突發(fā)事件的應(yīng)急管理-清華大學

突發(fā)事件的應(yīng)急管理清華大學公共管理學院博士后清華大學中國應(yīng)急管理研究基地專職研究員王郅強博士/副教授2021-11-172023/12/291主要內(nèi)容

一、導言二、應(yīng)急管理：新形勢、新挑戰(zhàn)與新任務(wù)三、建立健全應(yīng)急管理體系，提高應(yīng)對風險能力四、案例研討：松花江水污染事件五、結(jié)論2023/12/292一、導言

“我們不能因為問題困難就不去做；恰巧相反，正是因為我們不做，才使問題變得越來越困難。〞2023/12/2932006年?財富?論壇上，主持人問三位領(lǐng)導：最讓你們睡不著覺的是什么？

異口同聲：最怕半夜來！領(lǐng)導們最怕“午夜兇鈴〞！2023/12/294“今后的戰(zhàn)略可能不復(fù)存在，取而代之的將是危機管理。〞—美國前國防部長麥克納馬拉

“每一次危機的本身既包含失敗的根源，也孕育著成功的種子。發(fā)現(xiàn)、培育以便收獲這個潛在的成功時機就是危機管理的精髓。〞—美國危機管理專家奧古斯丁2023/12/295問：當今領(lǐng)導干部最缺乏什么能力？

胡錦濤總書記就加強各級領(lǐng)導干部處置公共事件能力培訓作出重要批示：“提高黨的執(zhí)政能力要求提高各級領(lǐng)導干部處置公共事件的能力。需認真研究，并采取有效的措施，對干部進行必要的培訓，在實踐中不斷總結(jié)經(jīng)驗，得到提高。〞2023/12/296二、應(yīng)急管理：新形勢、新挑戰(zhàn)與新任務(wù)2023/12/297〔一〕突發(fā)事件應(yīng)急管理的概述1、突發(fā)事件的定義突然發(fā)生，造成或者可能造成重大人員傷亡、財產(chǎn)損失、生態(tài)環(huán)境破壞和嚴重社會危害，危及公共平安的緊急事件?！?國家突發(fā)公共事件總體應(yīng)急預(yù)案?，2005年〕突然發(fā)生，造成或者可能造成嚴重社會危害，需要采取應(yīng)急處置措施予以應(yīng)對的自然災(zāi)害、事故災(zāi)難、公共衛(wèi)生事件和社會平安事件?！?中華人民共和國突發(fā)事件應(yīng)對法?，2007年〕2023/12/2982、突發(fā)事件的特點〔1〕突發(fā)性〔2〕緊急性〔3〕危害性〔4〕關(guān)聯(lián)性〔5〕短缺性〔6〕不確定性93、2023/12/29104、突發(fā)事件應(yīng)急管理的特征2023/12/2911〔二〕案例深刻的啟示1、非典SARS的深刻教訓通過抗擊非典斗爭,我們比過去更加深刻地認識到,我國的經(jīng)濟開展和社會開展、城市開展和農(nóng)村開展還不夠協(xié)調(diào);突發(fā)事件應(yīng)急機制不健全,處理和管理危機能力不強;一些地方和部門缺乏應(yīng)對突發(fā)事件的準備和能力,極少數(shù)黨員干部作風不實,在緊急情況下工作不力,舉措不當。我們要高度重視存在的問題，采取切實措施加以解決，真正使這次防治非典斗爭成為我們改進工作、更好地推動事業(yè)開展的一個重要契機。2023/12/29122003年那場驚心動魄的抗擊非典斗爭，給了我們兩點深刻的啟示：一是在全面建設(shè)小康社會和構(gòu)建社會主義和諧社會的進程中,必須牢固確立和認真落實科學開展觀,必須始終堅持統(tǒng)籌兼顧,更加注重經(jīng)濟社會協(xié)調(diào)開展。二是一定要更加注重政府的社會管理和公共效勞職能,不僅要健全公共衛(wèi)生應(yīng)急機制,還要在全社會的各個方面加快應(yīng)急機制建設(shè)。2023/12/29132004年3月，十屆人大二次會議審議通過的溫家寶總理的?政府工作報告?明確提出：“各級政府要全面履行政府職能，在繼續(xù)搞好經(jīng)濟調(diào)節(jié)、加強市場監(jiān)管的同時，更加注重履行社會管理和公共效勞職能。特別要加快建立健全各種突發(fā)事件應(yīng)急機制，提高政府應(yīng)對公共危機的能力〞。2023/12/29142、2021年低溫雨雪冰凍災(zāi)害的深刻啟示事實再一次說明，只要緊緊依靠廣闊人民群眾，充分發(fā)揮社會主義制度能夠集中力量辦大事的政治優(yōu)勢，我們就一定能夠戰(zhàn)勝前進道路上的各種挑戰(zhàn)和風險，不斷把中國特色社會主義偉大事業(yè)推向前進。這次災(zāi)害警示我們，越是經(jīng)濟社會向前開展，越是現(xiàn)代化程度不斷提高，越是不能無視可能發(fā)生的風險。我們要深入總結(jié)，舉一反三，進一步增強全社會風險防范意識，進一步完善應(yīng)急管理體制機制，進一步加強各種應(yīng)急物資準備，進一步提高危機處理水平，真正把這場抗災(zāi)救災(zāi)斗爭的經(jīng)驗轉(zhuǎn)化為更好抵御風險的措施和能力。2023/12/2915次生災(zāi)害：如何應(yīng)對？2023/12/2916附：八種人群疏導方法S形行進分片切割逐批疏導漸進放行

