從合法到法權(quán)當(dāng)前我國財政資金不存在之困

從合法到法權(quán)當(dāng)前我國財政資金不存在之困

市政府的資金困難不僅是一個資金不足的問題，也是一個表面原因。其根本原因是，中國社會正處于改革轉(zhuǎn)型的重要階段，其履行職能的轉(zhuǎn)變還不夠。政府公共權(quán)力缺乏監(jiān)督管理和限制，導(dǎo)致資金效率低下、浪費(fèi)嚴(yán)重，最終損害區(qū)域和市政資金的財政負(fù)擔(dān)。一、政府公共權(quán)力的缺乏是市政和市政企業(yè)的主要問題(一)縣社會主義政策主張加劇了縣級政府對鄉(xiāng)鎮(zhèn)的財政壓力上下級政府之間公共權(quán)力和義務(wù)的劃分缺乏公正合理的法律規(guī)范,導(dǎo)致處于最低端的縣鄉(xiāng)政府所獲得的財力過少而所承擔(dān)的義務(wù)過多,資金缺口過大,這是縣鄉(xiāng)財政困難的根本原因。第一,在客觀方面,由于上下級政府之間公共權(quán)力和義務(wù)劃分缺少公正合理的法律規(guī)范導(dǎo)致財權(quán)和事權(quán)劃分不公平。當(dāng)前,由計劃經(jīng)濟(jì)向市場經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)變過程中,我國傳統(tǒng)的中央集權(quán)型的行政管理體制沒有得到根本改善,上下級政府之間的關(guān)系基本上仍然采取計劃經(jīng)濟(jì)時期的命令和被命令的模式,下級政府的公共權(quán)力、責(zé)任以及利益分配都來自上級政府的規(guī)定。對于下級政府來說,上級政府及其領(lǐng)導(dǎo)往往具有絕對的權(quán)威,只能無條件地服從,即使是明顯錯誤的行為,下級政府也無權(quán)力來糾正。而在信息不對稱的情況下,上級政府對下級政府所制定的政策措施難以完全做到公正、合理與科學(xué)。例如目前縣鄉(xiāng)機(jī)構(gòu)膨脹、人員增長過快的現(xiàn)象已相當(dāng)嚴(yán)重,財政供養(yǎng)人員“吃掉”了絕大部分縣鄉(xiāng)財政資金。然而,不管是公務(wù)員還是事業(yè)人員,與省級政府有關(guān)部門控制的法定編制數(shù)相比并沒有存在嚴(yán)重超編的現(xiàn)象,相反,許多單位人員編制還有很多空缺。換個角度來說,當(dāng)前縣鄉(xiāng)政府機(jī)構(gòu)臃腫、人浮于事的現(xiàn)象是“合法”的,是有“法”可依的,而這個“法”是由省級政府有關(guān)部門制定的,所以省級政府有關(guān)部門不知不覺中就成了這種不合理行為的“保護(hù)傘”,縣鄉(xiāng)財政也就成了“合法”的犧牲品。第二,在主觀方面,人的有限理性決定了由人組成的政府的理性也是有限的,也會利用自身的優(yōu)勢維護(hù)自己某些不合理的利益,同時侵占了下級政府的合法利益,而且都能找到看似非常充足的理由。從這個角度就不難理解,一些本該由縣鄉(xiāng)級擁有的財權(quán)卻被上收到了上級或上上級甚至中央一級政府,本該由上一級政府承擔(dān)的事權(quán)卻都下放到了縣鄉(xiāng)級,而縣鄉(xiāng)政府作為最基層的二級政府已經(jīng)再也無處可下放了。于是縣鄉(xiāng)政府成了上述這種不規(guī)范關(guān)系的受害者,縣鄉(xiāng)財政出現(xiàn)困難也就不足為奇了。實(shí)行分稅制后,財力逐步上移,中央和省級財政所占比例越來越大,并先后出臺了縣鄉(xiāng)財政增收部分20%上解省財政(浙江)、所得稅共享(地方占40%)和出口退稅下放等政策,進(jìn)一步減少了縣鄉(xiāng)財政相對收入,使縣鄉(xiāng)財政的困難加重。