西安市大遺址保護(hù)的基本做法

近年來，西安市委、市政府認(rèn)真落實科學(xué)發(fā)展觀，確立了把西安建設(shè)成為具有歷史文明特色的國際性現(xiàn)代化城市的城市定位，提出了“國際化、市場化、人文化、生態(tài)化”的發(fā)展理念和“人文西安、活力西安、和諧西安”的奮斗目標(biāo)，對古跡遺址保護(hù)與城市建設(shè)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展的關(guān)系做了更為科學(xué)的調(diào)整，努力將歷史文化遺產(chǎn)尤其是大遺址的保護(hù)與改善遺址周邊的生態(tài)環(huán)境、人居環(huán)境，提高當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)發(fā)展水平、居民的生活質(zhì)量相結(jié)合，實現(xiàn)歷史文化與城市現(xiàn)代化的和諧共生。一、西安大遺址保護(hù)的主要成就和基本做法。1、科學(xué)規(guī)劃、完善法規(guī)、依法保護(hù)大遺址西安市我國大遺址集中分布的主要城市之一，其中遺址類國保單位14處，省保單位24處，漢長安城遺址、大明宮遺址、阿房宮遺址、姜寨遺址和漢杜陵等五處大遺址列入“十一五”期間國家文物局確定的200處大遺址保護(hù)計劃。新中國成立以來，西安的歷次城市規(guī)劃都妥善地處理了城市建設(shè)與歷史文明遺產(chǎn)的保護(hù)關(guān)系，重大建設(shè)避開了古跡遺址。我們近期修訂的城市總體規(guī)劃，在歷史文化名城保護(hù)中突出了大區(qū)域、大系統(tǒng)的保護(hù)理念，劃分出四個重點保護(hù)帶，其中重要的一個就是古遺址、古陵墓保護(hù)帶，強(qiáng)調(diào)要加強(qiáng)周灃鎬京、秦阿房宮、漢長安城、唐大明宮四大遺址及古帝王陵墓的保護(hù)，形成全市統(tǒng)一的古遺址保護(hù)體系。西安從整體上保護(hù)大遺址的措施之一，就是不斷加大保護(hù)工作力度，把對古跡遺址的保護(hù)納入法律法規(guī)的范疇。市政府先后頒布了《四大遺址保護(hù)條例》、《西安歷史文化名城保護(hù)條例》等地方法規(guī)；編制并公布了《西安歷史文化名城保護(hù)規(guī)劃》、《大明宮遺址保護(hù)總體規(guī)劃》；漢杜陵保護(hù)規(guī)劃已上報國家文物局；漢長安城保護(hù)規(guī)劃已完成，準(zhǔn)備上報國家文物局；秦阿房宮保護(hù)規(guī)劃已開始編制；劃定了文物保護(hù)單位“紫線”。這些重要舉措使西安地區(qū)大遺址保護(hù)和利用取得了令人滿意的成效。2、完善管理機(jī)構(gòu)，構(gòu)建廣泛的群眾保護(hù)體系。根據(jù)西安大遺址分布的特點和保護(hù)需要，1994年以來，西安市先后有重點地為四大地址設(shè)立專門文物管理機(jī)構(gòu)，并征用部分土地進(jìn)行保護(hù)管理；在遺址區(qū)建立了廣泛的群眾巡查聯(lián)保網(wǎng)絡(luò)，聯(lián)合公安機(jī)關(guān)有效地遏制了盜掘古墓葬、倒賣文物的犯罪活動。與此同時，在部分區(qū)縣設(shè)立文物管理和文物稽查機(jī)構(gòu)，專門負(fù)責(zé)轄區(qū)內(nèi)文物保護(hù)管理以及查處遺址區(qū)的違法建設(shè)事件，收到了很好的效果。強(qiáng)大的組織保障，全民保護(hù)意識得加強(qiáng)，使西安地區(qū)大遺址保護(hù)和利用在良性循環(huán)中得以發(fā)展，遺址格局得以基本完整保存。3、在科學(xué)發(fā)覺的基礎(chǔ)上探索遺址保護(hù)展示的新途徑從上世紀(jì)50年代開始，西安文物部門就開始了得大遺址的調(diào)查、勘探和部分發(fā)掘研究工作。80年代后，加大了大遺址的研究和保護(hù)力度。