牽引放行

網(wǎng)格管控分段截流外圍管制箭形穿插鐘擺疏導2023/12/29173、5月12日四川汶川大地震最高層的果斷決策；最快速的反響；最有力的支援；最廣泛的發(fā)動和行動；最開放的態(tài)度。2023/12/29184、中國特色應(yīng)急管理的經(jīng)驗：一是黨中央、國務(wù)院的英明決策和堅強領(lǐng)導。二是社會主義制度和我們的政治優(yōu)勢、組織優(yōu)勢。全國上下建立了統(tǒng)一領(lǐng)導、綜合協(xié)調(diào)、分類管理、分級負責、屬地管理為主的應(yīng)急管理體制。三是突發(fā)事件應(yīng)對工作實行預(yù)防為主、預(yù)防與應(yīng)急相結(jié)合的方針。四是依靠法制，依靠科學，依靠群眾和社會力量。2023/12/2919五是充分發(fā)揮三支隊伍的作用，即人民解放軍、武警、公安部隊和預(yù)備役民兵；各個專業(yè)應(yīng)急處置隊伍；廠礦企業(yè)職工和農(nóng)村、社區(qū)的廣闊民眾。六是全國人民萬眾一心和社會各界同舟共濟。在應(yīng)對重大突發(fā)事件中，形成了我們偉大的民族精神————萬眾一心、眾志成城，團結(jié)互助、和衷共濟，迎難而上、敢于勝利。這是我們民族生命力，凝聚力和創(chuàng)造力的不竭源泉。2023/12/2920〔三〕嚴峻的形勢和挑戰(zhàn)

