公共財政視角下的政府投融資創(chuàng)新講義

陜西省人大常委會副秘書長張建申〔教授〕2024年4月公共財政視角下

同志們：大家好！

主要講三個問題：

1)我所理解的公共財政；2)地方政府的投資領域；3)地方政府的融資創(chuàng)新。希望同志們自始至終有個好心情！今天,我受賀校長的邀請,專門就?公共財政視角下的政府投融資創(chuàng)新?這個專題，講講自己的心得和意見，感到十分快樂。但由于自己才疏學淺，水平有限，錯誤和不妥之處實所難免,歡送各位領導和同志們批評指正！前言改革開放30多年來，我國融入全球化與建立市場經濟的方針并舉，內政與外交相互促進，民主法治相輔相成，開展和諧并重，取得了舉世矚目的巨大成就。在長達30多年的時間里，我國經濟保持平均9.7%的高速增長。即使在2024年遭遇國際金融危機的大背景下,我國去年經濟增長也到達了8.7%,這確實是一個了不起的世界奇跡!2024年的主要經濟指標:1、GDP到達33.5353萬億,增長8.7%,人均約3800美元；我省GDP到達8186.85億元,增長13.6%,高于全國4.9個百分點已經居全國第17位。2、全國財政收入到達6.85萬億元，增長11.7%;我省財政收入到達1389.5億元,增長25.8%。3、外匯儲藏接近2.4萬億美元，今年3月底已經到達2.447萬億美元,是世界上國際支付能力最強的國家.4、進出口總額為22073億美元，其中出口為12024億美元，超過德國已經處于世界第一。2024年,是新世紀以來中國經濟開展最為困難的一年。面對百年不遇的國際金融危機的嚴重沖擊和極其復雜的國內外形勢，黨中央、國務院審時度勢，科學決策，帶著全國人民萬眾一心，共克時艱，堅持實行積極的財政政策和適度寬松的貨幣政策，全面實施并不斷完善應對國際金融危機的一攬子方案，較快扭轉了經濟增速下滑的局面，率先實現(xiàn)了國民經濟總體上升向好。如果把2024年以來九個季度的GDP增幅畫條曲線：10、10.1、9、6.8、6.1、7.9、8.9、10.7、12.8,這是一個清晰的“V〞型反轉。值得指出的是，2024年三季度以來，我國經濟企穩(wěn)向好主要依賴政府投資拉動，而民間投資、居民消費和外貿出口依然呈現(xiàn)低迷態(tài)勢。政府投資“單引擎〞驅動的經濟復蘇具有很大風險，很難使經濟步入穩(wěn)定、協(xié)調和可持續(xù)的內生型增長軌道。只有在全球經濟穩(wěn)步復蘇、居民消費意愿和能力大幅提升、民間投資真正啟動、產能過剩局面有效緩解后，我國經濟才有可能持續(xù)健康協(xié)調地開展。目前，我國各級地方政府的投資領域廣泛，需要花錢的地方很多，而資金又十分短缺。探討公共財政視角下的政府投融資創(chuàng)新，努力拓展地方政府的融資渠道，是一個有意義的重大課題。一、我所理解的公共財政在社會主義市場經濟條件下，財政分配活動應該按照全體社會成員的集體偏好進行，必須以滿足全社會的公共需要為目標，努力使社會公眾的福利水平最大化。因此，我們要討論公共財政視角下的政府投融資創(chuàng)新，就要在弄清楚公共財政本質的根底上來進行。1、公共財政是法制財政事實上，在法治背景和憲政視野下，人民和國家處于對等地位，國家只是提供公共效勞的公團體，對人民僅有管理與效勞職能，而無支配和控制的權利。人民與國家有協(xié)商的必要和可能，對國家提供的公共效勞〔包括政府投資〕有選擇權和決定權，有權參與確定公共物品的種類、規(guī)模及由此所需要支付的對價。