對漢長安城桂宮遺址采取覆土展示手法；對長樂宮及冰窖遺址，建館原址保護(hù)展示，對大明宮麟德殿和含元殿遺址，采用砌磚保護(hù)展示的方式，向游人開放。不同形式的保護(hù)展示方式，有效地防止了遺址不再遭受自然和人為破壞，同時對當(dāng)?shù)芈糜?、文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展起到積極的推動作用。二、西安大遺址保護(hù)面臨的困難和挑戰(zhàn)1、城市建設(shè)的快速發(fā)展對遺址保護(hù)的壓力越來越大。城市用地的急劇擴(kuò)張，使以前處于城市邊遠(yuǎn)地區(qū)的部分大遺址逐漸納入城市用地范圍。唐大明宮遺址已經(jīng)位于城市中心區(qū)域，距離西安城墻不到1公里，漢長安城遺址周邊已經(jīng)被工業(yè)區(qū)保衛(wèi)。由于城市用地日趨緊張，使用成本升高，遺址周邊的建設(shè)逐漸向遺址內(nèi)蔓延。雖然遺址區(qū)域建設(shè)活動有諸多限制，但是由于土地日益緊缺和使用成本的低廉，加之地方群眾迫切的致富愿望，導(dǎo)致遺址區(qū)域違章、違法建設(shè)時有發(fā)生，且有日益嚴(yán)重的趨勢，對遺址安全構(gòu)成很大的威脅。2、土地矛盾突出。大遺址要求完整、真實地保護(hù)，而當(dāng)?shù)厝罕娨蟀l(fā)展地方經(jīng)濟(jì)、提高生活水平，他們在追求單位土地的最大效益。目前，大明宮、漢長安城等遺址除去地面上裸露的夯土遺跡屬于國有土地外，越大多數(shù)土地為集體土地，由村民使用。盡管有地方政府積極協(xié)調(diào)，有的進(jìn)行租用，但由于涉及農(nóng)民的經(jīng)濟(jì)利益，具體實施起來仍是矛盾不斷，依靠當(dāng)?shù)卮迕駸o償提供土地保護(hù)文物的做法已經(jīng)難以為繼。3、文物保護(hù)經(jīng)費缺口很大。國家文物局、國家財政部近年來不斷加大對遺址保護(hù)的經(jīng)費投入，保護(hù)項目也逐年增多，2005年以來，光是大明宮遺址保護(hù)展示和環(huán)境整治就已經(jīng)投入4900萬元，地方配套也已超過6億。根據(jù)我們的預(yù)計，西安大遺址保護(hù)總投入將超過200億。目前僅依靠從國家文物局匣缽的文物本體保護(hù)和部分考古、環(huán)境整治費用，還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能解決問題。三、“政府主導(dǎo)、群眾參與、市場運作”：大明宮遺址保護(hù)與民生改善相結(jié)合的有益探索。大明宮遺址是西安四大遺址之一，是目前國內(nèi)保存最完整的宮殿遺址。從上世紀(jì)80年代開始，在國家文物局的大力支持下，我們對麟德殿遺址局部實施包砌保護(hù)工程，有效地防止了遺址不再遭受人為和自然的破壞。1994年至2004年，我們聯(lián)合日本、聯(lián)合國教科文組織合作實施了大明宮含元殿遺址保護(hù)工程。2005年，西安市政府在地方財政十分緊張的情況下投入近6個億的資金，對御道區(qū)域?qū)嵤┝瞬疬w。工程得到了參加ICOMOS會議的國內(nèi)專家、國家文物局和兄弟省市領(lǐng)導(dǎo)的高度贊譽(yù)，在世界范圍內(nèi)也產(chǎn)生了良好的影響。2006年10月，“人文奧運、盛典西安”大型文化活動在含元殿遺址上舉行，并在此舉行了國家古跡遺址理事會西安國際保護(hù)中心（IICC）的揭牌儀式，揭開了遺址保護(hù)利用的新篇章。國家文物局和財政部在《關(guān)于“十一五”期間大遺址保護(hù)總體規(guī)劃》中明確提出，要“建設(shè)大遺址保護(hù)展示示范園區(qū)”陜西省和西安市政府也都將大明宮遺址保護(hù)改造項目列為“十一五”重點項目。為確保遺址的完整性，我們在強(qiáng)力啟動大明宮國家遺址公園項目的同時，將遺址及周邊區(qū)域19.16平方公里的“道北”地區(qū)納入第四次城市給華，進(jìn)行整體改造。