1、我國突發(fā)公共事件總表達狀十分嚴峻21世紀以來，我國因各類突發(fā)事件每年造成非正常死亡人數(shù)超過20萬，傷殘人數(shù)超過200萬，經(jīng)濟損失超過6000億元。我國是世界上突發(fā)公共事件最嚴重的少數(shù)國家之一。近10年來，我國自然災(zāi)害造成的直接經(jīng)濟損失平均每年高達2000億元，約占國民生產(chǎn)總值3％-5％，每年因災(zāi)死亡約5000人。平安生產(chǎn)形勢也十分嚴峻，每年因交通、生產(chǎn)及各類事故造成人員死亡高達10萬人以上。公共衛(wèi)生事件時有發(fā)生，嚴重損害到人民生命和財產(chǎn)平安。社會平安的眾多事件一直引人注意，近年的疆獨、藏獨、臺獨等問題都是危害國家安定的重要因素；金融、經(jīng)濟、物資、糧食和水等方面的平安，要求我們必須更加警惕，應(yīng)未雨綢繆，預(yù)防在先。2023/12/2921〔1〕由于特有的地質(zhì)構(gòu)造條件和自然地理環(huán)境，我國是世界上遭受自然災(zāi)害最嚴重的國家之一。表現(xiàn)特點：自然災(zāi)害種類多、頻度高、分布廣、損失大巨大損失：年均死亡1萬多人；每年有3億人口受災(zāi)；年均損失2000億元；年均倒塌房屋300多萬間。2023/12/2922〔2〕我國的事故災(zāi)難嚴重平安生產(chǎn)形勢嚴峻。煤礦、交通等重特大事故頻繁發(fā)生，給人民群眾生命財產(chǎn)造成嚴重損失。一是事故總量大、傷亡大。近10年平均每年發(fā)生各類事故70萬起左右，死亡12萬人左右，受傷70萬人左右。二是重特大事故多。2001年至2005年，全國共發(fā)生一次死亡30人以上特別重大事故73起，平均每年發(fā)生15起；一次死亡10－29人特大事故587起，平均每年發(fā)生117起。三是環(huán)境平安形勢嚴峻。興旺國家上百年工業(yè)化過程中分階段出現(xiàn)的環(huán)境問題，在中國近20多年來集中凸現(xiàn)，呈現(xiàn)結(jié)構(gòu)型、復(fù)合型、壓縮型的特點。主要污染物排放量超過環(huán)境承載能力，多區(qū)域、多方面、多形式的環(huán)境風險相對集中爆發(fā)，近幾年出現(xiàn)環(huán)境事件高發(fā)的態(tài)勢。2023/12/2923〔3〕公共衛(wèi)生事件仍然威脅著群眾的生命和健康多種傳染病尚未得到有效的遏制。重大傳染病和慢性病流行仍比較嚴重。新發(fā)傳染病和人畜共患病不斷出現(xiàn)，對人民健康構(gòu)成嚴重威脅。特別是農(nóng)村衛(wèi)生開展仍然滯后。職業(yè)病危害呈上升趨勢。制售假冒偽劣藥品、醫(yī)療器械等違法犯罪活動尚未得到有效遏制。使用非食品原料、濫用食品添加劑和無證照生產(chǎn)加工食品的違法行為沒有得到有效遏制，2023/12/2924〔4〕社會平安事件進入頻發(fā)期影響國家平安和社會穩(wěn)定的因素依然存在。特別是受國際金融危機的影響，一些企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營比較困難，下崗職工、失業(yè)農(nóng)民工有所增多，高校畢業(yè)生就業(yè)壓力有所增大，勞資糾紛、合同糾紛、債權(quán)債務(wù)糾紛等新矛盾不斷產(chǎn)生，土地征用、房屋拆遷、企業(yè)改制、涉法涉訴等老問題有所凸顯，如果處理不好，容易引發(fā)不穩(wěn)定事件；一些地方殺人、綁架等嚴重暴力犯罪增多，搶劫、搶奪、盜竊等侵財犯罪上升，非法吸收公眾存款、傳銷、集資詐騙等涉眾型經(jīng)濟犯罪時有發(fā)生，社會治安出現(xiàn)不少新情況。

