上海自貿(mào)區(qū)法制環(huán)境建設(shè)的現(xiàn)狀與問(wèn)題

上海自貿(mào)區(qū)法制環(huán)境建設(shè)的現(xiàn)狀與問(wèn)題

一、制度創(chuàng)新面臨的挑戰(zhàn)改革仍在半途而廢，但進(jìn)入深水區(qū)。2013年7月3日,國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議原則通過(guò)《中國(guó)(上海)自由貿(mào)易試驗(yàn)總體方案》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)“總體方案”);8月22日,國(guó)務(wù)院正式批準(zhǔn)成立;8月26日,十二屆全國(guó)人大常委會(huì)第四次會(huì)議審議通過(guò)決定,授權(quán)國(guó)務(wù)院在中國(guó)(上海)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)(以下簡(jiǎn)稱(chēng)上海自貿(mào)區(qū))等國(guó)務(wù)院決定的試驗(yàn)區(qū)內(nèi),暫時(shí)停止實(shí)施外資、中外合資、中外合作企業(yè)設(shè)立及變更審批等相關(guān)法律規(guī)定,并確定于當(dāng)年10月1日起施行,同時(shí)授權(quán)國(guó)務(wù)院對(duì)上海自貿(mào)區(qū)內(nèi)實(shí)施的新的法律法規(guī)負(fù)責(zé)解釋;9月29日,上海自貿(mào)區(qū)正式掛牌;11月15日,中共十八屆三中全會(huì)在關(guān)于中央深化改革決定中,又專(zhuān)門(mén)提出切實(shí)建設(shè)好、管理好上海自貿(mào)區(qū),為全面深化改革和擴(kuò)大開(kāi)放探索新途徑、積累新經(jīng)驗(yàn),使得上海自貿(mào)區(qū)建設(shè)終而獲得最高政治背書(shū),正式上升為國(guó)家新一輪發(fā)展戰(zhàn)略。①上海自貿(mào)區(qū)這個(gè)以現(xiàn)在上海綜合保稅區(qū)為界,包括洋山港、外高橋港、浦東機(jī)場(chǎng)空港、以及洋山保稅港區(qū)、外高橋保稅區(qū)、浦東機(jī)場(chǎng)綜合保稅區(qū)的“三港三區(qū)”在內(nèi)的28.78平方公里的特殊物理空間,已經(jīng)成為中國(guó)深度開(kāi)放的試驗(yàn)場(chǎng)。該區(qū)內(nèi)所進(jìn)行的金融、外貿(mào)、服務(wù)業(yè)和政府管理體制方面的綜合創(chuàng)新,承載了中國(guó)改革再出發(fā)的重?fù)?dān),成為下一輪獲取“改革紅利”新的試驗(yàn)田。毫無(wú)疑問(wèn),上海自貿(mào)區(qū)的法制環(huán)境建設(shè)是改革試驗(yàn)不可或缺的核心組成部分。但是,步入改革深水區(qū)的此次制度創(chuàng)新的力度和尺度之大、難度之高,使得相應(yīng)的這場(chǎng)法律試驗(yàn)面臨極大的挑戰(zhàn)。在立法框架上,作為國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的規(guī)范性文件,“總體方案”確定的先行先試事項(xiàng)指向制度創(chuàng)新、擴(kuò)大開(kāi)放等根本問(wèn)題,法律調(diào)整內(nèi)容上廣泛涉及稅收、海關(guān)、金融、外資、貿(mào)易等國(guó)家事權(quán)、中央專(zhuān)屬立法權(quán)等,需要突破現(xiàn)有的國(guó)家法律和行政法規(guī),尤其是必須獲得全國(guó)人大常委會(huì)和國(guó)務(wù)院的“雙層授權(quán)”。然而,授權(quán)地方停止適用現(xiàn)行有效的法律的合法性、必要性和合理性,在認(rèn)識(shí)上始終不盡一致;上海自貿(mào)區(qū)先行先試的事項(xiàng)主要涉及行政審批等有關(guān)部委的核心權(quán)力,而這些審批權(quán)多數(shù)早被法律加以固化,“削藩”之難已見(jiàn)端倪;即使全國(guó)人大常委會(huì)的起步只是授權(quán)國(guó)務(wù)院暫停三部法律的實(shí)施,但隨著上海自貿(mào)區(qū)改革更加深入,授權(quán)調(diào)整的法律法規(guī)的數(shù)量與日俱增,特別是立法法頒布后全國(guó)人大常委會(huì)如何授權(quán)地方立法至今尚未有前例,所以,上海的地方權(quán)力機(jī)構(gòu)更多只能限于理順地方性法規(guī)和規(guī)章的“小修小補(bǔ)”,而很難越雷池一步。在執(zhí)法體制上,上海自貿(mào)區(qū)以集中行使原來(lái)分散在不同部門(mén)的行政執(zhí)法權(quán)為基調(diào),設(shè)立了管委會(huì)綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu),集中統(tǒng)一行使監(jiān)督和執(zhí)法權(quán)。這對(duì)于根除不同行政執(zhí)法機(jī)關(guān)的法定職權(quán)競(jìng)合重復(fù)、交叉和多頭執(zhí)法,以及行政部門(mén)之間相互推諉、扯皮和執(zhí)法效能低下等弊端,都具有比較積極的意義;同時(shí),也是實(shí)踐“小政府”的全新執(zhí)政理念,理清市場(chǎng)和政府最優(yōu)邊界的又一次新嘗試。不過(guò),這種上海自貿(mào)區(qū)內(nèi)只限于行政執(zhí)法權(quán)在“小而全”的意義上收攏后的特定化訂制產(chǎn)品,不僅對(duì)于現(xiàn)有行政機(jī)構(gòu)來(lái)說(shuō)存在逐步消化和適應(yīng)的過(guò)程,而且多次復(fù)制后,還會(huì)導(dǎo)致以長(zhǎng)期性的各方利益博弈和妥協(xié)為基本路線(xiàn)的法律制度修訂和構(gòu)建負(fù)荷過(guò)載,難以有效響應(yīng)。這里,“除了那些靠權(quán)力尋租的特殊既得利益者仍會(huì)頑強(qiáng)地固守他們的陣地,甚至還想擴(kuò)大他們的特權(quán)之外,有些人采取另一種極端的立場(chǎng),認(rèn)為問(wèn)題的癥結(jié)并不是政府支配資源和干預(yù)微觀經(jīng)濟(jì)權(quán)力太大,反而認(rèn)為是市場(chǎng)放得太開(kāi),政府管得不夠,還不夠強(qiáng)大有力,因而要求用強(qiáng)化政府權(quán)力的辦法去解決矛盾?！边@兩種傾向都可能會(huì)對(duì)阻斷上海自貿(mào)區(qū)內(nèi)小政府新執(zhí)政理念的復(fù)制產(chǎn)生深遠(yuǎn)影響。在救濟(jì)體系上,雖然上海地方審判和檢察機(jī)關(guān)都已在上海自貿(mào)區(qū)內(nèi)設(shè)立了相應(yīng)的派出機(jī)構(gòu),而且之前也有類(lèi)似因事而設(shè)的上海世博法庭這樣比較成熟的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn),但不少觀點(diǎn)提出在上海自貿(mào)區(qū)內(nèi)設(shè)立正式的司法機(jī)構(gòu)安排,涉及到政權(quán)架構(gòu)性的組織和職權(quán)配置,實(shí)際上歸屬于《人民法院組織法》和《人民檢察院組織法》規(guī)定的事項(xiàng),不容地方置喙。