按照這樣的邏輯來推論，顯然財政收入的取得與支出的安排和使用，都必須嚴格依照法律的規(guī)定進行，不能依照任何人的意愿或個人偏好進行。即人民對國家所掌握的財政資金的使用享有決策權和監(jiān)督權。這些權利是通過對預算、決算和財政政策的審批來實現(xiàn)的。即經過立法機關審批的年度預算和財政政策，具有法律約束力，政府必須嚴格依照執(zhí)行。因此，公共財政的構建對法制有著天然的依賴性，公共財政必然是法制財政。另一方面，公共財政運行機制的標準性，也要求財政活動必須在法制的約束下進行，必須站在制度的制高點上去實施財政分配活動。也就是說，既然政府被社會成員委以了提供公共物品〔包括政府投資〕的神圣責任，那么，就有必要防范擁有公共權力的部門及其官員因濫用權力而損害社會成員的公共利益。因此，公共財政不僅僅要從公共性的角度來考慮財政的供給范圍，還要從政府自身行為的標準化入手，來防范公共權力的濫用。2、公共財政是道德財政什么是道德？不傷害他人為“道〞，關愛他人為“德〞。道德是法律的必要補充，又有法律不可替代的作用。在一個文化厚實深沉的社會里，人懂得尊重自己——他不茍且，因為不茍且所以有品位；人懂得尊重別人——他不霸道，因為不霸道所以有道德；人懂得尊重社會——他不掠奪，因為不掠奪所以有永續(xù)的智能。從這種意義上來講，公共財政就是道德財政，無論從財政收入還是支出上都是如此。如果我們站在政治的立場上來看，實際上任何賦稅是不得民心的。法國前財政部長柯爾伯特就作過一個生動的比喻：征稅就像拔鵝毛，你要想以最少量的反對的噓噓聲來得到最大數量的鵝毛，幾乎是不可能的。這就是說，我們設計稅制，必須考慮道德因素，既要表達效率、還要表達公平，更要講政治。我們不能為了增加政府收入而傷害了人民群眾的根本利益。要知道，政府與人民群眾是舟和水的關系：水能栽舟、亦能覆舟。再從支出上來看：因為我們不管花在什么地方的錢，都不是我們自家的錢，而是納稅人的錢，是十分珍貴的公共資源。因此，我們花的每一分錢，都必須對人民負責，讓人民滿意，都要千方百計地讓人民笑起來，而不能讓人民哭起來，更不敢使人民罵起來。目前，我國政府的投資體制不健全，監(jiān)督不到位，擠占、挪用、貪污、浪費政府投資的現(xiàn)象十分嚴重。我國公路、鐵路、機場、城市交通、水利等根底設施建設中頻頻暴露出來的各種嚴重問題，已經令人民深惡痛絕，政府投資效益低下是不爭的事實。試想一想：人如果沒有道德、沒有良知，那么，在利益面前，在金錢面前，在燈紅酒綠面前，只憑著血肉之軀，憑著本能，顯然是無法抵擋的。當人沒有了道德感與羞恥感，喪失了人性的尊嚴與高貴之后，在瘋狂鄙俗及充滿誘惑力與刺激性的世界面前，很難寂然不動，立定腳根。于是腐敗產生了，墮落出現(xiàn)了，違反財經法紀的現(xiàn)象也司空見慣，以至于一些人走上了職務犯罪的道路，陷入了罪惡的深淵。所有這些，都說明公共財政必須擔當起維護國家民族利益，保護弱勢群體免受災難傷害，維護財經秩序的歷史重任。

3、公共財政是民生財政

關注民生民意，相信依靠人民群眾，自覺接受群眾的監(jiān)督，是我們黨和政府堅持群眾路線，逐步走向成功的經驗和榮耀傳統(tǒng)。目前，民生問題還是比較嚴重的：“生不起，剖腹一刀五千幾；讀不起，選個學校三萬起；住不起，一萬多元一平米；娶不起，沒房沒車誰跟你；病不起，藥費讓人脫層皮；死不起，火化下葬一萬幾。〞這些民間順口溜，就是對目前民生問題的真實寫照。近年來，我們一些人把開展就等同于經濟的快速運行，等同于GDP和財政收入的高速增長，而無視了人民群眾的切身利益和真實感受。這種認識上的片面性肯定會造成一系列嚴重的后果，我們也為此付出了血的代價。毫無疑問，開展必須必須以人為本，必須民生優(yōu)先，必須把人民群眾的根本利益放在首要位置。開展為了人民、開展依靠人民、開展成果由人民共享，即開展的終極目的就是為了造福人民群眾。如果我們以犧牲人民群眾的切身利益為代價而換取了開展，我們寧可回到自然社會。所以，我們應該把人民群眾滿意不滿意，快樂不快樂，生活得愜意不愜意作為檢驗財政工作的重要標準。