2023/12/2925問題：社會轉(zhuǎn)型期為什么是社會矛盾高發(fā)期？社會轉(zhuǎn)型四個路向：—從方案經(jīng)濟轉(zhuǎn)型到市場經(jīng)濟；—從農(nóng)業(yè)社會、工業(yè)社會轉(zhuǎn)型到后工業(yè)社會/信息社會；—從傳統(tǒng)社會轉(zhuǎn)型到現(xiàn)代社會；—從封閉社會到開放透明社會。中國社會轉(zhuǎn)型的最大特點：將市場化、工業(yè)化與現(xiàn)代化和社會主義制度改革濃縮在同一歷史時代。這一特征決定了社會轉(zhuǎn)型在把現(xiàn)代性注入中國社會的同時，也引發(fā)出了種種社會矛盾，成為社會開展的不確定性、不穩(wěn)定性。2023/12/2926根本的原因判斷：我們正處于現(xiàn)代化過程之中。亨廷頓：現(xiàn)代性孕育著穩(wěn)定，而現(xiàn)代化過程那么滋生著動亂。貧窮國家如果發(fā)生動亂并非因為它們貧窮，而是因為它們想致富。我們正經(jīng)歷著“四個深刻--經(jīng)濟體制、社會結(jié)構(gòu)、利益格局、思想觀念〞、“兩個前所未有--機遇與挑戰(zhàn)〞。比方：社會階層結(jié)構(gòu)出現(xiàn)新變化：〔1〕階層結(jié)構(gòu)出現(xiàn)定型化趨勢，階層邊界逐漸明晰；〔2〕向上流動率降低，階層復(fù)制現(xiàn)象增多；〔3〕出現(xiàn)失利階層和失意階層，一些社會階層群體相對社會地位下降；〔4〕強勢階層與弱勢階層出現(xiàn)，社會排斥現(xiàn)象顯見。2023/12/2927全國政協(xié)副秘書長孫懷山：?重在解決問題，切忌掩蓋矛盾——談信訪工作的改進?——://日新華網(wǎng)允許社會矛盾得到正常顯現(xiàn)，不要有掩蓋矛盾的心理；矛盾普遍存在，西方國家有社會矛盾，社會主義中國亦然。有矛盾，就要有正常的顯現(xiàn)形式。如果掩飾矛盾或壓制矛盾的顯現(xiàn)，只會讓矛盾越積越多、越積越深，同時也易使人們產(chǎn)生錯覺、失去警覺。2023/12/2928〔四〕清醒認識應(yīng)急管理中的薄弱環(huán)節(jié)1.思想認識不到位。在我們黨長期執(zhí)政的情況下，多數(shù)干部對取得政權(quán)的艱辛沒有切身感受，一些干部政權(quán)意識、憂患意識、危機意識不強，對當前對敵斗爭的敏感性、關(guān)聯(lián)性和可能造成的嚴重后果缺乏充分估計，對處理復(fù)雜情況、應(yīng)對復(fù)雜局面缺乏應(yīng)有的思想準備和實踐經(jīng)驗。2.領(lǐng)導責任不落實。有的地方和單位的領(lǐng)導沒有真正把維護穩(wěn)定和應(yīng)急管理工作作為硬任務(wù)和第一責任，不注意研究新情況新問題，不重視建立健全維穩(wěn)和應(yīng)急管理工作機制，沒有在催促檢查、解決問題上下功夫，不出事不過問，一出事手忙腳亂。2023/12/29293.源頭預(yù)防不重視。有的領(lǐng)導干部沒有牢固樹立科學開展觀和正確政績觀，沒有擺正經(jīng)濟開展與改善民生的關(guān)系，急功近利、盲目求快，對群眾的現(xiàn)實利益和長遠利益重視不夠，對社會建設(shè)和改善民生投入不夠，對社會穩(wěn)定風險考慮不多，有時甚至因決策不當引發(fā)大規(guī)模群體性事件。4.基層根底不牢固。有的地方基層黨組織、基層政權(quán)軟弱松散，維穩(wěn)和信訪工作力量薄弱，不能及時掌握社情民意，不能及時化解矛盾糾紛。2023/12/29305.能力水平不適應(yīng)。一些領(lǐng)導干部面對突發(fā)事件驚慌失措、一味請示，不敢承擔責任、不能及時決斷，錯失最正確處置時機，有的迷信警力、隨意抓人，導致矛盾激化、事態(tài)升級；不少領(lǐng)導干部對互聯(lián)網(wǎng)、等新興媒體帶來的影響不敏感、不適應(yīng)，對網(wǎng)絡(luò)輿情重視不夠，不善于運用新興媒體引導輿論、爭取主動。2023/12/2931三、建立健全應(yīng)急體系，提高應(yīng)對風險能力2023/12/2932黨的十六屆四中全會通過的?中共中央關(guān)于加強黨的執(zhí)政能力建設(shè)的決定?指出：“黨的執(zhí)政地位不是與生俱來的，也不是一勞永逸的。我們必須居安思危，增強憂患意識，深刻汲取世界上一些執(zhí)政黨興衰成敗的經(jīng)驗教訓，更加自覺地加強執(zhí)政能力建設(shè)，始終為人民執(zhí)好政、掌好權(quán)。〞在保持共產(chǎn)黨員先進性教育活動中，胡錦濤總書記強調(diào)：“一個政黨過去先進不等于現(xiàn)在先進，現(xiàn)在先進不等于永遠先進。〞