因此,上海自貿(mào)區(qū)內(nèi)的派出司法機(jī)構(gòu)在上位法沒(méi)有作出相應(yīng)調(diào)整前,難以作出“完整建制化”意義上的獨(dú)立或知識(shí)產(chǎn)權(quán)法院等這樣的專(zhuān)門(mén)司法組織安排。不僅如此,在派出司法機(jī)構(gòu)的法律適用依據(jù)上,隨著上海自貿(mào)區(qū)改革的深入,還會(huì)有更多的法律調(diào)整出現(xiàn),更會(huì)有在“簡(jiǎn)政放權(quán)”、“開(kāi)放倒逼”的背景下國(guó)內(nèi)法律和國(guó)際規(guī)則到底孰應(yīng)優(yōu)先適用等復(fù)雜的問(wèn)題陸續(xù)浮出水面;同時(shí),前置許可的“放松”又有賴(lài)于與司法的后衛(wèi)監(jiān)管“收緊”之間達(dá)致新的平衡,即作為上海自貿(mào)區(qū)改革主要方向的一線(xiàn)徹底放開(kāi)后,作為二線(xiàn)的管制底線(xiàn)司法究竟如何有效實(shí)施,都是擺在眼前亟待解決的重要問(wèn)題。很顯然,上海自貿(mào)區(qū)建設(shè)是中國(guó)改革步入深水區(qū)的一場(chǎng)全面試驗(yàn)。在國(guó)家治理戰(zhàn)略上,它涉及兩條道路的訣擇:一條是沿著完善市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的改革道路前行,限制行政權(quán)力,走向法治的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì);另一條是沿著強(qiáng)化政府作用的國(guó)家資本主義道路前行,走向權(quán)貴資本主義的窮途。而從根本上說(shuō),設(shè)立上海自貿(mào)區(qū)就是決心以更大的開(kāi)放倒逼現(xiàn)行的行政管理制度進(jìn)行深層改革,劃清政府和市場(chǎng)的邊界,解決政府支配資源的權(quán)力太大問(wèn)題,把直接控制經(jīng)濟(jì)的全能型政府改造為提供公共服務(wù)的服務(wù)型政府。不過(guò)從法律的視角來(lái)看,這種開(kāi)放倒逼的改革有賴(lài)于面對(duì)以上涉及立法框架、執(zhí)法體制和救濟(jì)體系中所存在問(wèn)題的“積極”而“慎重”的突破:一方面,步伐不大,會(huì)讓那些尋租中的既得利益者借口法律保守的慣性思維,輕易阻斷這一路徑;另一方面,缺少穩(wěn)健,又會(huì)遭到來(lái)自支持舊體制和舊路線(xiàn)的人們的質(zhì)疑,畢竟這場(chǎng)任重而道遠(yuǎn)的試驗(yàn)本身就是強(qiáng)調(diào)以“法治”作為政治體制改革的突破口。可見(jiàn),上海自貿(mào)區(qū)的改革深水區(qū)法律試驗(yàn),客觀上必然成為一個(gè)極為敏感和重大的問(wèn)題。二、自貿(mào)區(qū)與海關(guān)監(jiān)管區(qū)的劃分上海自貿(mào)區(qū)是中國(guó)新一輪改革開(kāi)放的起點(diǎn),但在海外由來(lái)已久。根據(jù)國(guó)際性和國(guó)度性的區(qū)別標(biāo)準(zhǔn),從整體上自貿(mào)區(qū)可分為兩大類(lèi):一種是廣義的自貿(mào)區(qū),是指兩個(gè)以上國(guó)家或地區(qū)達(dá)成的自貿(mào)協(xié)定,從泛全球化的GATT、WTO、TPP、TIPP到國(guó)家之間的雙邊、多邊協(xié)定,都?xì)w屬于此類(lèi);另一種是狹義的自貿(mào)區(qū),是指一國(guó)的部分領(lǐng)土,在這部分領(lǐng)土內(nèi)運(yùn)入的任何貨物就進(jìn)口關(guān)稅及其他各稅而言,被認(rèn)為在關(guān)境以外,并免于實(shí)施慣常的海關(guān)監(jiān)管制度。②上海自貿(mào)區(qū),即是這種“境內(nèi)關(guān)外”的狹義自貿(mào)區(qū)。(一)狹義自貿(mào)區(qū)的興起根據(jù)全球范圍內(nèi)的狹義自貿(mào)區(qū)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù),目前全球已有1200多個(gè)自由貿(mào)易區(qū),數(shù)量上發(fā)達(dá)國(guó)家與發(fā)展中國(guó)家大體相當(dāng)。③其中,以“荷蘭阿姆斯特丹港自由貿(mào)易區(qū)、德國(guó)漢堡自由港區(qū)、美國(guó)紐約自由貿(mào)易區(qū)和阿聯(lián)酋迪拜港自由港區(qū)最負(fù)盛名。雖然這些自貿(mào)區(qū)由于歷史上形成的時(shí)間和空間不同,自貿(mào)區(qū)內(nèi)的法律制度安排有一定差異,且各具特色,但它們之間仍存在不少共性特征,因而具有極為重要的現(xiàn)實(shí)意義。因?yàn)椴煌瑖?guó)家和地區(qū)可以根據(jù)這些共性再結(jié)合自身特點(diǎn),去完成既接軌國(guó)際規(guī)則又切合個(gè)性的制度設(shè)計(jì)。這些自貿(mào)區(qū)的法律之轍,最為首要的就是立法理念上往往突破原來(lái)的框架,超前對(duì)接國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)的整體性規(guī)劃和安排。實(shí)際上,早已泛化全球的狹義自貿(mào)區(qū)基本上傾向于在貿(mào)易、金融、航運(yùn)、服務(wù)業(yè)等領(lǐng)域提供更為便利化的措施,以及設(shè)定國(guó)內(nèi)外資本更加自由進(jìn)入和更為寬松經(jīng)營(yíng)的制度。前者之例證,比如,已把自由港意義擴(kuò)展到整個(gè)城市的漢堡,規(guī)定船只進(jìn)出自由港乃至可以在港內(nèi)任意加工和交易而無(wú)需向海關(guān)結(jié)關(guān),貨物只有從自由港輸入歐盟市場(chǎng)時(shí)才需向海關(guān)結(jié)關(guān);荷蘭鹿特丹港內(nèi)的囤積貨物和儲(chǔ)運(yùn)售一體化免予課稅,甚至運(yùn)送到非歐盟國(guó)家還可處于保稅狀態(tài);而在美國(guó)更是設(shè)置了一整套別具特色的制度來(lái)實(shí)現(xiàn)貿(mào)易便利化,旨在便利物流的“直通程序”、“周報(bào)關(guān)制度”,以及海關(guān)只是借助于審計(jì)核查的方式進(jìn)行后續(xù)監(jiān)管等。后者的典范,莫過(guò)于愛(ài)爾蘭的香農(nóng)和中國(guó)的香港,這些地方的資本進(jìn)入和經(jīng)營(yíng)的門(mén)檻很低,跨國(guó)機(jī)構(gòu)準(zhǔn)入前實(shí)行國(guó)民待遇,低稅吸引了不少?lài)?guó)際結(jié)算中心聚集,而政府除了對(duì)危險(xiǎn)藥物、槍械、瀕危物種等加以管制,以及對(duì)電訊、公共運(yùn)輸、公用設(shè)施和部分大眾傳媒等少數(shù)列入清單之項(xiàng)由政府專(zhuān)營(yíng)之外,其他一律不加以干預(yù)。而后是絕大多數(shù)的自貿(mào)區(qū)都是港區(qū)合一,在執(zhí)法體制上已經(jīng)過(guò)權(quán)力機(jī)構(gòu)的專(zhuān)門(mén)授權(quán),往往擁有集不同權(quán)力于一身的綜合性授權(quán)機(jī)構(gòu),對(duì)內(nèi)具有較大的權(quán)力負(fù)責(zé)管理和協(xié)調(diào)自貿(mào)區(qū)內(nèi)的幾乎所有事務(wù),不會(huì)輕易受到中央或地方執(zhí)法體制的任意摯肘。