)預(yù)算編制的進程。行政事業(yè)單位預(yù)算編制的原則是合理科學(xué)、收支平衡和加強的預(yù)算執(zhí)行性等，但由于許多單位未經(jīng)調(diào)研論證，項目內(nèi)容不清晰，信息不完善，預(yù)算編制不夠科學(xué)、合理，無法細化測算經(jīng)費。在實際操作時，沒有適應(yīng)行政事業(yè)單位日益變化的規(guī)模和發(fā)展，以及服務(wù)和效益等問題，導(dǎo)致預(yù)算編制結(jié)果過于粗糙，與實際情況不符，也沒有嚴格執(zhí)行預(yù)算，影響預(yù)算實施和監(jiān)督的效果。預(yù)算的編制是由各行政事業(yè)單位的財務(wù)部門組織完成的，于是在預(yù)算編制時，部門間信息不匹配、業(yè)務(wù)不了解、溝通不暢等問題時有發(fā)生，加上大家覺得預(yù)算管理無關(guān)緊要，導(dǎo)致填報績效信息時不夠規(guī)范且含混不清。（三）預(yù)算管理考核和監(jiān)督機制不足依據(jù)《中華人民共和國預(yù)算法》，行政事業(yè)單位在沒有經(jīng)過批準的情況下，不能隨意變更和調(diào)整預(yù)算管理，各單位必須嚴格按照預(yù)算法來執(zhí)行管理。行政事業(yè)單位在執(zhí)行過程中存在著各種各樣的問題，比如：預(yù)算編制過程中把爭取更多的資金和怎樣分配預(yù)算放在首位，忽視財政資金的高效使用，而很多資金的使用，需在項目完工后，辦理完相關(guān)的結(jié)算手續(xù)才能支付，存在資金使用時間與實際財務(wù)結(jié)算支付時間跨度較大的情況，嚴重影響了預(yù)算執(zhí)行的進程。目前行政事業(yè)單位建立績效考評制度不夠完善，沒有從定量層面分析預(yù)算管理的績效評估。而常見的績效評估辦法有對比法、成本收益分析法、因素分析法以及公眾評判法等這些方法都比較粗放，使得預(yù)算管理在行政事業(yè)單位的執(zhí)行時，項目資金支付的監(jiān)管比較隨意，造成行政事業(yè)單位的資金利用率比較盲目。（四）行政事業(yè)單位預(yù)算管理人員的專業(yè)素質(zhì)不高對很多財務(wù)人員而言，預(yù)算管理僅僅是資金支付、會計核算等工作，與最關(guān)鍵的業(yè)務(wù)部門沒有進行事前溝通。在各種外界因素的影響下，財務(wù)人員不能完全獨立，對經(jīng)費使用的約束力度不夠，甚至不得已時會違反相關(guān)的財經(jīng)紀律。有些行政事業(yè)單位的業(yè)務(wù)專業(yè)化程度要求較高，比如工程類的預(yù)算編制，需要財務(wù)人員掌握一定的工程專業(yè)化知識，才能更好地開展預(yù)算編制工作。而預(yù)算管理人員的編制不足，存在年紀大、知識儲備跟不上日益增長的專業(yè)水平等問題。行政事業(yè)單位也無法及時對其進行教育培訓(xùn)，而且其更新知識的速度較慢，自主學(xué)習不同方法和技術(shù)的預(yù)算編制動力不足，導(dǎo)致預(yù)算編制草率，無法完全勝任預(yù)算管理工作，只能勉強地完成預(yù)算管理編制的任務(wù)。加上一些部門錯誤地認為預(yù)算編制就是財務(wù)部門的工作，對預(yù)算管理的認識有所偏差，參與的主動性明顯不足。編制預(yù)算工作一般是由財務(wù)人員來進行，但是大部分的財務(wù)人員都是根據(jù)上一年遺留的信息進行預(yù)算編制，并不專業(yè)。預(yù)算管理培訓(xùn)通常都是由財政部門組織開展，很難約束到基層的財務(wù)人員。財務(wù)人員在預(yù)算編制中容易受專業(yè)知識、個人能力、個人認識等方面的影響來制定績效目標。