1、組建全新的保護(hù)建設(shè)機(jī)構(gòu)。2007年10月，西安市委、市政府決定成立西安市大名夠遺址保護(hù)改造領(lǐng)導(dǎo)小組，省委常委、市委書記孫清云、市長陳寶根為組長，下設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室，由我兼任辦公室主任。在充分整合全市優(yōu)勢資源的基礎(chǔ)上，委托中國首個國家級文化產(chǎn)業(yè)示范區(qū)西安曲江新區(qū)全面實施大明宮遺址區(qū)保護(hù)改造工程，具體負(fù)責(zé)遺址及周邊區(qū)域征地拆遷、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、招商引資、規(guī)劃建設(shè)、土地管理和遺址公園建設(shè)。2、劃定規(guī)劃保護(hù)改造范圍，明確實施步驟。整個保護(hù)改造規(guī)劃面積為19.16平方公里，其中國家遺址公園為3.2平方公里，周邊改造區(qū)域為12.76平方公里。在空間上最終形成一心，就是大明宮國家遺址公園、兩翼，以火車站北廣場為軸心，沿隴海線形東西大城市改造板塊，三圈，形成未央路、太華路、北二環(huán)三個商業(yè)圈，六區(qū)，文化旅游區(qū)、商貿(mào)服務(wù)區(qū)、商務(wù)核心區(qū)、改造示范區(qū)、中央居住區(qū)、集中安置區(qū)。整個大明宮遺址區(qū)保護(hù)改造周期為5年，結(jié)合申報世界文化遺產(chǎn)，分三步實施完成。第一步：2007年到2008年，啟動大明宮國家遺址公園，完成大明宮國家遺址公園范圍內(nèi)的拆遷；全面啟動建設(shè)大明宮遺址區(qū)保護(hù)改造19.16平方公里規(guī)劃范圍內(nèi)的城市基礎(chǔ)設(shè)施。第二步：2009年到2010年，大明宮國家遺址公園建成開放，周邊區(qū)域開工建設(shè)。第三步：2011年到2012年，全面完成大明宮遺址區(qū)域保護(hù)改造，初步建成一個功能完備、環(huán)境優(yōu)美、歷史文化特色鮮明的現(xiàn)代化城市示范新區(qū)。3、以全新的投融資方式，強(qiáng)力保障遺址公園的建設(shè)。成立西安曲江大明宮投資有限公司、隸屬曲江新區(qū)管委會，承擔(dān)大明宮遺址區(qū)19.16平方公里的保護(hù)改造的項目招商、投融資、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、土地開發(fā)和經(jīng)營管理工作。西安曲江大明宮投資集團(tuán)公司計劃實收資本50億，分別由曲江新區(qū)管委會、曲江文化產(chǎn)業(yè)集團(tuán)、新城(新城博客,新城新聞,新城說吧)區(qū)政府、未央?yún)^(qū)政府、蓮湖區(qū)政府分別出資；齊昱所需資金再通過招商、貸款等形式多渠道籌措。中海地產(chǎn)、國家開發(fā)銀行、建設(shè)銀行等企業(yè)以不同的方式參與、支持此項目。4、集中世界智慧、動員全民參與，高標(biāo)準(zhǔn)完成大明宮國家遺址公園的設(shè)計工作。2008年1月24日，改造辦舉行了“西安唐大明宮遺址保護(hù)展示示范園區(qū)暨國家遺址公園概念設(shè)計國際競選方案評審會”，國內(nèi)13位專家對來自8個國家的設(shè)計規(guī)劃團(tuán)隊的方案進(jìn)行了評審。國內(nèi)外專家團(tuán)隊的智慧個優(yōu)秀的設(shè)計理念，為大明宮遺址展示示范遠(yuǎn)去的規(guī)劃設(shè)計提供了科學(xué)的理論依據(jù)。2008年4月，保護(hù)辦又與市文物局共同開展了大明宮遺址保護(hù)展示示范園區(qū)和大明宮國家遺址公園丹鳳門、御道、宮墻遺址展示設(shè)計方案國際競賽活動，拓展了土遺址保護(hù)展示思路。