這從倫敦金融城的興衰脈絡(luò)中可見(jiàn)一斑。在歐洲國(guó)家發(fā)展歷史里,權(quán)力與資本之間的博弈一直沒(méi)有停止過(guò):如果權(quán)力壓倒了資本,那就會(huì)產(chǎn)生比如法國(guó)這樣“朕即國(guó)家”的集權(quán)式政府;如果資本壓倒了權(quán)力,就會(huì)出現(xiàn)意大利米蘭這樣的城市共和國(guó);而實(shí)現(xiàn)兩者相對(duì)平衡的是英國(guó)。倫敦金融城只是大倫敦市的一部分,其歷史可以追溯到1189年,1215年著名《大憲章》則為權(quán)力和資本之間的博弈確立了規(guī)則,金融城內(nèi)實(shí)行自治管理,政府不能隨意干涉,而英國(guó)的國(guó)王們也愿意與商人合伙做生意?？梢?jiàn)沒(méi)有這種政治承諾,所謂金融交易很難進(jìn)行。因此,倫敦金融城的崛起源于自治傳統(tǒng)與自由競(jìng)爭(zhēng),甚至沒(méi)有倫敦金融城市長(zhǎng)的允許,連女王都不能隨意進(jìn)入金融城,正是權(quán)力的這種自我節(jié)制為倫敦金融城內(nèi)的資本自由競(jìng)逐提供了廣闊空間。(二)深圳前海的制度實(shí)踐中國(guó)的自由貿(mào)易區(qū)歷程,始于1991年成立的福田保稅區(qū),其設(shè)立的目的,就是推動(dòng)包括金融、貿(mào)易、保險(xiǎn)、展覽和資訊在內(nèi)的服務(wù)業(yè)改革。福田毗鄰香港,區(qū)位便利之勢(shì)優(yōu)越,甚至可以直接向外國(guó)人發(fā)放簽證。但是,囿于熱錢(qián)套利的問(wèn)題難以妥善解決,福田保稅區(qū)一直沒(méi)有發(fā)展金融業(yè)和保險(xiǎn)業(yè);同時(shí),因?yàn)榈乩砦恢孟鄬?duì)偏遠(yuǎn)且受海關(guān)監(jiān)管,往返不太便利,因而服務(wù)業(yè)和國(guó)際貿(mào)易、展覽行業(yè)也未能真正落地實(shí)現(xiàn)。相較而言,改革又歷經(jīng)二十余年之后推出深圳前海這一改革“先行先試”的示范窗口,肯定已具有了比較豐富的經(jīng)驗(yàn)。④雖然前海的法律試驗(yàn)跨度遠(yuǎn)小于上海,但其22項(xiàng)先行先試的制度安排基本上已經(jīng)落地。它以金融創(chuàng)新為主,廣泛涉及稅制改革、行政改革和司法體系的探索等多個(gè)方面。一是金融改革上進(jìn)行新的體系化制度安排。國(guó)務(wù)院批復(fù)了《前?？缇橙嗣駧刨J款管理暫行辦法》,同意前海開(kāi)展人民幣跨境貸款業(yè)務(wù),在前海注冊(cè)的企業(yè)或項(xiàng)目可享受香港人民幣貸款的低利率以降低成本;隨后深圳又出臺(tái)《關(guān)于深圳市開(kāi)展外商投資股權(quán)投資企業(yè)試點(diǎn)工作的暫行辦法》,提出企業(yè)可享受外匯結(jié)算、外資審批、工商登記、前海入駐、銀行托管等一站式服務(wù);此外,前海合作區(qū)還敲定深圳農(nóng)產(chǎn)品交易所落地、發(fā)布全國(guó)首個(gè)價(jià)格指數(shù)、提供股權(quán)交易中心專(zhuān)項(xiàng)扶持政策以及推動(dòng)前海保險(xiǎn)交易中心等,使得要素交易市場(chǎng)實(shí)現(xiàn)了集聚發(fā)展。二是稅制改革上探索現(xiàn)代服務(wù)業(yè)的稅收創(chuàng)新,比如,在制定產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入目錄及優(yōu)惠項(xiàng)目的基礎(chǔ)上,對(duì)前海符合條件的企業(yè)實(shí)現(xiàn)減征稅;注冊(cè)在前海的符合規(guī)定條件的現(xiàn)代物流企業(yè)享受按差額征求營(yíng)業(yè)稅的政策。三是行政改革側(cè)重商事登記便利化和審批作業(yè)流水化。前海設(shè)立了商務(wù)秘書(shū)公司,在商事登記制度的安排上,強(qiáng)調(diào)商事主體資格與經(jīng)營(yíng)資格相分離,住所與經(jīng)營(yíng)場(chǎng)所獨(dú)立登記,有限公司注冊(cè)資本認(rèn)繳登記制度、商事主體年報(bào)備案制度等;同時(shí),又成立了E站通服務(wù)中心,合并審批環(huán)節(jié)和優(yōu)化審批流程,改原來(lái)的多頭審批為集中審批。四是司法體系和法律合作上融合了兩大法系。前海設(shè)立專(zhuān)門(mén)的商事法庭,香港永久性居民中達(dá)到法定年齡者,可以作為人民陪審員參與前海涉港商事案件的審理;香港仲裁機(jī)構(gòu)可以在前海建立分支機(jī)構(gòu),甚至諸如深圳國(guó)際仲裁院還可以援引其他國(guó)家或地區(qū)的法律進(jìn)行仲裁;引導(dǎo)和扶持內(nèi)地與香港、澳門(mén)律師事務(wù)所在前海設(shè)立聯(lián)營(yíng)律師服務(wù)機(jī)構(gòu)。可以說(shuō),前海這些有別于其他試驗(yàn)區(qū)域的重要特征,使得它雖然相對(duì)于上海自貿(mào)區(qū)的宏大計(jì)劃力度略有不足,但它的改革成就不僅為前海企業(yè)的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展提供了堅(jiān)實(shí)的制度體系基礎(chǔ),而且也為后發(fā)于上海自貿(mào)區(qū)的深水區(qū)改革提供了前車(chē)之鑒。下一輪深水區(qū)改革選在了上海,不僅是因?yàn)樯虾Ｔ趪?guó)家的經(jīng)濟(jì)地位、金融地位、貿(mào)易地位、航運(yùn)地位舉足輕重,更為迫切的是持續(xù)產(chǎn)業(yè)升級(jí)轉(zhuǎn)型中的上海對(duì)落后產(chǎn)能的主動(dòng)淘汰,以及轉(zhuǎn)而注重高級(jí)要素的培育和投入,特別是通過(guò)推動(dòng)體制性的制度轉(zhuǎn)型變遷來(lái)為重新拉升增長(zhǎng)放緩帶來(lái)的壓力提供新的動(dòng)力。事實(shí)上,本世紀(jì)以來(lái)上海遭遇的發(fā)展瓶頸主要有兩點(diǎn):一是上海以往發(fā)展模式與國(guó)內(nèi)其他地區(qū)并無(wú)不同,主要依靠投資拉動(dòng),區(qū)別只是經(jīng)過(guò)多年領(lǐng)跑,上海投資密度已經(jīng)極高,相應(yīng)的土地、資源、環(huán)境約束已經(jīng)不允許繼續(xù)沿襲投資拉動(dòng)型的發(fā)展模式;二是以上海為代表的先發(fā)地區(qū)并不能排斥基礎(chǔ)設(shè)施不斷改善中的欠發(fā)達(dá)地區(qū)逐漸加入競(jìng)爭(zhēng)者的行列,而且隨著先發(fā)地區(qū)的商務(wù)成本不斷攀升,其在起步階段所擁有的區(qū)位競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)反而會(huì)逐漸退化為競(jìng)爭(zhēng)劣勢(shì)。因此,在更高層次、更寬領(lǐng)域、更全方位地先行開(kāi)放的上海自貿(mào)區(qū)改革被寄予厚望。⑤三、中間多邊主義與“開(kāi)放共贏”、“零和競(jìng)爭(zhēng)”的規(guī)則沖突那么,邁入中國(guó)改革深水區(qū)的上海自貿(mào)區(qū)這場(chǎng)法律實(shí)驗(yàn)的基本立場(chǎng)是什么?這是積極而慎重地推動(dòng)制度創(chuàng)新和變革的題中應(yīng)有之義。