新型城鎮(zhèn)化背景下交通運輸發(fā)展思路與重點

新型城鎮(zhèn)化背景下交通運輸發(fā)展思路與重點 【摘要】基于我國交通運輸發(fā)展現(xiàn)狀和未來城鎮(zhèn)化發(fā)展道路，交通運輸應在進一步完善綜合 運輸通道和區(qū)際交通骨干網(wǎng)絡，有效支撐“兩橫三縱”為主體的城市化戰(zhàn)略格局；以構建城 市群交通網(wǎng)絡為工作重點，推動形成分工合理、聯(lián)系緊密城市群；但應因地制宜，采取差異 化發(fā)展戰(zhàn)略，引導相對成熟的城市群形成合理的交通模式，為提高國際競爭力奠定基礎；加 快發(fā)展初期城市群的對外、城際交通建設，引導促進其形成發(fā)展；同時注重都市圈、同城化 交通網(wǎng)絡建設；落實公交優(yōu)先，緩解大城市交通擁堵；加快中小城市和小城鎮(zhèn)對外交通、城 市交通的改善；推動城鄉(xiāng)交通一體化，構建區(qū)際、城際、城市和城鄉(xiāng)等四位一體的綜合交通 運輸網(wǎng)絡。 【關鍵詞】新型城鎮(zhèn)化；城市群；都市圈；城際鐵路；市郊鐵路；城際公交 我國城鎮(zhèn)化發(fā)展進入新階段，國家提出了新的發(fā)展道路，交通運輸作為城鎮(zhèn)化發(fā)展的基 礎和前提，必須適應新的城鎮(zhèn)化道路和要求，確定發(fā)展思路和重點。 1、交通在城鎮(zhèn)化發(fā)展過程中的作用 城鎮(zhèn)化的實質是在城市地區(qū)為人們提供就業(yè)崗位并吸引在此居住生活，交通對城鎮(zhèn)化發(fā) 展具有間接引導和直接影響兩方面的作用。首先，工業(yè)、服務業(yè)等產(chǎn)業(yè)發(fā)展為人們提供就業(yè) 崗位，是城鎮(zhèn)化發(fā)展的根本動力，交通為產(chǎn)業(yè)發(fā)展提供條件，間接引導帶動城市發(fā)展。其次， 城市交通是城市公共服務的重要組成部分，是宜居水平重要因素，直接影響城市居住生活的 吸引力。因此，交通是城鎮(zhèn)化發(fā)展的前提條件和驅動力之一，具有較強的支撐和引導作用， 是必要而非充分條件。交通對城市、城市群的形成發(fā)展和空間布局形態(tài)具有重要影響。同時， 城鎮(zhèn)化的發(fā)展，也影響著運輸需求的數(shù)量、質量與特點，對交通運輸提出新的要求。 2、未來城鎮(zhèn)化發(fā)展道路和核心 國家“十二五”規(guī)劃中，對城鎮(zhèn)化發(fā)展方面的描述有：“深化區(qū)域合作，推動區(qū)域良性 互動發(fā)展，逐步縮小區(qū)域發(fā)展差距。以大城市為依托，以中小城市為重點，逐步形成輻射作 用大的城市群，促進大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調發(fā)展。在東部地區(qū)逐步打造更具國際競爭力的 城市群，在中西部有條件的地區(qū)培育壯大若干城市群?？茖W規(guī)劃城市群內各城市功能定位和 產(chǎn)業(yè)布局，緩解特大城市中心城區(qū)壓力，強化中小城市產(chǎn)業(yè)功能，增強小城鎮(zhèn)公共服務和居 住功能，推進大中小城市基礎設施一體化建設和網(wǎng)絡化發(fā)展?！? 