為了盡快完成上級交付的填報工作，財務(wù)人員會產(chǎn)生直接套用模板或照搬照抄，設(shè)置不合理、填寫不規(guī)范等現(xiàn)象。三、加強行政事業(yè)單位預(yù)算管理的對策（一）提高行政事業(yè)單位內(nèi)部的預(yù)算管理意識正確的預(yù)算管理理念是行政事業(yè)單位管理人員所需要樹立的，尤其是各級領(lǐng)導(dǎo)應(yīng)該盡快轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)的思想觀念，要以身作則，調(diào)動各個相關(guān)部門積極主動參與到預(yù)算管理中來。從長遠和全局的角度，對行政事業(yè)單位的經(jīng)費預(yù)算進行統(tǒng)籌安排，合理預(yù)期中長期項目的資金量，保障預(yù)算管理工作的順利開展。在行政事業(yè)單位日常管理過程中，應(yīng)定期或不定期開展提高預(yù)算管理技能的培訓(xùn)活動，逐步提升個人的業(yè)務(wù)能力，加快實現(xiàn)預(yù)算管理目標。行政事業(yè)單位需要加強管理人員的工作責任心，工作理念要堅持以人文本并貫徹于預(yù)算管理的始終，提高管理人員的整體素質(zhì)，以單位的利益為重。行政事業(yè)單位應(yīng)從思想、制度以及行動上對全面預(yù)算績效管理引起一定的重視，對于各個相關(guān)部門均需制定相關(guān)的制度，全面建立預(yù)算績效的管理，慢慢地完善行政事業(yè)單位預(yù)算績效管理相關(guān)體系，推進行政事業(yè)單位預(yù)算管理的完善，保障財政資金的高效利用，提高政府的公信力和透明度。（二）合理編制預(yù)算，強化預(yù)算全程的監(jiān)督預(yù)算編制時需要預(yù)算編制人員端正態(tài)度，結(jié)合本單位的具體情況，深入研究與改進預(yù)算編制方式，實現(xiàn)有限資金價值的最大化。預(yù)算應(yīng)采用責任到人的機制，科學(xué)劃分預(yù)算編制的各個環(huán)節(jié)，成立預(yù)算編制小組，落實各項任務(wù)，一旦發(fā)現(xiàn)問題，能夠找出直接責任人，激發(fā)相關(guān)人員的積極主動性，保障各個環(huán)節(jié)的順利開展。行政事業(yè)單位在執(zhí)行預(yù)算時，應(yīng)認真執(zhí)行預(yù)算批復(fù)，做到專款專用，杜絕預(yù)算項目經(jīng)費被挪用、擠占的現(xiàn)象發(fā)生。對于必須改變經(jīng)費用途的，應(yīng)提前向財政部門提交申請，經(jīng)其審批后方可適當調(diào)整。行政事業(yè)單位合理地選擇預(yù)算編制的方法，在零基預(yù)算的基礎(chǔ)上，選擇綜合方法進行編制，并結(jié)合本單位的實際情況、財務(wù)收支和各項業(yè)務(wù)等，進行嚴密的分析，從而測算出準確的支出數(shù)據(jù)，以適應(yīng)本單位的發(fā)展規(guī)劃。零基預(yù)算就是由零開始，不要將以往的開支考慮在內(nèi)，結(jié)合本單位的實際情況，逐項審查預(yù)算中所需的費用標準，讓預(yù)算單位管理更自主、靈活和積極。促進各相關(guān)部門的溝通與協(xié)調(diào)，制定詳細的預(yù)算清單。在預(yù)算編制中，要優(yōu)化編制流程，精簡編制環(huán)節(jié)，明確各部門的主體責任，確保編制數(shù)據(jù)的準確、規(guī)范和合理。行政事業(yè)單位要成立預(yù)算管理小組，在本年度就要預(yù)先規(guī)劃好下一年度的工作任務(wù)，預(yù)算編制的流程應(yīng)盡早啟動，確保預(yù)算編制的時間充裕，達到預(yù)算編制期待的目標。