沿從國(guó)內(nèi)外經(jīng)濟(jì)秩序的趨向,圍繞上海自貿(mào)區(qū)改革進(jìn)行的法律試驗(yàn),深刻地受到國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級(jí)和國(guó)際貿(mào)易新形勢(shì)的雙重驅(qū)動(dòng)。當(dāng)前中國(guó)經(jīng)濟(jì)走到了傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)產(chǎn)能過(guò)剩、生產(chǎn)要素成本上升、海外貿(mào)易需求下降和經(jīng)濟(jì)新興增長(zhǎng)點(diǎn)空缺的轉(zhuǎn)型攻堅(jiān)時(shí)期,在外貿(mào)方面亟待提升出口競(jìng)爭(zhēng)力,通過(guò)拓展轉(zhuǎn)口和離岸業(yè)務(wù),接軌更高國(guó)際慣例,以開(kāi)放倒逼國(guó)內(nèi)的深層制度改革。⑥更為重要的是,美歐發(fā)達(dá)國(guó)家刻意回避乃至繞開(kāi)WTO框架,借助于推動(dòng)跨太平洋(TPP)、跨大西洋(TTIP)兩大自貿(mào)區(qū)戰(zhàn)略,以及借助于發(fā)達(dá)國(guó)家與新興國(guó)家的服務(wù)貿(mào)易協(xié)定,試圖為全球治理的未來(lái)重新建章立制,使得未被拉入任一圈子的中國(guó)可能滑向新國(guó)際貿(mào)易體系的邊緣而面臨“二次入世”的危險(xiǎn)。勿庸置疑,目前世界真正的實(shí)力博弈和較量已更多表現(xiàn)在地緣經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域,這場(chǎng)沒(méi)有硝煙的較量日趨聚焦于全球貿(mào)易安排上,且持續(xù)不斷地升級(jí)甚至處于白熱化狀態(tài)。它將重新劃定發(fā)達(dá)國(guó)家與包括中國(guó)在內(nèi)的新興國(guó)家的力量平衡點(diǎn),也將決定現(xiàn)有的國(guó)際多邊制度安排是“開(kāi)放共贏”還是“零和競(jìng)爭(zhēng)”。⑦正在邁向“后西方時(shí)代”進(jìn)程中的美歐發(fā)達(dá)國(guó)家,逐步意識(shí)到新興市場(chǎng)國(guó)家與其力量的對(duì)比悄然發(fā)生了逆轉(zhuǎn),尤其拋出中國(guó)作為現(xiàn)行國(guó)際規(guī)則的“搭便車(chē)者”,獲得了太多紅利而受益過(guò)度,繼而借口多哈談判陷入僵局,基本上放棄了WTO這一來(lái)之不易的國(guó)際多邊制度安排,同時(shí)又借以改變規(guī)則來(lái)排擠中國(guó),意欲兩面夾擊中國(guó)的未來(lái)法律制度安排,造成中國(guó)陷入恪守新的規(guī)則不行,而不依據(jù)新的規(guī)則行事更不行的尷尬境地。顯然,美歐國(guó)家的核心戰(zhàn)略是在不完全放棄多邊主義的同時(shí),建立以所謂相同價(jià)值觀為基礎(chǔ)的“聯(lián)盟”或多邊安排,亦稱(chēng)“中間多邊主義”,來(lái)取代全球性、普遍性的貿(mào)易和投資安排。只是西方國(guó)家的內(nèi)部意見(jiàn)未必完全一致,比如以德國(guó)、英國(guó)和法國(guó)等為代表的歐洲國(guó)家相對(duì)更為審慎,不太愿意過(guò)多地把經(jīng)濟(jì)交往和合作與政治掛鉤,以免在美國(guó)引領(lǐng)的與中國(guó)“接觸加防范”的兩面下注策略中被脫下水而傷及自身,中東歐國(guó)家更是如此。而在這樣“既受擠壓又有接觸”的極為復(fù)雜的貿(mào)易和投資新格局下,面向全球經(jīng)濟(jì)依存度較高的中國(guó),實(shí)際上已不能游離于新的國(guó)際規(guī)則框架之外,而是需要轉(zhuǎn)向從打破國(guó)內(nèi)各種壟斷和不合理的干預(yù)入手,迅速地建立一套與國(guó)際接軌的公平、規(guī)范和透明的新法律制度安排,乃至漸次構(gòu)建起相應(yīng)的現(xiàn)代治理體制,這樣不僅可以提升對(duì)貿(mào)易和投資的高效管理,而且更加可以實(shí)現(xiàn)包容性、平衡性和可持續(xù)發(fā)展。換言之,中國(guó)需要擁有更加開(kāi)放的積極姿態(tài),以設(shè)立上海自貿(mào)區(qū)這樣的雁陣方式,更快地在對(duì)應(yīng)貿(mào)易和投資的法律制度層面上去試驗(yàn)國(guó)際慣例,藉此以點(diǎn)帶面地在體制改革中打破堅(jiān)冰,以更大程度的開(kāi)放倒逼改革,甚至爭(zhēng)取在發(fā)達(dá)國(guó)家主導(dǎo)下的新框架話(huà)語(yǔ)權(quán)。通過(guò)盡早融入新的國(guó)際規(guī)則體系,潛移默化地消彌和摒棄那種帶有濃郁政治意味的中間多邊主義立場(chǎng)下相互競(jìng)爭(zhēng)的集團(tuán)模式,轉(zhuǎn)向那種旨在不進(jìn)一步撕裂國(guó)際經(jīng)濟(jì)體系、更多國(guó)家相向而行的和衷共贏的“新多邊立場(chǎng)”,謀篇布局地建立起開(kāi)放的全球性安排。上海自貿(mào)區(qū)內(nèi)的深水區(qū)改革正是迫于國(guó)內(nèi)、國(guó)際新經(jīng)濟(jì)秩序,尤其面對(duì)國(guó)際的新格局正在形成的嚴(yán)峻壓力,審時(shí)度勢(shì)而又刻不容緩地采取了這樣的立場(chǎng)來(lái)推行這場(chǎng)法律試驗(yàn),目的是嘗試從立法層面接軌于國(guó)際高標(biāo)準(zhǔn)制度規(guī)范,與之相應(yīng),中國(guó)啟動(dòng)這一法律試驗(yàn)的立法試水,就不是選擇像其他國(guó)家絕大多數(shù)自貿(mào)區(qū)建設(shè)那樣溫和過(guò)渡及自然漸進(jìn)的路線(xiàn),而是以最高權(quán)力機(jī)構(gòu)果斷宣布暫停實(shí)施三部涉外資法律為始端高調(diào)起步,在19個(gè)行業(yè)按照“準(zhǔn)入前國(guó)民待遇”原則,暫?；蛉∠顿Y者的資質(zhì)要求、股比限制、經(jīng)營(yíng)范圍等準(zhǔn)入限制措施。⑧在此基礎(chǔ)上,又大膽突破既定的立法框架,推行完全超越以往小修小補(bǔ)的全新外資管理模式,簡(jiǎn)化甚至取消試驗(yàn)區(qū)引入外資的政府事前監(jiān)管審批制,取而代之以的“負(fù)面清單為主”的事后監(jiān)管備案制,⑨配套以“一線(xiàn)逐步徹底放開(kāi)、二線(xiàn)安全高效管住、進(jìn)一步強(qiáng)化監(jiān)管協(xié)作”的境內(nèi)關(guān)外的特殊海關(guān)監(jiān)管制度,⑩更多類(lèi)似對(duì)國(guó)際結(jié)算給予具有國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力稅率的削減交易成本規(guī)則,ue583瑏瑡以及簡(jiǎn)化國(guó)際中轉(zhuǎn)集拼、分撥和進(jìn)出境備案清單這樣的貿(mào)易便利化措施,營(yíng)造國(guó)內(nèi)外企業(yè)平等準(zhǔn)入的市場(chǎng)環(huán)境。可以說(shuō),這種法律制度的設(shè)計(jì)從機(jī)制到體制,都被加以全面升級(jí)和創(chuàng)新,其獨(dú)特的法律特區(qū)模式旨在更加貼近國(guó)際商業(yè)標(biāo)準(zhǔn)這一目標(biāo),強(qiáng)調(diào)從立法的制度層面就應(yīng)在試驗(yàn)之初的外資管理新體制上與發(fā)達(dá)國(guó)家的投資體制相銜接,為中國(guó)擠入美國(guó)控制下的TPP框架提供起點(diǎn)和跳板。