根據(jù)以上規(guī)劃內容，我國城鎮(zhèn)化發(fā)展方向與目標的核心主要有三方面：首先是縮小區(qū)域 發(fā)展差距；而最重要的是明確城市群是發(fā)展的主體形態(tài)，東部城市群主要是要提高國際競爭 力，中西部城市群主要任務是培育壯大；同時強調促進城市群內各城市功能定位和產(chǎn)業(yè)布局， 促進大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調發(fā)展，強化中小城市、小城鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)和公共功能。 為適應和引導城鎮(zhèn)化健康發(fā)展，交通運輸發(fā)展思路和任務的出發(fā)點必須緊緊圍繞縮小區(qū) 1 域差距、促進和引導城市群的形成與發(fā)展、強化中小城市促進大中小城市協(xié)調發(fā)展三方面。 3、交通適應和引導城鎮(zhèn)化發(fā)展的思路 基于我國交通運輸發(fā)展現(xiàn)狀和未來城鎮(zhèn)化發(fā)展道路，交通運輸應在進一步完善綜合運輸 通道和區(qū)際交通骨干網(wǎng)絡，有效支撐“兩橫三縱”為主體的城市化戰(zhàn)略格局，強化城市群之 間的交通聯(lián)系；以構建城市群交通網(wǎng)絡為工作重點，推動形成分工合理、聯(lián)系緊密城市群； 引導相對成熟的城市群和特大城市形成合理的交通模式，為提高國際競爭力奠定基礎；加快 發(fā)展初期城市群的對外、城際交通建設，引導促進其形成發(fā)展；落實公交優(yōu)先，緩解大城市 交通擁堵；加快中小城市和小城鎮(zhèn)對外交通、城市交通的改善；推動城鄉(xiāng)交通一體化，構建 區(qū)際、城際、城市和農(nóng)村等四位一體的綜合交通運輸網(wǎng)絡。 4、交通適應和引導城鎮(zhèn)化發(fā)展的主要任務 4.1、落實規(guī)劃，積極完善區(qū)際交通骨干網(wǎng)絡 目前“五縱五橫”綜合運輸大通道已經(jīng)基本定型，依托運輸通道規(guī)劃的“兩橫三縱”全 國城市化戰(zhàn)略格局也基本形成，兩者具有高度一致性。交通已經(jīng)基本發(fā)揮了對空間布局的引 導作用。未來區(qū)際骨干綜合交通網(wǎng)絡建設發(fā)展，總體上要按照國家已頒布實施的各交通專項 規(guī)劃進行建設實施，重點有以下兩方面： （1）盡快完善中西部地區(qū)對外干線網(wǎng)絡 我國交通運輸發(fā)展水平與城鎮(zhèn)化發(fā)展水平的區(qū)域差異相一致，表現(xiàn)出東高西低。雖然總 體上全國區(qū)際交通干線初步形成，但西部地區(qū)對外交通網(wǎng)絡特別是向東部地區(qū)的運輸通道仍 存在瓶頸甚至為“斷頭路”，重點反映在鐵路和高速公路省際交界路段，西部地區(qū)對外通道 已成為我國區(qū)際骨干綜合交通網(wǎng)絡的薄弱環(huán)節(jié)。為了統(tǒng)籌區(qū)域協(xié)調發(fā)展，要重點建設、適度 超前建設西部地區(qū)的對外交通骨干網(wǎng)絡，打通“斷頭路”，擴大運輸通道能力，增加新的運 輸通道，消除瓶頸制約，縮短整個路網(wǎng)在東中西不同區(qū)域建成的時間差距，使西部的經(jīng)濟發(fā) 展與中東部具有同等的交通條件，促進全國城鎮(zhèn)化均衡協(xié)調發(fā)展。 （2）視情況加密、加強中東部地區(qū)間的通道網(wǎng)絡 東中部地區(qū)的區(qū)際骨干綜合交通網(wǎng)絡基本建成，保障了經(jīng)濟社會的快速發(fā)展。但東部地 區(qū)經(jīng)濟發(fā)達，人口密集，客貨運輸需求總量和強度大、增長速度快，客觀需要更為密集的干 線交通網(wǎng)絡。目前許多運輸通道內的公路、鐵路已經(jīng)基本飽和。