二、地方政府的投資領域

我們討論投融資創(chuàng)新問題，弄清楚地方政府的投資領域很有必要。也就是說，我們地方政府的錢能夠投在那里？哪些領域應該保障？哪些領域不能涉獵？我個人認為，以下幾個問題值得我們高度重視：一是地方政府的主要責任是什么？二是地方政府投資的主要領域應該如何界定？三是地方政府投融資主要存在那些問題？1、地方政府的主要責任在憲政視野下，我們的政府是公共政府，政府手中的權力是公共權力，而與之相應的財政那么是公共財政。政府投資必須緊緊圍繞自己的責任進行，既不能缺位，也不能越位，更不能錯位。按照現(xiàn)代公共政府理論的根本觀點，地方政府的主要責任，就是要千方百計地滿足社會公共需要，保證自己的人民像人一樣活著。我認為，就政府投資領域而言，地方政府的主要責任：

一是保證人民享受良好的生存環(huán)境

科學開展的最低要求是，要保證人民能夠呼吸到新鮮的空氣、享受到溫煦的陽光、喝上清潔無污染的水和奶、吃上綠色的食品；即能夠在良好和諧的自然環(huán)境中幸福地工作、學習和生活，是政府的重要責任之一，也是科學開展的目的所在。人民有權依法對政府提出這方面的要求。

二是保證人民享受良好的教育

政府要把教育切實擺在優(yōu)先開展的戰(zhàn)略地位，因為教育作為開展的基石，事關民族興旺、人民福祉和國家未來，是百年大計、千秋工程。教育公平確實是科學開展的重點和難點所在。政府不僅要保障教育的經費需要，還要保證教育資源配置的相對公平。表達在政府投資方面，就是要把各級各類學校建設放在優(yōu)先投資和突出的位置。三是保證人民享有均等的就業(yè)時機就業(yè)是民生之本，關系到億萬勞動者及其家庭的切身利益，是我們實現(xiàn)科學開展、促進社會和諧的重要根底。嚴格說來，經濟開展的過程，實際上就是促進就業(yè)持續(xù)擴大的過程，因此，政府投資必須與促進就業(yè)緊密聯(lián)系起來，千方百計地創(chuàng)造有利于擴大就業(yè)的政府投資領域和經濟開展方式，形成適應我國國情的多元化就業(yè)格局。〔美國州長和重慶市長的喜與憂