2008年8月，由西安建筑科技大學(xué)劉克成教授與以色列喬拉索拉牽頭編制的《西安唐大明宮國家大遺址保護(hù)展示示范園區(qū)暨遺址公園總體規(guī)劃》，在反復(fù)征求了多位專家學(xué)者和國家文物局、陜西省文物局領(lǐng)導(dǎo)的意見后編制完成。此次總體規(guī)劃涉及考古規(guī)劃、新時期文化遺產(chǎn)保護(hù)與推進(jìn)城市現(xiàn)代化生活、調(diào)整周邊產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的新思路，使文化遺產(chǎn)真正成為現(xiàn)代城市的資源，同時也成為人民生活的樂園?？傄?guī)順利通過了國家文物局組織的專家論證會，并得到專家領(lǐng)導(dǎo)的高度評價。5、傾全力集中對遺址區(qū)實行整體搬遷拆遷安置工作在整個遺址公園項目占有很重要的分量，大明宮遺址3.2平方公里內(nèi)應(yīng)拆除面積350萬平方米，相當(dāng)于2007年西安市商品房建成面積的一半，涉及89家企事業(yè)單位，拆遷戶25000余戶，10萬人口，其規(guī)模可謂前所未有。在市委、市政府的領(lǐng)導(dǎo)下，在市級各部門和新城、未央、蓮湖三區(qū)政府的支持配合下，按照“妥善安置、陽光操作、保障安全、和諧穩(wěn)定”的工作思路，牢固樹立“百姓第一、讓利于民”的大局意識，采取“政府主導(dǎo)、企業(yè)介入”新模式，充分利用民間和企業(yè)閑置資本，努力形成“企業(yè)收益、群眾受益、政府受益”的共建多應(yīng)局面，提高了拆遷速度。拆遷現(xiàn)場設(shè)立專門法律咨詢處、信訪接待處，邀請區(qū)人大、政協(xié)及監(jiān)察局、司法局、民政局、法院、民宗局等十多個部門專人入駐現(xiàn)場辦公，解決拆遷過程中遇到的法律、法規(guī)、政策問題。我們還籌建安置房屋交易中心，拓寬了被拆遷戶尋找過渡房及安置房源的渠道。種種有利措施確保了拆遷工作快速、穩(wěn)步向前推進(jìn)。四、西安大遺址保護(hù)的思路和探索1、西安大遺址保護(hù)的朝貢與否對絲路申遺的成敗有重大影響西安是舉世公認(rèn)的絲綢之路的起點，又是新歐亞大陸橋的重鎮(zhèn)，西安的大遺址分布廣、檔次高、類型多樣，蘊(yùn)含著極其豐富的歷史文化信息。中國列入絲路申遺計劃的48處遺產(chǎn)地中，有12處、20點在陜西，涉及中國古代政治、經(jīng)濟(jì)、文化、宗教等各個層面，在整個絲路申遺的鏈條中，不可或缺，極其重要，也必然事關(guān)絲路申遺的成敗。2、西安大遺址分布的規(guī)模和格局決定著整個城市文化維度和保護(hù)方式選擇。西安的歷史文化資源極為豐富，大遺址散布于全市一萬多平方公里的各個區(qū)域，已經(jīng)同區(qū)域內(nèi)的社區(qū)、村莊、農(nóng)田、河流、山體融為一體，無法劃定一個相對固定的區(qū)域，進(jìn)行集中保護(hù)和展示。而簡單生硬的搬離或復(fù)制，又割裂了遺址的文化脈絡(luò)，損壞了其文化價值。因此，必須進(jìn)行整體規(guī)劃、系統(tǒng)保護(hù)。鑒于西安的大遺址分布的規(guī)模和格局，西安的大遺址保護(hù)必須朝著“大遺址之城”，甚至設(shè)立“大遺址特區(qū)”的方向發(fā)展。3、西安的發(fā)展現(xiàn)狀決定了大遺址保護(hù)必須走一條新路西安現(xiàn)存的許多大遺址是世界級的，但西安目前只是我國西北內(nèi)陸的一個人口大市、文化大市，還不是一個經(jīng)濟(jì)強(qiáng)市，目前的發(fā)展?fàn)顩r和財力狀況難以支撐規(guī)模如此巨大遺址保護(hù)任務(wù)。這些狀況注定了西安大遺址保護(hù)要走出自身特色的一條新道路。在這方面，我們已經(jīng)有了成功的嘗試。漢宣帝杜陵的萬畝生態(tài)林就是通過日元貸款解決的。