東部地區(qū)要根據(jù)經(jīng)濟社會發(fā) 展的客觀需求，按照新建與改造相結合的方針，對區(qū)際骨干交通網(wǎng)進行必要的加密或改擴建， 通過提高運輸能力以滿足需求，同時有條件地開展客貨分開、快慢分開、長途與城際分開， 可以更好的發(fā)揮交通基礎設施的效率。 4.2、因地制宜，差異化發(fā)展城市群交通 城市群作為城鎮(zhèn)化發(fā)展的主體形態(tài)，其形成和發(fā)展需要交通支撐和引導，城市群交通運 輸網(wǎng)絡也必然成為交通運輸未來發(fā)展的重點。 （1）城市群交通建設發(fā)展的出發(fā)點應為加強中小城市與核心城市的交通聯(lián)系，以更好 2 的發(fā)揮核心城市輻射帶動作用，推進城市群整體協(xié)調發(fā)展 隨著國家鐵路、公路干線等區(qū)際骨干綜合交通網(wǎng)絡建設，各城市群已經(jīng)基本形成了以核 心城市和主要大城市為中心的交通網(wǎng)絡，并具備了較好的對外交通條件。但城市群內的其他 中小城市，缺乏與核心城市之間便捷、快速的運輸通道，導致核心城市對其輻射、帶動作用 發(fā)揮不夠。因此，城市群交通建設發(fā)展應重點建立中小城市與核心城市之間便捷、快速的交 通運輸網(wǎng)絡，加強相互間的聯(lián)系，為城市群的整體發(fā)展提供支撐。 （2）城市群交通建設的重點是加強城際鐵路等集約化公共客運的發(fā)展 新型城鎮(zhèn)化發(fā)展道路，要求交通運輸綠色低碳發(fā)展。黨的“十八大”報告提出建設生態(tài) 文明的要求，要求城鎮(zhèn)化發(fā)展走集約、節(jié)約、綠色低碳的道路，實現(xiàn)城鎮(zhèn)化與資源環(huán)境協(xié)調 發(fā)展。在城市群交通方面的具體體現(xiàn)就是要積極發(fā)展城際鐵路等集約化的公共客運。 我國城市群的特點要求、國內外的實踐經(jīng)驗也證明必須引導形成以集約化公共客運為主 的交通模式，不能單純依靠修建公路等基礎設施，否則就重蹈城市交通發(fā)展的老路。從國外 發(fā)展經(jīng)驗看，日本首都、京阪神、中京三大都市圈，歐洲的倫敦、巴黎等大都市圈無一例外 都有四通八達、運行高效的軌道交通網(wǎng)。與國外相比，我國城市群內城鎮(zhèn)密集、人口密度大， 中東部城市群人口密度一般都在每平方公里500人左右，長三角、珠三角的人口密度都達到 了每平方公里1000人。在如此高密度的人口的條件下，隨著經(jīng)濟社會的發(fā)展，人均出行次 數(shù)在不斷增長，城市群內的客運需求強度很大。即使不考慮土地、能源、環(huán)境等因素，僅從 技術經(jīng)濟的角度，也必須采取軌道交通等集約化公共客運形式。目前我國一些發(fā)展較成熟的 城市群，聯(lián)系大城市之間的主要城際通道內，高速公路已經(jīng)開始飽和擁堵，有的已經(jīng)或即將 修建第二條高速公路，甚至準備修第三條高速公路，這也從實踐的角度證明城市群交通單純 依靠公路的模式不可取，必須加強集約化的公共客運發(fā)展，否則就重蹈城市交通發(fā)展的老路。 城際鐵路是城市群公共客運的主要形式，也是未來建設發(fā)展的重點，但應準確把握城際 鐵路的功能定位、技術標準和建設時機。城際鐵路定位為加強城市群內城市間聯(lián)系，促進功 能、產(chǎn)業(yè)的合理分工，為了更好的增強沿線小城市和城鎮(zhèn)與核心大城市的聯(lián)系，城際鐵路車 站應盡量覆蓋規(guī)劃人口10萬以上的城鎮(zhèn)并深入城鎮(zhèn)中心。同時，由于城際鐵路站點間距較 小，線路標準不宜過高，設計時速應在200公里以下。