〕

四是保證人民享有充分的知情權

知情權是公民人權的根本內容之一，因為政府投資不管到什么領域，說到底所花的錢都是納稅人的錢，是人民的錢；政府投資所行使的是憲法賦予的公共權力。所以，從理論上講，人民有權知道政府想干什么、能干什么、干了什么、干得怎么樣？即人民有權參與政府投資的決策，要把政府投資信息最大限度地公開，因為保密必然滋生腐敗。五是保證人民享受良好的醫(yī)療保障我們知道，人的生理和心理健康健康是現(xiàn)代社會人類生活質量的重要標志之一。興旺國家的公共衛(wèi)生和醫(yī)療保障都很到位，一般實行國民衛(wèi)生保健體系本國居民提供免費或局部免費的醫(yī)療效勞。我國近年來在保障人民群眾的公共衛(wèi)生和醫(yī)療方面，也做了大量的事情，但仍有很大的欠帳。因此，政府投資應該向這方面傾斜，以提高人民健康水平。六是保證人民享受良好的公共效勞我們知道，地方政府的一個重要職責，就是為人民提供良好的公共效勞。而公共效勞的范圍十分廣泛，如城市根底設施、水利、生態(tài)環(huán)境、道路交通、社會治安、社會保障、公共衛(wèi)生、文化體育等。無論是城市還是農村，無論是興旺地區(qū)還是落后地區(qū)，人民群眾都有權享受良好的公共效勞。2、地方政府的投資領域顯然，地方政府的投資領域應當與其主要責任是一致的。地方政府投資既不能缺位，要切實管好自己應該管、管得了、能管好的事情；這些事情決定政府投資領域的范圍。也不能越位，要堅決放開自己不該管、管不了、出力不討好的事情。更不能錯位，要切實轉變政府職能，擺正政府的位置，發(fā)揮市場在配置資源中的根底性作用。地方政府的投資領域主要有：一是生態(tài)環(huán)境建設之所以把生態(tài)環(huán)境建設放在政府投資領域的首位，就是因為良好的生態(tài)環(huán)境是保證人民像人一樣活著的最主要的根底，也是使人民群眾生活得舒適愜意的根本依托。這實際上是一個執(zhí)政理念問題：即我們開展和建設是為了什么，政府投資的目的是什么。一言以蔽之，那無疑就要讓開展的成果惠及全體人民。如果我們以犧牲或者人為地破壞生態(tài)環(huán)境為代價，而換取所謂的開展，我們寧可不要！二是根底設施建設根底設施既是開展的重要根底，又是保證人民生活質量的重要依托。在城市，如果每天上下班人們坐在擁擠難耐、簡陋不堪的公交車上顛簸震蕩，在路上浪費很長的時間，怎么可能有好心情呢？在農村，如果因道路問題致使成熟的農副產品運不出去，又怎么讓農民增收呢？顯然，鐵路、公路、機場、橋梁、水利、電力、電信，以及城市道路、立交、地鐵、輕軌等根底設施都屬于政府投資或者政府資金可以介入的領域。三是公共效勞設施建設公共效勞水平的上下，是衡量一個地方人民生活質量的重要標志。它不是可有可無，也不是政績工程，而是科學和諧開展所必須，是從精神方面保證人民像人一樣活著的需要。前些年我去東莞考察，發(fā)現(xiàn)長安鎮(zhèn)東方村投資上億元修建了一個豪華的文化廣場，專門供上萬名農民工休閑納涼。現(xiàn)在，我們陜西的許多城市、甚至縣城都修建了很漂亮的廣場、公園、體育館、文化長廊等，這些，都是為了滿足人民群眾的精神需要。另外，諸如根底教育、科學普及、公共文化、公共衛(wèi)生、根本醫(yī)療、公共體育等都是典型的公共產品，必須由政府保障。而與之密切相關的一些設施，如學校、文化廣場、科普儀器和場所、影劇院、基層醫(yī)療機構、防疫檢疫、質量監(jiān)測等設施，也都屬于政府投資或者應該介入的范疇。我們知道，義務教育是對全民而言的，因此，無論是興旺地區(qū)還是落后地區(qū)，是城市還是農村，是富人還是窮人，每個人都有權力享受大體公平的義務教育。所以，中小學校不應該讓私人去投資呢？還有，社會主義的文化陣地，如果我們不去占領，腐朽文化就會去占領，因此，公共文化必須由政府去投資。此外，近年來頻繁發(fā)生的公共衛(wèi)生事件，如非典、禽流感、豬流感，以及食品藥品平安事件，如三鹿奶粉、大頭奶粉、蘇丹紅、中藥針劑等，都說明這些問題已經嚴重影響到科學開展和和諧社會的建立。因此，公共衛(wèi)生問題應該引起全社會的高度關注。而人民群眾的身體健康和精神健康，也越來越成為人們關注的熱點問題。這也是政府的職責所在。因此，公共衛(wèi)生和根本醫(yī)療設施無疑也是政府投資的領域。四是災害防救設施建設我國是一個天災人人禍頻發(fā)的國家，地震、水災、泥石流、冰雪災害、旱災等自然災害，近年來頻頻發(fā)生的人禍，如火災、潰堤、交通事故、生產平安事故等，都給我們敲響了警鐘。增加防災救災投資，保證人民免受或者少受天災人禍的影響，促進工農業(yè)生產，改善人民生活和生產，是政府義不容辭的重要職責。顯然，災害防救設施建設如江河湖海堤壩、農田水利設施、城市消防設施等都是政府投資的重要方面。3、政府投融資存在的主要問題我國地方政府的投融資工作，存在一系列突出的問題，概括起來主要有以下幾個方面：一是建設資金普遍匱乏，導致公共投入嚴重缺乏；二是投融資體制不健全，導致投資決策失誤率居高不下，政府投資效益不高；三是融資理念落后、融資渠道單一，政府投資的放大效益不夠突出；四是金融市場發(fā)育不成熟，導致商業(yè)銀行面臨巨大的風險壓力。一是建設資金匱乏、公共投入缺乏全國各地普遍缺乏建設資金是一個不爭的事實，即使興旺地區(qū)也不例外。就我省的實際而言，由于經濟開展相對滯后，財政實力缺乏，保運轉都顯得捉襟見肘，更談不上投資和開展。我省70—80%的縣區(qū)、80—95%的財力主要依靠轉移支付過日子，省上和西安這樣的大城市，幾個國有投資集團或者公司的實力都不是很強，投融資能力明顯缺乏。這個問題在我省各市、縣那么更為突出。以上海為例，2024年政府投資的缺口就有1000億元之巨，到現(xiàn)在為止，連韓正都不知錢從哪來。根據預算，上海的軌道交通1-13號線，預計總投資2380億，政府至少要拿出35%的資本金就是833億，現(xiàn)在只到位600多億元，還有200億元的缺口。另外，根據中央擴大投資促進內需的要求，上海市安排了86個重點工程，包括新開工18項、根本建成23項，所涉及總投資達5386億元，政府投資規(guī)模空前。上海近期完成了到2024年的?上海市軌道交通網絡規(guī)劃方案?，規(guī)劃城市軌道線路總長達880公里，未來還要需要投入2100億，其中60%銀行貸款，35%需要由政府支出的資本金860億，外加前13條線的資本金缺口共計1000億韓正直言不諱地告訴煤體：“這1000億從哪里來，我還不知道。借的貸款拿什么錢來還，我也不知道〞。我估計，韓正所面臨的問題，我們陜西肯定也會面臨。二是投資體制不健全、政府投資效益不高目前，政府投融資活動實際上是在缺乏約束的條件下進行的，繁雜的審批程序帶來了巨大的尋租時機，同時，還必然伴隨著領導直接決策的首長工程、樣板工程，即使出現(xiàn)投資失誤，也往往是無人負擔最終的責任。而且，政府主導的低水平重復建設問題，嚴重影響政府投資的效益。此外，政府對中小企業(yè)又缺乏必要而應有的投融資支持，使得中小企業(yè)促進就業(yè)的功能得不到充分發(fā)揮。三是融資渠道單一，放大效益不突出不少地方政府的融資過多地依賴財政預算安排、土地出讓收益、銀行貸款，融資渠道單一，放大效益不夠突出。有些地方政府的投資工程由開發(fā)商墊資，但政府又不能兌現(xiàn)承諾，既影響政府信譽，又給開發(fā)商造成難以彌補的損失。實際上，有一些低本錢、高額度、靈活多樣的債券、收費權信托、資產證券化等投融資方式，都可以作為政府的融資渠道。四是銀行貸款隱藏著大量風險數據說明，2024年以來，我國貸款擴張和固定資產投資同時提速，其中機場、地鐵、公路、橋梁、電信和電力等根底設施投資擴張的勢頭尤其明顯。這一開展勢頭雖然在2024年下半年到2024年上半年，國家曾經一度采取措施予以遏制，但自從金融危機爆發(fā)以來，中央不得已而又采取了“雙松〞政策，致使貸款擴張和固定資產投資又再一次提速。而商業(yè)銀行以居民儲蓄存款承擔公共設施長期貸款，隱藏著期限不匹配和流動性風險；加之資本市場發(fā)育落后，在公共設施融資中的作用有限，銀行的巨額資金又找不到有效的投資渠道，有流動性過剩的矛盾。三、地方政府的融資創(chuàng)新我認為，地方政府的融資創(chuàng)新，要努力實現(xiàn)三個轉變：一是由隱形負債向顯性負債轉變；二是由依靠銀行貸款向發(fā)行地方政府債券轉變；三是由指令性擔保向信用評級轉變。在此根底上，借鑒美、英等興旺國家的融資經驗，結合我國各地的實際積極穩(wěn)妥地推進。1、美國模式及其借鑒意義