而對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府來說,財權(quán)和事權(quán)不對稱的問題則更加嚴(yán)重,除了要組織實(shí)施本轄區(qū)內(nèi)的行政管理和社會事業(yè)發(fā)展事務(wù)外,還要承擔(dān)落實(shí)上級政府的各種法規(guī)政策制度,工作千頭萬緒、包羅萬象,有計劃生育、征兵義務(wù)、換屆選舉、森林防火、殯葬改革等等,而且許多工作實(shí)行一票否決制。但是上級政府和部門要求鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府承擔(dān)和落實(shí)的工作中絕大部分是“只給政策不給經(jīng)費(fèi)”,是“上面開口子下面出票子”。以永嘉縣為例,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府部門的預(yù)算內(nèi)年公用經(jīng)費(fèi)人均最高的只有4000元,而據(jù)我們歷年的調(diào)查數(shù)據(jù)分析,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府要完成上級政府和部門規(guī)定的工作,年人均公用經(jīng)費(fèi)在2.5萬元至3萬元之間,除了計劃生育收費(fèi)解決一部分和縣財政補(bǔ)助一部分外,其余的不足部分基本上都是硬缺口,成了鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政困難的主要根源。(二)縣越界對自身機(jī)構(gòu)和人員的管理缺乏嚴(yán)格的法律規(guī)范縣鄉(xiāng)政府本身的公共權(quán)力缺少嚴(yán)格的法律規(guī)范,隨意性相當(dāng)大,使相關(guān)的財政資金使用效率低下,浪費(fèi)巨大,是造成縣鄉(xiāng)財政困難的重要原因。第一,對財政供養(yǎng)的機(jī)構(gòu)和人員設(shè)置沒有一套合理科學(xué)的法律規(guī)范,導(dǎo)致人員增長過快,浪費(fèi)了大量的財政資金。一是縣鄉(xiāng)政府部門對自身的機(jī)構(gòu)設(shè)置缺少嚴(yán)格的法律規(guī)范,往往是憑某個單位或部門的一個文件或指示就增加機(jī)構(gòu)和編制,而且往往只增不減。二是縣鄉(xiāng)政府對控制財政供養(yǎng)人員的增加幾乎毫無作用。一邊是縣鄉(xiāng)機(jī)關(guān)事業(yè)單位人滿為患、無所事事,一邊卻還在大規(guī)模地成建制地將差額或自收自支的轉(zhuǎn)為全額財政供養(yǎng)人員。永嘉縣財政供養(yǎng)的在職人員1985年為5428人,1995為年10771人,到2005年達(dá)到15250人,二十年增加了近兩倍,平均每年遞增近500人,相應(yīng)的預(yù)算撥款的人員經(jīng)費(fèi)和配套的公用經(jīng)費(fèi)支出也大幅度增加,2004年達(dá)到5.76億元,占全縣財政支出的93.2%。由此可見,由于縣鄉(xiāng)政府對自身機(jī)構(gòu)和人員的管理缺乏嚴(yán)格的法律規(guī)范,財政供養(yǎng)人員嚴(yán)重超出了現(xiàn)實(shí)合理的需求,“吃掉”了大量的財政資金,使全國大部分的縣鄉(xiāng)財政變成了“吃飯”財政,給縣鄉(xiāng)財政造成沉重負(fù)擔(dān)。第二,工程建設(shè)項目投資決策方面的公共權(quán)力的使用缺乏嚴(yán)格的法律規(guī)范,盲目拍板,隨意性很大,造成財政資金的巨大浪費(fèi)。首先是建造工程項目的目的不正確,一些縣鄉(xiāng)政府的主要領(lǐng)導(dǎo)不是為了改善投資環(huán)境或提高當(dāng)?shù)厝嗣竦纳钏?而是為了建立自己任內(nèi)的政績或顯示自己任內(nèi)的良好形象,甚至為了獲取不可告人的相關(guān)利益而熱衷于工程建設(shè)。