同時，由于城際鐵路運輸能力大，建 設投資和運營成本都較高，為充分發(fā)揮資源效率和經(jīng)濟效益，應在城市群人口密度、人均 GDP、城鎮(zhèn)化率等指標均處于較高水平以上時，才可大規(guī)模建設城際鐵路。 同時，結合我國交通運輸實際，要注重利用既有鐵路和新建的鐵路客運專線提供城際服 務。城際鐵路運輸能力較大，建設、運營成本也很大，并非所有城市群都適合建設或在近期 建設城際鐵路。目前我國正在大規(guī)模建設快速鐵路等，京滬高速鐵路、京廣客運專線等都已 全線通車，全國快速鐵路即將成網(wǎng)。預計到“十二五”末，將基本建成國家快速鐵路網(wǎng)，營 業(yè)里程達4萬公里，基本覆蓋50萬人以上的人口城市。這些快速鐵路的運輸能力較大，在 運營初期，在滿足長途客運的同時，運輸能力會有一定的富裕；同時，目前我國城市群大部 分還處于發(fā)展初期，城際之間的客運需求尚在培育之中，總量不大，完全有條件在近期內利 3 用這些線路的能力提供城際客運服務，承擔城際鐵路的功能。 （3）城市群交通建設要依據(jù)各自的特點和發(fā)展階段，采取差異化戰(zhàn)略，實施不同的發(fā) 展策略和建設重點 我國城鎮(zhèn)化發(fā)展不平衡，城市群的發(fā)展階段也有所不同，東部部分城市群已經(jīng)處于相對 成熟時期，其突出問題是：軌道交通發(fā)展相對滯后，城市群內交通模式不合理等；中西部地 區(qū)大部分城市群還處于發(fā)展初期，主要問題是城際交通滯后，城市之間交通聯(lián)系不夠緊密。 針對不同城市群的特點和問題，應采取差異化的交通發(fā)展策略和重點。 我國東部京津冀、長三角、珠三角等發(fā)展相對成熟的城市群，主要是優(yōu)化城市群城際軌 道交通布局和建設，在主要城際通道上盡快修建城際軌道，形成網(wǎng)絡；同時通過價格補貼、 公路收費等政策措施，引導公路集約化客運，形成合理的城際客運模式。另外，視公路運輸 需求，進行高速公路改擴建或新建城際高速公路。同一交通走廊內，合理安排城際軌道和高 速公路的新建或改擴建。 東中部其他一些城市群，如遼中南、山東半島、哈長、江淮、海峽西岸、中原、廣西北 部灣、關中、太原等城市群以及成渝等部分西部城市群，目前處于發(fā)展初期，多數(shù)城際客運 需求尚未達到獨立建設城際鐵路的標準，但人口密度大，潛力巨大，隨著城鎮(zhèn)化水平的提高， 未來必然要建設城際鐵路。從提前引導并形成合理的城際客運模式角度出發(fā)，可適度超前建 設城際鐵路，規(guī)劃建設以中心城市為依托、周邊中小城市為重點、有效發(fā)揮輻射作用的骨干 線路。同時，由于大部分地處中部，客運專線、普通鐵路較多，需妥善處理相互間的關系， 優(yōu)先利用客運專線和既有鐵路開行城際列車，在充分發(fā)揮既有資源的基礎上，有序推進城際 鐵路建設發(fā)展。 我國西部地區(qū)黔中、滇中、呼包鄂榆、蘭西、烏魯木齊和寧夏沿黃等城市群，處于剛剛 起步階段，城市群結構形態(tài)還具有較大的可塑性，城市群交通網(wǎng)絡也很不完善。城市群內交 通干線網(wǎng)絡的規(guī)劃建設，既要考慮與城市群空間規(guī)劃的一致性，也可在一定程度上發(fā)揮對其 引導?；诔鞘腥喝丝诿芏取⒖土鲝姸确矫娴目紤]，首先應充分利用既有干線鐵路承擔城際 客運；其次，在新建鐵路時，充分考慮滿足城際客運需求，建設時速200公里左右的客貨共 用鐵路，既為產(chǎn)業(yè)發(fā)展提供條件，又承擔城際客運功能；必要時，根據(jù)城市群的發(fā)展趨勢和 要求，適時規(guī)劃建設城際軌道交通。 