美國實施聯(lián)邦、州和縣三級財政管理體制。對于地方政府的融資需求，主要通過各級政府發(fā)行市政債券的方式予以解決。其發(fā)行主體包括政府、政府授權機構和以債券使用機構名字出現(xiàn)的直接發(fā)行體，其中州、縣、市政府占50％，政府授權機構約占47％，債券使用機構約占3％。其投資者主要是銀行、保險公司、基金和個人投資者，其中家庭和各類基金約占75％左右。美國市政債券的主要特點，可以概括為以下幾點：一是運用地方財政或工程的現(xiàn)金流支持債券的發(fā)行，其實質是借助州以及地方政府的信用，來落實還款資金和擔保問題。二是通過金融擔保及保險公司的參與到達債信增級。三是對市政債券的利息收入實現(xiàn)免稅政策，意味著美國地方政府，可以用比其他相同信用等級債券低的利率本錢進行融資，從而為地方開展籌集大量的資金。顯然，美國地方政府的這些做法，我們也可以嘗試借鑒，以通過發(fā)行市政債券的方式，來籌集市政建設資金。以市政債券作為融資主渠道的美國政府模式，一方面滿足了地方政府的公共產品配置職能，另一方面解決了大規(guī)模公共投資在幾代人之間的公平負擔問題。從公共產品的配置角度來看，全國性受益的工程由中央提供，地方受益的工程應由地方提供。而從公平的角度來看，建設一個可使用３０年的公共設施，僅靠當地政府幾年的稅收將全部負擔集中在此階段納稅人身上是不合理的。如果采取舉債并將債務在受益期分攤，那么負擔就會分散到受益于此的后幾代人當中，從而解決了公平問題。