其次是手段不合法,將個人意志代替組織意志,將組織意志凌駕于制度和法律之上,沒有經(jīng)過科學(xué)嚴(yán)密的論證,也沒有開展充分廣泛的討論,結(jié)果由于嚴(yán)重脫離了實(shí)際情況,遠(yuǎn)遠(yuǎn)超越了當(dāng)?shù)氐呢斦惺苣芰?不得不大量舉債,最終都是財政“埋單”。第三,對日常經(jīng)費(fèi)支出管理方面的公共權(quán)力被毫無節(jié)制的濫用,已有的財經(jīng)紀(jì)律和財務(wù)制度得不到嚴(yán)格執(zhí)行,浪費(fèi)嚴(yán)重?？h鄉(xiāng)政府一方面經(jīng)費(fèi)普遍困難,另一方面揮霍浪費(fèi)現(xiàn)象司空見慣。據(jù)有關(guān)報道,全國公車消費(fèi)、公款吃喝、公費(fèi)旅游等“三大公害”所耗費(fèi)的資金達(dá)7000億元之巨,其中縣鄉(xiāng)政府及其有關(guān)部門占了很大一部分。盡管有的單位工資補(bǔ)貼發(fā)不出、個人報銷沒有錢,但小汽車卻是買了一輛又一輛,配置標(biāo)準(zhǔn)越來越高檔;縣級機(jī)關(guān)單位和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的接待經(jīng)費(fèi)少則10來萬元,多則上百萬元甚至數(shù)百萬元;公費(fèi)旅游的人員一批接著一批,出國考察、學(xué)習(xí)取經(jīng)等名目繁多;公款送禮現(xiàn)象比比皆是;辦公條件越來越豪華等等,不一而足,使本來就十分困難的縣鄉(xiāng)財政雪上加霜。二、基層弱治理的發(fā)展,制約基層政府職能的突出縣鄉(xiāng)財政困難的根源是政府的公共權(quán)力缺少監(jiān)督和制約。多年以來,為了適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展,我國也一直在努力對政府的行政管理進(jìn)行改革,將政府的公共權(quán)力納入法制軌道,盡快實(shí)現(xiàn)政府職能的轉(zhuǎn)變。但是,這一系列的改革基本上是屬于政府自我改革的范疇。而多年來的實(shí)踐證明,政府自我改革具有很大的局限性,對身處基層的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府來說更是如此。原因如下:(一)部分高校對自己不符合現(xiàn)有政策的教育,很難自我完善自己改革發(fā)展到今天,在我們的各級政府體系內(nèi)形成了許多相對獨(dú)立的利益集團(tuán)或利益階層,并且這些利益越來越明顯地出現(xiàn)了與政府部門公共權(quán)力緊緊連結(jié)在一起的現(xiàn)象。要他們約束自己的權(quán)力,自動放棄既得利益,決非是一件容易的事。所以中央出臺的許多好政策到了縣鄉(xiāng)政府以后往往會變型走調(diào),所謂的上有政策下有對策,而對策的目的就是維護(hù)自身不合理的既得利益。同時,靠單純的學(xué)習(xí)教育也難以達(dá)到預(yù)期的效果。我們也許是對國家工作人員開展學(xué)習(xí)教育次數(shù)最多、規(guī)模最大、重視程度最高的國家之一,但是,毋庸諱言,我們?nèi)匀皇鞘澜缟细瘮∏闆r最嚴(yán)重的國家之一。(二)地方政府和領(lǐng)導(dǎo)沒有明確的整體規(guī)劃現(xiàn)行的縣鄉(xiāng)政府官員產(chǎn)生方式實(shí)質(zhì)上仍然是上級任命制,只要對任命他們的上級政府領(lǐng)導(dǎo)負(fù)責(zé)就行。而對于形成地方財政困難的人員膨脹、奢侈浪費(fèi)以及舉債建設(shè)等問題,上級政府和領(lǐng)導(dǎo)并沒有硬性規(guī)定一個明確的整改措施,況且,許多造成財政增支工作都是在上級政府部門的直接授意下進(jìn)行的。因此,在現(xiàn)有的行政管理體制內(nèi)要求縣鄉(xiāng)政府自我監(jiān)督和制約公共權(quán)力,以減輕財政支出困難程度,顯然缺乏一種外部壓力。