4.3、突出重點，注重都市圈、同城化交通網(wǎng)絡的構建 在城鎮(zhèn)化發(fā)展過程中，在城市群形成前，在其內部會形成都市圈和出現(xiàn)同城化現(xiàn)象。即 依托核心大城市，與周邊組團或新城相結合，形成以通勤為主的都市圈，如北京、上海、南 京等都已經(jīng)形成了一定規(guī)模的都市圈；同城化是一些相鄰較近的城市逐步形成一體化的現(xiàn)象， 如廣佛同城化、鄭汴一體化等。在促進都市圈、同城化形成和發(fā)展過程中，交通建設發(fā)展應 重視以下幾方面： 一是市郊鐵路的建設，加強中心城區(qū)與新城或組團，以及組團之間的聯(lián)系，避免以城市 地鐵、輕軌延伸的形式代替市郊鐵路。。市郊鐵路是介于城際鐵路和城市軌道之間的軌道交 4 通形式，其運營速度、站點間距等技術標準都有所不同，承擔的功能和服務的對象也不同。 國外大都市圈均已建立了相當規(guī)模的市郊鐵路網(wǎng)，我國的上海市的金山線、北京的S6線等 都是利用既有鐵路資源開行了市郊列車，取得了良好的效果。 二是推動既有城際道路客運公交化。都市圈客運有很大部分是通勤交通，對便捷性、速 度等有較高要求，既有的道路客運模式不能適應和滿足其需求，需要推進其公交化。目前在 北京、上海等很多城市都已經(jīng)實施和嘗試，如北京開通中心城區(qū)到河北固安、高碑店等地區(qū) 的城際公交，上海也開通到鄰近浙江部分城鎮(zhèn)的省際公交。 三是城際快速路必要時設置公交專用道。在都市圈范圍內，道路資源更為緊缺，許多中 心城和新城之間的道路已經(jīng)比較擁擠，通過再修建快速路等基礎設施的方式未必可能和有效， 應更集約化的利用現(xiàn)有資源，可以在這些道路上設置公交專用道。美國等一些國家和城市已 經(jīng)把其作為解決未來交通擁堵的主要途徑，北京在中心城區(qū)和通州、門頭溝之間的京通、阜 石快速路上均設置了公交專用道，取得了很好的效果。 同城化地區(qū)的交通網(wǎng)絡，與都市圈交通有較強的相似性。首先應加快建設出口較多，服 務沿線功能更強的城際快速路，以推動和引導周邊土地的城鎮(zhèn)化開發(fā)，推動同城化和一體化。 其次，可依據(jù)客流水平，選擇建設合適形式的軌道交通，或發(fā)展城際公交、在快速路上設置 公交專用道等。 4.4、公交優(yōu)先，構建大城市多層次的公共交通體系 我國城市的高密度、高強度的開發(fā)模式，要求必須形成以公交為主導的城市交通模式。 我國在城鎮(zhèn)化快速發(fā)展的同時，私人機動化也在高速發(fā)展，由于公交優(yōu)先政策沒有很好落實， 大城市交通擁堵已經(jīng)日趨嚴重，且向中小城市蔓延。交通運輸行業(yè)內部解決城市交通擁堵最 有效的途徑和手段是實施公共交通優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略，要盡快構建大城市多層次的公共交通體系， 提高線網(wǎng)密度和站點覆蓋率，提高公共交通出行分擔比例。 要積極發(fā)展多種形式的大容量公共交通，根據(jù)不同城市規(guī)模、特點和客運需求，選取適 合的公共交通形式，如地鐵、輕軌、快速公交（BRT）、有軌電車等，制定差別化的軌道交 通發(fā)展目標，有序推進地鐵、輕軌、有軌電車等城市軌道交通網(wǎng)絡建設；要保障公共交通設 施用地，鼓勵公共交通用地的綜合開發(fā)，增強公共交通可持續(xù)發(fā)展能力；合理分配城市道路 資源，加快公共交通專用道建設。