2、英國模式及其借鑒價值英國作為新公共管理理論的發(fā)祥地，卻自1992年以來一直積極鼓勵私人財力參與甚至主導公共投資方案的公共管理理念，其核心是私人融資優(yōu)先權。1997年工黨執(zhí)政后又創(chuàng)新出公私合伙制(PFI)模式，提出構建合伙制的英國政府的工作目標，以通過公私合作提高公共投資的專業(yè)管理水平，拓寬公共融資渠道，延伸私人投資領域，確保公共投資工程的按時實施和成功。2000年，英國政府對公私合伙制定義了三種類型：一是通過各種可能的產權結構把私人的產權引入到國有企業(yè)，也可以直接出售企業(yè)股份給私人部門，將控制權轉移。二是對私人融資賦予優(yōu)先權，公共部門通過簽訂民事合同向私人公司購置高質量的公共效勞，充分利用私人部門的資金和管理技術。授予私人部門特許經營權，讓私人部門去承擔經營責任。三是向市場廣泛出售需政府承擔的公共效勞，在私人部門專業(yè)知識和金融管理占優(yōu)勢的領域開展合伙制，從而充分開掘政府資產的商業(yè)價值和潛力。英國政府在引入PFI模式時，要對每一個工程進行嚴格的評估，以保證所有工程都滿足政府在效率、公正和責任方面的要求。私人部門必須滿足政府提出的具體標準和要求，并由工程參與各方共同承擔風險，以鼓勵私人部門為公共部門保障資產價值。政府有權終止合同，隨時更換劣質效勞的提供商。吸引私人資本共擔工程風險，以最好的公共效勞保證公眾的利益，是PFI的主要優(yōu)點。英國國家審計署的研究說明，在公共投資工程中只有30％的非PFI工程按時交付使用，27％的非PFI工程控制在預算之內。但卻有76％的PFI工程按時或提前交付使用，且無一超支。說明政府直接投資有許多弊端：經費測算不精確、缺少風險管理機制、缺乏高效管理、沒有足夠的鼓勵機制保證工程的有序開展和成功實施。多數政府直接投資工程，存在交付延遲和預算超支現(xiàn)象，而這些不良后果都最終都轉嫁到了納稅人身上。例如：在英國浮士港建造的三叉戟潛艇吊車和船臺，其花