(三)關(guān)于政治風(fēng)險過去對經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的改革使各方面都受益,而現(xiàn)在對政府部門的改革卻要使一部分人的利益受到損害,這必然會遭到那些既得利益團(tuán)體的強(qiáng)烈反對。一是縣鄉(xiāng)政府要想裁減人員,減少財政支出,是一件非常困難的事,因為基層政府無法像中央和省級政府一樣將分流出去的人員再下放到下一級組織,難以安置被減人員。而且縣鄉(xiāng)政府主要官員極有可能要面對被裁減人員的上訪、鬧事等棘手事件,稍有不慎就有可能造成嚴(yán)重政治后果,并要承擔(dān)由此產(chǎn)生的政治風(fēng)險。二是對于造成財政困難原因之一的揮霍浪費(fèi)問題,如公車超標(biāo)消費(fèi)、公款吃喝和公費(fèi)旅游等“三大公害”,基本上都是由手握實(shí)權(quán)的大大小小的政府官員所“享受”,并且形成了一種官場潛規(guī)則,誰要打破這種潛規(guī)則,必定會受到其他既得利益者的排斥、打擊等等而成為“孤家寡人”,進(jìn)而有可能影響仕途,給自己帶來政治風(fēng)險。改革開放以來,政府一直扮演著改革設(shè)計者和執(zhí)行者的角色,如今,社會發(fā)展已進(jìn)入大轉(zhuǎn)型時期,客觀形勢要求政府職能必須徹底轉(zhuǎn)變。當(dāng)政府由改革者變成了被改革者,成了被改革的對象,無論從思想觀念上還是從實(shí)際行動上,政府的這種轉(zhuǎn)變還遠(yuǎn)遠(yuǎn)沒有到位,政府自身的法制化建設(shè)已遠(yuǎn)遠(yuǎn)滯后于經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。而且,政府體系內(nèi)的利益集團(tuán)或利益階層已經(jīng)成了政府本身改革的障礙,如果僅寄希望于政府自我改革,以達(dá)到對自身的公共權(quán)力的監(jiān)督和制約,這在我國現(xiàn)階段的政治現(xiàn)實(shí)下幾乎是不可能的,故必須尋求一種政府體系以外的力量來對其加以實(shí)施。那么,誰最合適來監(jiān)督和制約政府的公共權(quán)力呢?三、完善人大對政府公共權(quán)力的監(jiān)督和制約(一)人大監(jiān)督競爭優(yōu)勢的存我國憲法第二條規(guī)定:“中華人民共和國的一切權(quán)力屬于人民。人民行使權(quán)力的機(jī)關(guān)是全國人民代表大會和地方人民代表大會?！钡谌龡l規(guī)定:“國家行政機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)、檢查機(jī)關(guān)都由人民代表大會產(chǎn)生,對它負(fù)責(zé),受它監(jiān)督。”由人民代表大會及其常委會(以下簡稱人大)來監(jiān)督和制約政府的公共權(quán)力,這是憲法賦予的神圣不可侵犯的權(quán)力。在現(xiàn)有的政治框架中,人大是對政府的公共權(quán)力能夠給予監(jiān)督和制約的最合法最有效的組織,它是各級政治結(jié)構(gòu)中的最高權(quán)力機(jī)構(gòu)。目前,各級人大特別是縣鄉(xiāng)人大對同級政府的工作監(jiān)督還遠(yuǎn)遠(yuǎn)沒有到位,更多的時候僅僅是流于形式,走過場,使人大成了一個擺設(shè),“淪落”為一個可有可無的“政府部門”,這與憲法和法律授予其神圣的地位是極不相稱的。造成這種現(xiàn)狀的原因很復(fù)雜,但它與縣鄉(xiāng)人大的機(jī)構(gòu)設(shè)置和人員組成所存在的問題是密切相關(guān)的。主要表現(xiàn)在以下幾方面:一是人大代表來自各行各業(yè),參政議政水平參差不齊。隔行如隔山,有的代表雖然對其本職工作有很高的能力和水平,但對于如何管理國家和社會的專業(yè)知識卻非常欠缺,無法履行作為一個人大代表所應(yīng)盡的職責(zé),這與法制社會和市場經(jīng)濟(jì)所需要的專家治國的要求還有很大的差距。