〔一〕樹立憂患意識：沒有危機感就是最大的危機2023/12/29331、“青蛙試驗〞：最好的時候也是最危險的時候。“蛙未死于沸水而滅頂于溫水〞，說明在一種漸變的環(huán)境中，即使你已經(jīng)很成功，很強大了，但如果不能保持清醒的頭腦和敏銳的感知力且對新變化作出快速的反映，而是貪圖享受，安逸于成功的現(xiàn)狀，那么當你感覺到環(huán)境的變化已經(jīng)使得自己不得不有所行動時，你也許會發(fā)現(xiàn)，行動的最正確時間已經(jīng)過去了，所有的行動已經(jīng)徒勞，等待你的只是悲哀、遺憾和無法估計的損失。

據(jù)調(diào)查，在世界500強的企業(yè)名錄中，每過10年，就會有三分之一以上的企業(yè)從這個名錄中消失、或落魄，或破產(chǎn)，在總結(jié)這些企業(yè)衰落的原因時，人們發(fā)現(xiàn)，春風得意之時正是這些企業(yè)開始衰落之始。2023/12/29342023/12/29353、毛驢“枯井脫困〞的故事：化危機為轉(zhuǎn)機

有一天，有個農(nóng)夫的一頭毛驢不小心掉進一口枯井里，農(nóng)夫絞盡腦汁想方法去救這頭毛驢，但幾個小時過去了，驢子還是在枯井里哀嚎著。最后，農(nóng)夫決定放棄了，為了免除毛驢的痛苦，他決定用泥土把枯井給掩埋了。當大家開始將泥土鏟進枯井的時候，卻出現(xiàn)了一個令人吃驚的現(xiàn)象……..啟示：猶如驢子的情況，我們在生活中所遭遇導的種種危機就是我們身上的“泥土〞，它們可能會將我們淹沒了，然而換個角度看，它們也是一塊塊墊腳石，只要我們鍥而不舍地將他們抖落掉，站到上面，我們就能安然擺脫危機。這說明：如果我們處亂不驚，以積極、沉穩(wěn)地態(tài)度去直面危機的來臨，往往會在危機中挖掘出潛藏的力量，化危機為轉(zhuǎn)機。2023/12/29364、不可或缺的危機意識——對企業(yè)危機的總結(jié)“在地球上消失了的，不會適應(yīng)變化的龐然大物比比皆是。〞——德國奔馳公司董事長埃沙德·路透“優(yōu)秀的企業(yè)安度危機,平庸的企業(yè)在危機中消亡,只有偉大的企業(yè)在危機開展自己.〞——英特爾公司原總裁安德魯·格洛夫“不管你的產(chǎn)品多棒，你距離失敗永遠只有18個月。〞——微軟原總裁兼首席執(zhí)行官比爾·蓋茨“我們的公司是個了不起的組織，但是如果在未來不能適應(yīng)時代的變化就將走向死亡。如果你想知道什么時候到達最正確模式，答復(fù)是永遠不會。〞——通用電氣公司前任董事長兼首席執(zhí)行官韋爾奇2023/12/29375、古訓蘊涵珍貴啟示，居安思危掌握歷史主動人無遠慮，必有近憂。居安思危。生于憂患，死于安樂。禍害常積于忽微。凡事預(yù)那么立，不預(yù)那么廢。無事那么深憂，有事那么不懼。事在發(fā)生前提防，堵在倒塌前修繕。有備無患，無備有患。晴帶雨傘飽帶糧，洪水未來先提防。宜未雨而綢繆，勿臨渴而掘井。寧可千日備，不可一日松。天下稍安，尤須兢慎，假設(shè)便驕逸，必致喪敗。2023/12/2938〔二〕中國政府應(yīng)急管理開展歷程200420052006預(yù)案建設(shè)第一階段體制建設(shè)第二階段機制建設(shè)第三階段法制建設(shè)第四階段20072023/12/2939〔三〕構(gòu)建基于全流程的應(yīng)急管理模式1、三階段模型：事前－事中－事后事后管理：做好善后、恢復(fù)、總結(jié)和改進事前管理：防范于未然，做好預(yù)防、預(yù)測和預(yù)案