顯而易見(jiàn),上海自貿(mào)區(qū)內(nèi)推行新立場(chǎng)和新制度而對(duì)現(xiàn)行法律理念和體系發(fā)起的挑戰(zhàn),充分體現(xiàn)了這次旨在接軌國(guó)際規(guī)則的改革深度。不過(guò)仍有兩個(gè)問(wèn)題值得關(guān)注:一是上海自貿(mào)區(qū)的法律設(shè)計(jì)不能“特”到別人無(wú)法復(fù)制,而是必須產(chǎn)生強(qiáng)大的輻射能力和模仿效應(yīng)。TTIP、TPP和BIT(中美雙邊投資協(xié)議)都不可避免領(lǐng)域開(kāi)放,ue583瑏瑢需要全國(guó)系統(tǒng)性改革和制度創(chuàng)新,而“上海自貿(mào)區(qū)一旦在法律制度上實(shí)現(xiàn)突破性變革,必將產(chǎn)生顯著的外溢效應(yīng),并對(duì)全國(guó)性的體制改革形成強(qiáng)烈的倒逼機(jī)制?！睂?shí)際上,無(wú)論是直截了當(dāng)宣告上海自貿(mào)區(qū)內(nèi)某些法律暫緩執(zhí)行,還是地方是否可以像特區(qū)那樣擁有自主立法權(quán),仍然值得進(jìn)一步推敲。畢竟這種“政策先行”的特定試驗(yàn),一旦措置不當(dāng),極有可能會(huì)演化成為“一國(guó)兩策”的立法特權(quán),讓上海自貿(mào)區(qū)“特”到別人無(wú)法模仿。二是負(fù)面清單的制訂應(yīng)當(dāng)長(zhǎng)短適宜,適當(dāng)兼顧跟蹤國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)的合理性和中國(guó)抵抗經(jīng)濟(jì)沖擊能力。要避免以往以所謂中國(guó)特色和本土化為借口,誤解甚至刻意曲解國(guó)際標(biāo)準(zhǔn),但也要克服由發(fā)達(dá)國(guó)家主導(dǎo)的國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)倒壓的“強(qiáng)制性變遷”。中國(guó)伊始的負(fù)面清單出于穩(wěn)健起見(jiàn)雖略顯拖沓冗長(zhǎng),不過(guò)負(fù)面清單的長(zhǎng)短實(shí)際上體現(xiàn)為來(lái)自市場(chǎng)和政府的力量博弈:清單太長(zhǎng),違背國(guó)際通行規(guī)則,也有違改革初衷;清單過(guò)短,在事后監(jiān)管缺乏機(jī)制和經(jīng)驗(yàn)的情況下,風(fēng)險(xiǎn)又難以防范。因此,不宜過(guò)高評(píng)估上海自貿(mào)區(qū)在突破性立法上的改革預(yù)期,而是應(yīng)在叫停現(xiàn)行法律和授權(quán)地方立法上適度留有余地,堅(jiān)守“寸進(jìn)”的低調(diào)姿態(tài)或?yàn)榱疾?。四、制度?chuàng)新:推進(jìn)“制度建設(shè)”深水區(qū)改革意義的上海自貿(mào)區(qū)建設(shè),絕不是順應(yīng)國(guó)內(nèi)外經(jīng)濟(jì)秩序趨向的簡(jiǎn)單升級(jí)版。以上論及的無(wú)論是面對(duì)國(guó)際新格局轉(zhuǎn)向新多邊立場(chǎng),還是以更大的開(kāi)放對(duì)接國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)規(guī)則,這些為了迅疾有效應(yīng)對(duì)全球正在重新建章立制的中國(guó)開(kāi)放新符號(hào),依然只是這場(chǎng)改革的淺表元素?？陀^上中國(guó)今天的改革規(guī)劃已不是某個(gè)單項(xiàng)的設(shè)計(jì),而是包容了經(jīng)濟(jì)、政治、文化和社會(huì)領(lǐng)域的整體規(guī)劃和協(xié)同推進(jìn)。可以說(shuō),值此中國(guó)的下一輪政治體制改革進(jìn)入瓶頸期,同時(shí)推行自貿(mào)區(qū)建設(shè)已獲得黨的十八屆三中全會(huì)最高背書(shū)的更關(guān)鍵意義在于,讓國(guó)際倒逼國(guó)內(nèi),讓經(jīng)濟(jì)倒逼政治。因此,上海自貿(mào)區(qū)實(shí)際上就是改革深水區(qū)又一次從根本上推動(dòng)政治體制變革的壓力測(cè)試。政府在資源配置中仍居于主導(dǎo)地位,限制和壓制了市場(chǎng)發(fā)揮基礎(chǔ)乃至決定作用。表現(xiàn)在法律框架的設(shè)計(jì)上,現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)不可或缺的法治基礎(chǔ)尚未真正建立,政府通過(guò)事前審批、行政許可、價(jià)格管制等,直接對(duì)微觀經(jīng)濟(jì)活動(dòng)進(jìn)行頻繁干預(yù)。依靠強(qiáng)政府和大國(guó)企,用海量投資來(lái)支持高速增長(zhǎng),以及集中力量辦大事的“中國(guó)模式”,曾經(jīng)創(chuàng)下亮麗政績(jī)。然而,中國(guó)奇跡的背后付出的高額成本和消極能量也正在累積與釋放。主要表現(xiàn)在:一是長(zhǎng)期的“半市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)、半統(tǒng)制”的雙重體制慣性,形成的從中央部委至地方政府擁有強(qiáng)大的管制權(quán)力,滋生和強(qiáng)化了尋租活動(dòng)的制度基礎(chǔ),導(dǎo)致猖獗的腐敗迅速蔓延和基尼貧富差距不斷擴(kuò)大,嚴(yán)刑峻法仍難有效遏制,官民矛盾日趨激化。面臨這樣的局勢(shì)何以應(yīng)對(duì),舊體制和舊路線(xiàn)的守成者開(kāi)出了民粹主義的藥方,“向上”提出通過(guò)進(jìn)一步強(qiáng)化國(guó)家機(jī)器來(lái)制止腐敗和抑制貧富分化,“向下”借助輿論爭(zhēng)取部分困難群體支持和被改革甩出去的弱勢(shì)階層同情。這樣就形成一個(gè)惡性循環(huán)的怪圈:政府的控制越是加強(qiáng),尋租的制度基礎(chǔ)就越大,腐敗也就更加嚴(yán)重;而腐敗越是嚴(yán)重,在某種錯(cuò)誤言論的導(dǎo)向下,又越有理由要求加強(qiáng)政府的控制力。二是改革進(jìn)入深水區(qū)后,進(jìn)一步推進(jìn)改革會(huì)越來(lái)越多觸及某些官員自身的權(quán)力和利益,因而對(duì)改革產(chǎn)生了來(lái)自黨政機(jī)關(guān)內(nèi)部的阻力和障礙;同時(shí)由于改革的驕人業(yè)績(jī)和中國(guó)的大國(guó)崛起,讓政府官員們普遍自我感覺(jué)良好,覺(jué)得日子很好過(guò),不覺(jué)得有必要深化改革?；谶@兩種心態(tài),改革既無(wú)壓力也無(wú)動(dòng)力,于是改革步伐開(kāi)始放緩乃至停頓不前,甚至在某些部門(mén)還出現(xiàn)了倒退的趨勢(shì)。而仍然能維持高速長(zhǎng)成就的秘碼,就是依賴(lài)政府強(qiáng)大的資源動(dòng)員能力,持續(xù)依靠海量投資來(lái)營(yíng)造眩人耳目的政績(jī),一俊遮百丑。