同時，規(guī)范出租車健康、有序、合理發(fā)展；推動停車產(chǎn)業(yè) 化，實施差別化停車供給策略，加強執(zhí)法管理；注重交通需求管理，有效引導機動車的合理 使用；推進自行車、步行等交通系統(tǒng)建設，倡導綠色出行。 4.5、外聯(lián)內通，加快改善中小城市的交通條件 加快改善中小城市和城鎮(zhèn)的對外交通條件，尤其是目前相對比較薄弱的中西部地區(qū)中小 城鎮(zhèn)，使全國相同經(jīng)濟、人口規(guī)模的城鎮(zhèn)，具有基本相近的交通條件。著力提高農(nóng)村公路的 通達深度、覆蓋廣度和技術標準，5萬人以上的城鎮(zhèn)保證一條高等級公路連接，縣級以上行 政區(qū)和10萬人以上的城市盡可能保證有兩條高等級公路相連接，以滿足產(chǎn)業(yè)發(fā)展、人們對 外出行的需要。 5 加快提升中小城市的市內交通的通暢、通達，重點發(fā)展公共交通和改善自行車、步行出 行環(huán)境條件，結合自身城市特點，建設宜居城市交通，縮小城市交通基本公共服務與大城市 的差距，提高中小城市的吸引力。 4.6、均等服務，推動城鄉(xiāng)交通一體化 按照公共服務均等化要求，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)交通一體化發(fā)展，要繼續(xù)加快農(nóng)村交通基礎設施建 設，提高農(nóng)村公路的通達深度、覆蓋廣度、技術標準和網(wǎng)絡水平。實施農(nóng)村公路的橋涵建設、 危橋改造以及客運場站等公交配套工程，加強農(nóng)村公路的標識、標線、護欄等安全設施建設。 切實落實農(nóng)村公路的養(yǎng)護和管理。更大規(guī)模的開行農(nóng)村客運班車，真正為農(nóng)村百姓提供基本 客運服務。 4.7、強化銜接，加快綜合交通樞紐建設 交通樞紐是交通運輸網(wǎng)絡的核心，關系到網(wǎng)絡的整體效率和服務水平的高低，也是目前 的薄弱環(huán)節(jié)，需要加強綜合交通樞紐的規(guī)劃建設，促進規(guī)劃、設計、建設、運營一體化，實 現(xiàn)城市內外交通、方式之間的緊密銜接。 具體要加強交通樞紐與城市空間布局的協(xié)調；合理確定樞紐場站規(guī)模，強調實用性并鼓 勵綜合利用開發(fā)，但應首先保證交通功能，以足夠的交通使用面積為前提；強調客運樞紐的 綜合性、立體化和綜合開發(fā)利用；加強客運樞紐與軌道、公交等大容量客流集散方式的銜接； 完善貨運樞紐集疏運網(wǎng)絡及與產(chǎn)業(yè)園區(qū)的聯(lián)系；對城市群內的港口、機場統(tǒng)籌考慮，形成功 能分工合理、協(xié)調配合的港口群和機場群。 5、政策措施與保障機制 （1）投入適當傾斜 中西部地區(qū)、中小城市的對外交通干線和內部交通網(wǎng)絡相對較差，經(jīng)濟發(fā)展水平又較低， 難以支撐龐大的交通基礎設施建設資金，為促進城鎮(zhèn)化均衡發(fā)展、大中小城市協(xié)調發(fā)展，應 加快這些地區(qū)和城市的交通基礎設施建設，適當提高中央、省級政府的投資比例。 （2）創(chuàng)新城際鐵路投融資模式 城際鐵路是未來城市群交通的建設重點，城際鐵路建設的資金來源是重大問題。未來應 創(chuàng)新投融資模式，更多依靠市場機制和手段。廣東省已發(fā)布《關于完善珠三角城際軌道交通 沿線土地綜合開發(fā)機制的意見》，將城際鐵路沿線開發(fā)規(guī)模分為紅線內開發(fā)用地規(guī)模和紅線 外開發(fā)備選用地規(guī)模，實行“以地養(yǎng)路”，將城際鐵路沿線的開發(fā)收益用來彌補建設和營運