事中管理：控制事態(tài)，處理好危機事件,將損失降到最低限度應(yīng)急管理階段及內(nèi)容2023/12/29402、四階段模型：芬克〔Fink〕提出第一階段：征兆期，有線索顯示有潛在危險的危機可能發(fā)生；第二階段：發(fā)作期，具有傷害性的事件發(fā)生并引發(fā)危機；第三階段：延續(xù)期，危機的影響持續(xù)，同時也是努力消除影響、降低損失的過程；第四階段：痊愈期，危機已經(jīng)完全解決，恢復(fù)、總結(jié)、完善、提高。2023/12/2941應(yīng)急管理流程優(yōu)化：2023/12/29422023/12/2943〔3〕處置與救援---初期響應(yīng)：隔離事態(tài)第一，現(xiàn)場人員保持冷靜，盡快組織自救和互救第二，有關(guān)機構(gòu)迅速啟動預(yù)案，成立機構(gòu)，組織人員第三，價值偏好：以人為本，生命財產(chǎn)平安，環(huán)境平安，社會穩(wěn)定……第四，及早注意隔離心理危機與媒體危機及其他衍生危機第五，保證組織內(nèi)其他部門正常運轉(zhuǎn)第六，防止“譴責游戲〞2023/12/2944---全面響應(yīng)：全面管理第一，領(lǐng)導作用：如何理解領(lǐng)導親赴第一線？〔象征、協(xié)調(diào)、關(guān)鍵決策〕第二，危機決策第三，協(xié)調(diào)管理：等級與非等級協(xié)調(diào)；資源協(xié)調(diào)第四，公共溝通第五，公民參與2023/12/2945〔4〕恢復(fù)與重建-如何持久-對事件原因和處理過程調(diào)查與分析-總結(jié)經(jīng)驗與吸取教訓-下一步怎么辦？2023/12/2946〔四〕完善我國突發(fā)事件應(yīng)急管理體系2023/12/29472023/12/29482023/12/29492005年11月13日，中石油吉林石化公司雙苯廠發(fā)生特大爆炸事故

2023/12/29502005年11月13日，中石油吉林石化公司雙苯廠發(fā)生特大爆炸事故

11月21日，哈爾濱市政府先后兩次發(fā)布全城停水4天的公告。第一份公告中稱停水的理由是“市政府供水管網(wǎng)設(shè)施要進行全面維修?！彪S之謠言四起，出現(xiàn)搶購食用水和市民逃離哈市的風潮，社會秩序混亂。約１０小時后，實情相告。2023/12/29512005年11月13日，中石油吉林石化公司雙苯廠發(fā)生爆炸事故，造成大量苯類污染物進入松花江水體，引發(fā)重大水環(huán)境污染事件。這起重大水環(huán)境污染事件發(fā)生后，國家環(huán)?？偩肿鳛閲噎h(huán)境保護行政主管部門，對事件重視不夠，對可能產(chǎn)生的嚴重后果估計缺乏，對這起事件造成的損失負有責任。為此，解振華同志向黨中央、國務(wù)院申請辭去國家環(huán)?？偩志珠L職務(wù)，這一請求已經(jīng)黨中央、國務(wù)院批準。2005年11月30日，56歲的解振華出席在北京舉行的2005環(huán)境文化節(jié)，這是他最后一次以國家環(huán)保總局局長的身份出現(xiàn)在公眾視野中。2023/12/2952五：結(jié)語：從更根底層面推進危機管理2023/12