并且組織結(jié)構(gòu)松散,形不成合力,難以發(fā)揮應(yīng)有的制約監(jiān)督職能。二是人大代表中很大一部分人的身份是政府官員,在日常政治生活中擔(dān)當(dāng)?shù)氖巧鐣芾碚叩慕巧?而人大代表,顧名思義是接受人民的委托,依法代表廣大人民行使對政府工作的監(jiān)督和制約。政府官員既當(dāng)運(yùn)動員又當(dāng)裁判員,導(dǎo)致人大代表角色的混亂,嚴(yán)重削弱了人大對政府的監(jiān)督職能。三是作為常設(shè)機(jī)構(gòu)的人大常委會缺少專屬的審查和監(jiān)督政府行為的專業(yè)機(jī)構(gòu),難以真正履行人大的監(jiān)督職能。人大常委會委員幾乎清一色來自同級政府因年齡較大而退居二線的原主要官員,由此人大也被戲稱為“養(yǎng)老院”。年齡、心理和生理等方面的客觀因素,在一定程度上影響了作為地方最高權(quán)力機(jī)構(gòu)的功能的正常發(fā)揮,同時他們與同級政府有著千絲萬縷的關(guān)系,對同級政府的監(jiān)督和制約工作自然要打很大的折扣。因此,要想從根源上消除縣鄉(xiāng)財政的困難,當(dāng)務(wù)之急是必須對人大的組織結(jié)構(gòu)和人員組成進(jìn)行改革,依法強(qiáng)化對政府公共權(quán)力的監(jiān)督和制約。(二)建立嚴(yán)格的預(yù)算監(jiān)督機(jī)構(gòu)和審計委員會第一,要優(yōu)化人員組合,完善人大組織機(jī)構(gòu)。這是加強(qiáng)人大對政府公共權(quán)力監(jiān)督和制約的基礎(chǔ)和依托。一般情況下機(jī)構(gòu)職能的發(fā)揮如何往往取決于其組成的人員素質(zhì)和組織的嚴(yán)密程度。因此,要加強(qiáng)縣鄉(xiāng)人大對政府的監(jiān)督和制約,就必須提高縣鄉(xiāng)人大代表參政議政的能力,實(shí)現(xiàn)人大代表職業(yè)化、專業(yè)化,優(yōu)化人大代表的組織結(jié)構(gòu);同時要實(shí)行人大常委會委員年輕化、“去政府”化,適當(dāng)擴(kuò)大常委會規(guī)模,并逐步實(shí)行委員席位制,加強(qiáng)常委會的組織建設(shè),使縣鄉(xiāng)人大真正成為獨(dú)立于同級政府之外的結(jié)構(gòu)嚴(yán)密、分工明確,對政府的公共權(quán)力制約有力、監(jiān)督有效、名副其實(shí)的地方最高權(quán)力機(jī)構(gòu)。第二,建立隸屬于人大常委會的預(yù)算委員會,作為對政府預(yù)算進(jìn)行事前監(jiān)督的常設(shè)機(jī)構(gòu),負(fù)責(zé)對其審查和批準(zhǔn)。每年縣鄉(xiāng)政府報送人大審批的預(yù)決算報告實(shí)際上更象一份簡要的工作說明書,其中所羅列的數(shù)據(jù)高度抽象和概括,外行看不懂,內(nèi)行說不清,而且也不可能在短短的幾天人大會議期間完成對預(yù)決算的真正意義上的審查,所謂的接受人大監(jiān)督也就無從說起。同時,預(yù)算外部分資金規(guī)模龐大,有的接近甚至超出預(yù)算資金,縣鄉(xiāng)政府及其有關(guān)部門對這部分資金擁有相當(dāng)大的支配權(quán),而資金使用效率低下,流失嚴(yán)重,財政部門也無法有效地予以管理和使用,這也是造成縣鄉(xiāng)財政困難的另一個重要因素。因此,需要一批專業(yè)水平高、工作責(zé)任心強(qiáng)的預(yù)算審核工作人員組建一個隸屬于人大常委會的預(yù)算委員會,在每年的人代會之前,在財政部門實(shí)行細(xì)化預(yù)算、部門預(yù)算和政府采購等深化預(yù)算改革的基礎(chǔ)上,嚴(yán)格按照財經(jīng)紀(jì)律和財務(wù)制度,對每個部門