聯(lián)合國教科文組織、國際古跡遺址理事會在大明宮遺址保護(hù)、西安博物館等文保項目上都出了不少力。澳大利亞總理陸克文明確表示支持本國公司投資大明宮項目。我們將利用好這一良好勢頭，拓寬國際平臺，促進(jìn)西安大遺址保護(hù)的國際化。同時，通過政府倡導(dǎo)和輿論宣傳，調(diào)動社會力量，整合民間資源，開展多層次、多元化的合作和保護(hù)。明天，大明宮基金會、大明宮研究院就要掛牌成立，我們還將通過大明宮遺址保護(hù)志愿者協(xié)會多種渠道推動西安大遺址保護(hù)的社會化、民間化。4、保護(hù)和展示的理念決定著大遺址保護(hù)工作的成敗。在城市化的大背景下，大遺址保護(hù)必須跳出就保護(hù)而保護(hù)的狹義理念，追求的保護(hù)遺址、弘揚文化、傳承文明、改善民生”四者的完美結(jié)合。首先挖掘大遺址本身的審美價值，克服東方圖遺址視覺形象弱的缺點，將其構(gòu)建成為一道城市文化風(fēng)景。這種文化風(fēng)景不但對專家有視覺吸引力，也要讓不懂歷史的普通游客覺得美、喜歡來。其次，要建得起、養(yǎng)得起，方法越簡單，存續(xù)越長久。以大明宮國家遺址公園為例，文物保護(hù)劑景觀建設(shè)總投資將達(dá)到80到100億，建成以后維護(hù)管理成本預(yù)計每年在2億左右。要做到運轉(zhuǎn)通常，活力常葆，不僅要節(jié)能、節(jié)約、節(jié)省運行成本，在管理細(xì)節(jié)上下功夫，更重要在做好經(jīng)營策劃，出新、出彩，開拓市場，創(chuàng)新運營，調(diào)動社會資源來支撐這一體系。5、西安大遺址保護(hù)要順應(yīng)城市化發(fā)展進(jìn)程，走多元化、社會化之路。在漫長的歷史變遷中，西安的大遺址有些已成為城市社區(qū)、農(nóng)村、旅游景區(qū)的有機(jī)構(gòu)成部分。下一步的遺址保護(hù)和園區(qū)發(fā)展要順應(yīng)城市化進(jìn)程將大遺址保護(hù)和諧融入。基于已有的實踐，我們將在周秦漢唐等大遺址的保護(hù)中，沖破“劃地為城、整體拆遷”的老路，對于處在城市遠(yuǎn)郊、河流沿岸的西周豐鎬遺址，將嘗試把它與風(fēng)化流域綜合治理、當(dāng)?shù)匦罗r(nóng)村建設(shè)結(jié)合起來，構(gòu)建一個極大遺址園區(qū)。對漢長安城遺址，我們初步設(shè)想將城墻一圈展示出來，顯現(xiàn)漢城規(guī)模，將內(nèi)部現(xiàn)有的工廠全部遷出，重新規(guī)劃現(xiàn)有農(nóng)村，形成“遵循漢制、阡陌交通、耕作生活、現(xiàn)代人居”的保護(hù)方式。五、關(guān)于大遺址保護(hù)的若干建議1、加強(qiáng)大遺址保護(hù)立法針對大遺址保護(hù)問題的復(fù)雜性和特殊性，國家應(yīng)該制定《大遺址保護(hù)管理條例》，將大遺址保護(hù)納入有法可依、有章可循的軌道。地方法規(guī)從1995年起施行的《四大遺址保護(hù)管理條例》距今時間較早，如該條例第二十二條第3款規(guī)定，擅自在重點保護(hù)區(qū)內(nèi)挖沙、取圖、挖建池塘和打井修渠的，按挖掘量每立方米處以50元罰款。該規(guī)定顯然已嚴(yán)重滯后于現(xiàn)實發(fā)展，遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能適應(yīng)大明宮遺址保護(hù)改造的要求，需要盡快對《條例》進(jìn)行修訂。由于大遺址保護(hù)審計人口調(diào)控、征地、移民、拆遷、環(huán)境整治、土地利用調(diào)整、經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)等復(fù)雜問題，國家應(yīng)該出臺配套政策來協(xié)調(diào)和處理這些問題。2、為大遺址保護(hù)用地開辟“綠色通道”建議國家文物局、國土資源部，盡快為大遺址保護(hù)用地開辟“綠色