相觀照的現(xiàn)實(shí)情況又是,粗放增長(zhǎng)和出口拉動(dòng)的積極效應(yīng)在衰減,技術(shù)進(jìn)步難以不斷突破,勞動(dòng)者收入提高放緩,國(guó)內(nèi)消費(fèi)提振乏力,貨幣超發(fā),資產(chǎn)泡沫和通脹壓力等病灶早已開(kāi)始顯現(xiàn),“既是最好時(shí)代,又是最壞時(shí)代的兩頭冒尖狀況”,讓巔峰與災(zāi)難可能只在頃刻之間。很顯然,如果沒(méi)有步伐較大的改革阻斷“惡性循環(huán)“和“兩頭冒尖”的困境,使之回歸市場(chǎng)化和法治化的征途,就會(huì)鎖定在困境中。而一旦被鎖定就會(huì)像諾斯所說(shuō),除非經(jīng)過(guò)大的社會(huì)震蕩,否則將會(huì)很難退出。而上海自貿(mào)區(qū)正是處于這樣的困境中獲得了出生證。這場(chǎng)深水區(qū)改革的壓力測(cè)試,不僅要縮短與發(fā)達(dá)國(guó)家之間的時(shí)空和物理距離,更要縮短“制度距離”。因此,它不是政策優(yōu)惠,而是實(shí)施一系列的制度創(chuàng)新,乃至以此為突破口推動(dòng)新政治體制改革,這是上海自貿(mào)區(qū)最重要的意義所在。這里制度創(chuàng)新的本質(zhì),就是最大限度地縮小因制度差異而引致的交易成本的距離,即縮小由于發(fā)展先后、或地域服務(wù)提供者與消費(fèi)者的供求距離;縮小因資源配置扭曲而引致的既得利益集團(tuán)與中小企業(yè)、壟斷與競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)距離。從這個(gè)意義上講,既然破解難題的民粹主義藥方,以及政府強(qiáng)力推動(dòng)的龐大資源動(dòng)員存在這樣或那樣的問(wèn)題,那么,中國(guó)開(kāi)始轉(zhuǎn)向改以上海自貿(mào)區(qū)這種國(guó)際倒逼國(guó)內(nèi)、經(jīng)濟(jì)倒逼政治的方式反向拉動(dòng)政治體制改革,其核心就必然是“簡(jiǎn)政放權(quán)”。除了立法的重新規(guī)劃,這種深水區(qū)改革在執(zhí)法體制上還體現(xiàn)為轉(zhuǎn)變政府職能,從原來(lái)的監(jiān)管、審批變成服務(wù),負(fù)面清單和事后監(jiān)管的重心從資金的數(shù)量、產(chǎn)業(yè)的投資轉(zhuǎn)向生態(tài)和環(huán)保。當(dāng)然,這里不是完全否定中國(guó)政府以往的依靠資源消耗和無(wú)限要素投入的發(fā)展策略,但更應(yīng)將之理解為只是政治體制改革尚在過(guò)渡階段通過(guò)拉升經(jīng)濟(jì)和阻緩矛盾的“治標(biāo)不治本”臨時(shí)方案,目的是為推動(dòng)下一步的深水區(qū)改革的調(diào)整、轉(zhuǎn)型和適應(yīng)創(chuàng)造條件,為中國(guó)未來(lái)的三十年甚至更長(zhǎng)時(shí)期的發(fā)展贏得更多機(jī)遇。換言之,以時(shí)間換取空間。簡(jiǎn)政放權(quán)式的新政治體制突破,直接關(guān)系上海自貿(mào)區(qū)的行政執(zhí)法體制在小而全的局部試驗(yàn)取得成功后,能否被現(xiàn)有的行政機(jī)構(gòu)消化和適應(yīng),以及既得利益者到底能在多大程度上把這場(chǎng)深水區(qū)改革進(jìn)行到底。面對(duì)市場(chǎng)和政府的邊界這一老生常談的兩難,新一輪深水區(qū)改革的上海自貿(mào)區(qū)建設(shè)的簡(jiǎn)政放權(quán)導(dǎo)向是“做減法”,提出能夠明確不要政府干預(yù)的領(lǐng)域應(yīng)由市場(chǎng)來(lái)解決,比如更為嚴(yán)格的政府不干涉原則、更為嚴(yán)格的政府不補(bǔ)貼原則、更為嚴(yán)格的知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)原則等。但又暫時(shí)也不可能做到政府完全退出交給市場(chǎng),畢竟這個(gè)市場(chǎng)還不完善,法治程度尚有差距,尤其是在先行先試過(guò)程中會(huì)有政府規(guī)劃和指導(dǎo)性原則加以監(jiān)管。不過(guò),問(wèn)題在于政府可能會(huì)進(jìn)入怪圈,干預(yù)只會(huì)越來(lái)越強(qiáng)化,讓監(jiān)管演化變成行政管制。因此,上海自貿(mào)區(qū)內(nèi)的行政執(zhí)法體制改革的主基調(diào)是在進(jìn)一步厘清政府邊界基礎(chǔ)上的“管制放松乃至逐步松綁”。在新的立法框架下,斟酌對(duì)比發(fā)達(dá)國(guó)家制訂的游戲規(guī)則和中國(guó)自身的改革方向,采用最小公約數(shù)原理,找到交集并推進(jìn)自身的轉(zhuǎn)型發(fā)展,同時(shí)借助于新的行政執(zhí)法體制消解掉絕大部分的既得利益集團(tuán),其重點(diǎn)是更多消除不合理的固化利益和路徑依賴(lài)。就像當(dāng)年加入WTO,也就是所謂的“以開(kāi)放促改革”。如果現(xiàn)在的政治體制改革是改不動(dòng),那就不妨開(kāi)放多些、大點(diǎn),通過(guò)對(duì)以往管制體制的“洗禮”來(lái)釋放新的增長(zhǎng)能量。ue583瑏瑣但是,這種簡(jiǎn)政放權(quán)式的政府監(jiān)管新思路,至少在相當(dāng)長(zhǎng)的時(shí)期內(nèi)仍應(yīng)保持必要的審慎。除了在改革行政執(zhí)法體制上逐步放松監(jiān)管,還應(yīng)防止深水區(qū)改革的潛在抵制力量與極端的相“左”思潮交叉攪在一起走向極端化,以及及時(shí)和平行地供給相應(yīng)的改革配套措施。第一,防止受到極端思潮的影響,讓行政執(zhí)法權(quán)變本加厲地繼續(xù)壓制和打擊簡(jiǎn)政放權(quán)改革的一般受益者。許多人提出,中國(guó)經(jīng)濟(jì)改革的任務(wù)已經(jīng)基本完成,甚至市場(chǎng)化有些走過(guò)了頭,只是政治體制改革尚須時(shí)日。不少人甚至認(rèn)為,不進(jìn)行簡(jiǎn)政放權(quán)的政治體制改革,中國(guó)所有的改革都難以為繼,這顯然是高估了經(jīng)濟(jì)改革的成就。雖然中國(guó)的市場(chǎng)正在越來(lái)越多地發(fā)揮在資源配置中的基礎(chǔ)性作用,但仍離不開(kāi)正確理念的引導(dǎo)。否則,那些靠權(quán)力尋租的既得利益者和頑固的舊體制支持者就可能會(huì)互為犄角,把反對(duì)的目標(biāo)從簡(jiǎn)政放權(quán)旨在削減權(quán)力所指向的既得利益者,轉(zhuǎn)移到市場(chǎng)化改革的像專(zhuān)業(yè)人士和企業(yè)家這樣的一般受益者身上,進(jìn)而把民眾引向歧途。第二,在強(qiáng)調(diào)堅(jiān)決把制度特權(quán)鎖進(jìn)牢籠之時(shí),更多地關(guān)注長(zhǎng)久以來(lái)政治體制改革為何飽受詬病而停滯不前的軟肋和禁區(qū)。簡(jiǎn)政放權(quán)的有限政府形成,有賴(lài)于國(guó)家治理體系的整體法治化,而不是某一領(lǐng)域的單兵突進(jìn)。削弱行政執(zhí)法權(quán)需要很多的惰性不作為或過(guò)大自由裁量的政府職能轉(zhuǎn)變,同樣,壓縮遵循“叢林法則”的尋租空間肯定也會(huì)遭受強(qiáng)烈阻擊。因此,需要配以更大范圍的政府信息公開(kāi)監(jiān)督機(jī)制、更大程度的執(zhí)政黨依法活動(dòng)機(jī)制、更下力氣落實(shí)限制政府權(quán)力的機(jī)制、更多的民間社群組織參與公共事務(wù)處理機(jī)制等。