在對基本支出的預(yù)算編制時，要同時結(jié)合上年度預(yù)算執(zhí)行情況和單位人員編制、資產(chǎn)配置等基礎(chǔ)信息。在對項目支出的預(yù)算編制時，應(yīng)加強動態(tài)管理，合理構(gòu)建入庫標準，依據(jù)各的項目績效評價合理安排項目的次序。依據(jù)《全面其他預(yù)算績效管理的意見》：各單位就是預(yù)算績效管理的責任主體，花錢必須有效果，沒有效果必須問責。各單位各部門在預(yù)算編制最初就要定好績效的目標，形成有效的溝通協(xié)調(diào)機制，對現(xiàn)有的相關(guān)人員專業(yè)化的培訓(xùn)，讓其重視績效的管理，根據(jù)自身的工作需要，緊密地把績效管理與預(yù)算、資產(chǎn)、業(yè)務(wù)的管理等相結(jié)合，建立合適的預(yù)算管理體系并規(guī)定操作流程，使預(yù)算管理工作有的放矢。（三）建立健全有效的考核和監(jiān)督機制行政事業(yè)單位應(yīng)遵守相關(guān)法律法規(guī)以及各項規(guī)章制度，嚴格執(zhí)行審批程序，對專項資金的使用監(jiān)督到位。把動態(tài)考核和綜合性考核結(jié)合起來強化預(yù)算管理。其中，動態(tài)考核是用了區(qū)分預(yù)算目標和預(yù)算結(jié)果的，而綜合考核是用來各個部門預(yù)算的實際情況和預(yù)算評價目標的開展，以及是否最終實現(xiàn)了預(yù)算管理的目標。預(yù)算的執(zhí)行這個環(huán)節(jié)很重要，行政事業(yè)單位需要跟蹤績效目標實施的程度以及預(yù)算執(zhí)行的進度，全面開展“雙監(jiān)控”模式。對于監(jiān)控過程中偏差應(yīng)及時糾正，嚴格執(zhí)行預(yù)算批復(fù)，杜絕預(yù)算項目經(jīng)費的挪用、擠占現(xiàn)象的發(fā)生。行政事業(yè)單位應(yīng)詳細劃分預(yù)算指標，明確基本支出和項目支出的用途和金額，避免預(yù)算金額使用范圍的隨意改變或是避免預(yù)算資金超支的情況發(fā)生。（四）優(yōu)化人員結(jié)構(gòu)，完善預(yù)算考核激勵制度各個部門共同協(xié)調(diào)溝通完成預(yù)算的編制、執(zhí)行以及監(jiān)督和評估。因此，行政事業(yè)單位預(yù)算管理要提高整體的水平，就必須不斷加強預(yù)算管理相關(guān)人員的定期培訓(xùn)，不能僅針對財務(wù)人員，還應(yīng)包含其他部門的相關(guān)人員。既然要“套模板”，那至少要“套對模板”，科學(xué)合理地設(shè)置績效目標就顯得尤為重要。預(yù)算單位可以自主選擇預(yù)設(shè)的績效目標，設(shè)置績效目標時要根據(jù)項目規(guī)劃、部門職能、支出計劃等情況結(jié)合各單位的工作內(nèi)容，廣泛征求意見，綜合考慮社會效益、生態(tài)效益、經(jīng)濟效益、可持續(xù)影響、產(chǎn)出成本、服務(wù)對象等績效目標，填報的格式和口徑要統(tǒng)一，增加表格之間數(shù)據(jù)的勾稽關(guān)系及增加填報說明更加方便財務(wù)人員操作。目前我國很多行政事業(yè)單位預(yù)算管理的考核激勵制度比較單一，應(yīng)建立以部門為單位，預(yù)算考核的結(jié)果與資金的安排相結(jié)合的激勵預(yù)算考核制度。在績效考核結(jié)果的分析基礎(chǔ)上，推動項目向前延伸，落實成熟的項目，不做無用的績效項目。財政部門應(yīng)有針對地評審，找出部門不足的地方，提出改進的方案，并及時地跟蹤和反饋，建立有效的問責機制，并結(jié)合評估結(jié)果的反