第三,改革中的高風(fēng)險(xiǎn)領(lǐng)域諸如金融領(lǐng)域、資本流動(dòng)、人民幣兌換等需要市場(chǎng)和市場(chǎng)主體共同分擔(dān),同時(shí)要有替補(bǔ)及讓監(jiān)管更有效。比如,上海自貿(mào)區(qū)的亮點(diǎn)之一就是加快開(kāi)放中國(guó)金融業(yè)的“投資金融”,即從前端的“產(chǎn)業(yè)金融”向后端的“商務(wù)金融”延伸。但是,“金融自由化的順序安排不是最重要的因素,最關(guān)鍵的問(wèn)題是,能否堅(jiān)持做到金融開(kāi)放與實(shí)體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展密切配合?！逼渲?涉及到底如何精準(zhǔn)把握行政執(zhí)法的尺度,前提是政府能否有效識(shí)別商務(wù)金融的真實(shí)狀態(tài),這不僅是需要建立高度關(guān)注上海自貿(mào)區(qū)可能造成的非對(duì)稱(chēng)的貨幣環(huán)境所形成的內(nèi)外利差,以及由此導(dǎo)致的海內(nèi)外大量游資對(duì)人民幣資產(chǎn)進(jìn)行“無(wú)風(fēng)險(xiǎn)套利”結(jié)果的預(yù)警和防范機(jī)制,更重要的是建立一批強(qiáng)大的中國(guó)企業(yè)軍團(tuán)的良性培育機(jī)制,為未來(lái)中國(guó)資本市場(chǎng)創(chuàng)造財(cái)富能力打下堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。五、司法體制的轉(zhuǎn)型:從體制主義到專(zhuān)業(yè)化接軌國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)規(guī)則的新多邊立場(chǎng),以及簡(jiǎn)政放權(quán)式的新政治體制改革突破,實(shí)際上是從國(guó)際和國(guó)內(nèi)兩個(gè)角度,對(duì)發(fā)生于上海自貿(mào)區(qū)內(nèi)的這場(chǎng)法律試驗(yàn)徘徊于“積極”和“慎重”之間權(quán)衡的新難題,從立法框架到執(zhí)法體制進(jìn)行了改革深水區(qū)的制度探索。如果這兩個(gè)方面的內(nèi)容就是所謂上海自貿(mào)區(qū)改革在國(guó)境線(xiàn)上意義“一線(xiàn)放開(kāi)”的兩大重點(diǎn),那么“二線(xiàn)守住”的深層蘊(yùn)涵,就不單是以上海自貿(mào)區(qū)的空間分界線(xiàn)為標(biāo)志的中國(guó)國(guó)內(nèi)市場(chǎng)分界線(xiàn),同時(shí)也是作為法律試驗(yàn)之一的深水區(qū)司法改革程度,在職權(quán)配置上是“新制特權(quán)”還是“框架微調(diào)”,在規(guī)則順位上是“國(guó)際優(yōu)先”還是“國(guó)內(nèi)優(yōu)先”,在底線(xiàn)監(jiān)管上是“放松”還是“收緊”的分水嶺。涉及上海自貿(mào)區(qū)內(nèi)的司法機(jī)構(gòu)設(shè)置,最大的爭(zhēng)議在于是否有必要在現(xiàn)有的司法派出機(jī)構(gòu)基礎(chǔ)上,提高位階而專(zhuān)門(mén)成立一級(jí)法院或檢察院,抑或成立類(lèi)似知識(shí)產(chǎn)權(quán)法院這樣的專(zhuān)門(mén)司法機(jī)構(gòu)。提高試驗(yàn)區(qū)內(nèi)的司法機(jī)構(gòu)位階,無(wú)非出于兩種考慮:一是基于上海自貿(mào)區(qū)內(nèi)法律試驗(yàn)的前沿性和復(fù)雜性,提高位階有助于司法運(yùn)作機(jī)制的改革嘗試,同時(shí)可以提供更加優(yōu)質(zhì)高效和專(zhuān)門(mén)性的強(qiáng)有力司法保障;二是設(shè)置一級(jí)司法機(jī)構(gòu)可以適當(dāng)緩解試驗(yàn)區(qū)所在地方政府制約司法獨(dú)立的問(wèn)題,該方案可以在相當(dāng)程度上擺脫司法與行政轄區(qū)合一的流弊,法官任免和財(cái)政預(yù)算能夠平滑接入作為司法改革創(chuàng)新的省級(jí)以下司法垂直化的方案,比較有利于保持專(zhuān)業(yè)化獨(dú)立。但從司法組織和職權(quán)配置的角度來(lái)看,這一方案涉及面過(guò)大,成本收益比例也有待考量。其實(shí),把司法轄區(qū)與行政區(qū)劃分離,是否就一定能避免上海自貿(mào)區(qū)陷入司法地方化的固疾,以實(shí)現(xiàn)專(zhuān)業(yè)化的司法獨(dú)立?而反證的邏輯又是,司法地方化系轄區(qū)重合所致的說(shuō)法,是否就是相對(duì)可靠的論斷?實(shí)際上,除了眾所周知的美國(guó)存在聯(lián)邦和州兩套法院系統(tǒng),“州法院系統(tǒng)在相當(dāng)程度上保持著地方自治”;相對(duì)于以中央集權(quán)著稱(chēng)的法國(guó),“英國(guó)實(shí)際上是一個(gè)國(guó)家能力遠(yuǎn)強(qiáng)于法國(guó)的現(xiàn)代國(guó)家,可它也仍保持著地方自治,甚至被認(rèn)為是事實(shí)上的聯(lián)邦制”;頗為類(lèi)似的還有澳大利亞和德國(guó),它們的聯(lián)邦法院功能相對(duì)有限,而地方法院則都是一方獨(dú)大。ue583瑏瑤細(xì)究之下,即可發(fā)現(xiàn)這些聯(lián)邦制或準(zhǔn)聯(lián)邦制國(guó)家的地方司法與行政轄區(qū)都沒(méi)有錯(cuò)位分開(kāi)。此外,即使是地緣一衣帶水且法律血緣近似的日本,除了北海道,其他所有法院的轄區(qū)也均與各都府縣的行政區(qū)域相同。ue583瑏瑥而且從國(guó)外情況來(lái)看,它們的司法轄區(qū)與行政區(qū)劃重合,并沒(méi)有必然導(dǎo)致司法地方化的現(xiàn)象,司法仍保持高度的專(zhuān)業(yè)化獨(dú)立?？梢?jiàn),擺脫地方化的法院司法改革,關(guān)鍵不在于轄區(qū)的分離。歸根到底,上海自貿(mào)區(qū)推動(dòng)的這場(chǎng)法律試驗(yàn)中,已步入深水區(qū)的司法改革能否擺脫地方行政控制,以對(duì)接國(guó)際和實(shí)現(xiàn)專(zhuān)業(yè)化的司法獨(dú)立,其實(shí)從本質(zhì)上是“行政機(jī)構(gòu)與司法機(jī)構(gòu)的力量對(duì)比結(jié)果”。如果上海自貿(mào)區(qū)在“一線(xiàn)放開(kāi)”的兩項(xiàng)重點(diǎn)改革,最終仍是抱持強(qiáng)大的行政管制權(quán)力,那么所有的政府實(shí)際上還是相互纏繞在一起的,而司法權(quán)仍是羸弱而無(wú)法承受之重。這樣,上海自貿(mào)區(qū)的法律試驗(yàn)即使是期待獨(dú)立的完整建制以擺脫地方控制,但事實(shí)上行政權(quán)力對(duì)司法的侵蝕也還會(huì)擴(kuò)散性地普遍存在。所以,假設(shè)上海自貿(mào)區(qū)無(wú)法從改變力量對(duì)比上著手改造司法職權(quán)的配置,那么,這種法律試驗(yàn)的最佳狀態(tài),至多也只能是一定程度地保障司法機(jī)構(gòu)對(duì)地方政府的相對(duì)獨(dú)立。因?yàn)楫吘菇^大多數(shù)案件局限于“兩審終審制”,肯定還是在一個(gè)封閉的低級(jí)別法院層次上獲得解決。此時(shí),那些缺少地方自治傳統(tǒng),而且身處歷史積淀下來(lái)的“關(guān)系社會(huì)”里的中國(guó)地方官員,ue583瑏瑦哪怕是最小的基層官僚,借助于慣性使然的那種纏繞在一起的行政系統(tǒng),仍會(huì)在這個(gè)封閉區(qū)域內(nèi)代表著政府權(quán)威,進(jìn)而伸長(zhǎng)和鏈接早已行政一體化的觸角,滲透性地影響著哪怕是上一級(jí)司法機(jī)構(gòu)的獨(dú)立;與此同時(shí),上一級(jí)司法機(jī)構(gòu)由于根本無(wú)權(quán)挑戰(zhàn)或?qū)彶槟呐率侨魏渭?jí)別和形式的地方性法規(guī),而且又無(wú)法憑依強(qiáng)勢(shì)的法定職權(quán)來(lái)細(xì)致無(wú)遺地制約行政權(quán)力的濫施,使得司法依附行政會(huì)依然故我,其結(jié)果就是使得走向?qū)I(yè)化的司法一體化根本無(wú)從談起。概言之,如果作為上海自貿(mào)區(qū)內(nèi)權(quán)力最小部門(mén)的司法機(jī)構(gòu)勢(shì)單力薄,面對(duì)強(qiáng)大的政府,勢(shì)必還是難以擺脫受制于地方化的烙印。很顯然,只剩下提供強(qiáng)有力的司法保障和優(yōu)質(zhì)高效的法律服務(wù)這唯一的理由,加之兩部涉及司法機(jī)構(gòu)組織法的形式藩籬,試圖在上海自貿(mào)區(qū)內(nèi)設(shè)立一級(jí)司法機(jī)構(gòu)的設(shè)想恐怕不太現(xiàn)實(shí),至多只能是“框架微調(diào)”。畢竟深化司法體制改革作為政治體制改革的重要組成部分,同樣事關(guān)全局,牽一發(fā)而動(dòng)全身。接下來(lái)在現(xiàn)有的司法派出機(jī)構(gòu)里,當(dāng)法律適用遭遇國(guó)外與國(guó)內(nèi)法律發(fā)生沖突,它們的優(yōu)先順位如何敲定?簡(jiǎn)單地說(shuō),一是適用中國(guó)已經(jīng)加入的相關(guān)國(guó)際游戲規(guī)則;二是適用中國(guó)現(xiàn)有的相關(guān)法律法規(guī)。但是,隨著上海自貿(mào)區(qū)更多的實(shí)質(zhì)性運(yùn)轉(zhuǎn),不僅讓既有法律在許多方面不能直接適用,而且會(huì)涌現(xiàn)更多新生的問(wèn)題,更為關(guān)鍵的是,深水區(qū)改革會(huì)觸及很多早已被法律固化的體制之殤,試驗(yàn)區(qū)內(nèi)的司法機(jī)構(gòu)面對(duì)著更多法律之外的權(quán)衡。比如,以商業(yè)銀行為代表的金融特許經(jīng)營(yíng)機(jī)構(gòu),在現(xiàn)行體系中高儲(chǔ)蓄率和低存款利率將民眾的資金轉(zhuǎn)化為廉價(jià)貸款,絕大部分貸給了規(guī)模企業(yè)和地方融資平臺(tái),而中小企業(yè)常常面臨資金匱乏,儲(chǔ)戶(hù)則在忍受實(shí)際的負(fù)利率之苦。在這一意義上,“影子銀行”只是市場(chǎng)對(duì)現(xiàn)行配置模式說(shuō)不的無(wú)奈選擇。因而當(dāng)進(jìn)入司法程序的糾紛處理中影子銀行遭遇商業(yè)銀行時(shí),負(fù)面清單、簡(jiǎn)政放權(quán)等金融許可制度之外的深水區(qū)改革的價(jià)值理性,試驗(yàn)區(qū)內(nèi)的司法派出機(jī)構(gòu)無(wú)疑應(yīng)在法律的形式理性與類(lèi)似這樣的價(jià)值理性之間進(jìn)行審慎的權(quán)衡。為應(yīng)對(duì)這一窘境,上海自貿(mào)區(qū)在金融領(lǐng)域試點(diǎn)了一系列重大改革。相對(duì)于建設(shè)一個(gè)“自由貿(mào)易港”,上?；诮ㄔO(shè)國(guó)際金融中心的獨(dú)特區(qū)位優(yōu)勢(shì),在試驗(yàn)區(qū)的金融法律制度開(kāi)放上會(huì)邁得更大,內(nèi)涵也會(huì)更多?？梢哉f(shuō),人民幣資本項(xiàng)目逐步開(kāi)放、利率市場(chǎng)化、匯率自由兌換、金融業(yè)對(duì)外開(kāi)放和離岸金融中心等,都是上海自貿(mào)區(qū)先行先試的重中之重。但是,金融領(lǐng)域開(kāi)放面臨較大風(fēng)險(xiǎn),尤以人民幣匯率市場(chǎng)化和資本項(xiàng)下開(kāi)放為典型。海內(nèi)外資本可能借此平臺(tái)瘋狂套利,進(jìn)而沖擊整個(gè)國(guó)家的資本市場(chǎng)及實(shí)體經(jīng)濟(jì)。對(duì)此,一線(xiàn)開(kāi)放后的行政監(jiān)管主要是建立起比較完備的信息系統(tǒng),監(jiān)控金融機(jī)構(gòu)的行為,但不實(shí)施管理,一般也不進(jìn)行干預(yù)。在沒(méi)有大的國(guó)際資本進(jìn)出時(shí)完全由市場(chǎng)來(lái)決定其行為,但當(dāng)出現(xiàn)大的金融動(dòng)蕩如金融危機(jī)時(shí),央行可進(jìn)行一定程度的干預(yù)。同樣,遭遇糾紛時(shí)的司法機(jī)構(gòu)對(duì)應(yīng)處置原則,就是一般情況下的“國(guó)際優(yōu)先”,以及特定情況下的“國(guó)內(nèi)優(yōu)先”。此外,在作為最后救濟(jì)底線(xiàn)的后衛(wèi)監(jiān)管上,上海自貿(mào)區(qū)內(nèi)的派出司法機(jī)構(gòu)在“放松”與“收緊”的選擇上,除了更多法律本身的調(diào)整,還更大跨度地涉及不同法系之間構(gòu)建制度體系和解決糾紛路徑的巨大差異。比如,長(zhǎng)期以來(lái)中國(guó)采用的是大陸法系的正面清單模式,即對(duì)外資分為鼓勵(lì)類(lèi)、限制類(lèi)和禁止類(lèi),并以外商投資產(chǎn)業(yè)指導(dǎo)目錄的形式進(jìn)行發(fā)布,使得監(jiān)管部門(mén)有機(jī)會(huì)進(jìn)行事前審查,形成了很大的灰色尋租地帶,而上海自貿(mào)區(qū)的這場(chǎng)法律試驗(yàn)基本上采取的是英美法系“法無(wú)禁止即自由”的負(fù)面清單模式。ue583瑏瑧因此,一旦出現(xiàn)了法律漏洞時(shí)的新型法律糾紛處置時(shí),判例抑或當(dāng)前中國(guó)意義上的指導(dǎo)性案例,將是派出司法機(jī)構(gòu)適用法律的主要方面。此外,借入仲裁、商調(diào)也將是解紛的重要渠道。當(dāng)然,在維護(hù)社會(huì)秩序和打擊經(jīng)濟(jì)犯罪方面,中國(guó)現(xiàn)行的刑事等方面的法律法規(guī)應(yīng)正常適用于發(fā)生在自貿(mào)區(qū)內(nèi)的行為,而不應(yīng)有“放松”和“收緊”的概念。六、轉(zhuǎn)變政策,強(qiáng)調(diào)制度的因果性顯而易見(jiàn),上海自貿(mào)區(qū)掀起的新一輪改革開(kāi)放的戰(zhàn)略高度、政策意義和影響范圍都是前所未有的。因?yàn)樗巡粌H是改革,更加是體制性的制度轉(zhuǎn)型和變遷,是強(qiáng)調(diào)從人口紅利、政策紅利走向制度紅利。試圖實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo),上海自貿(mào)區(qū)需要的是在“積極”和“慎重”之間進(jìn)行大膽而穩(wěn)健的改革,完成從“法律試驗(yàn)”到“制度轉(zhuǎn)型”的變遷。為了實(shí)現(xiàn)這一變遷,深水區(qū)改革至少應(yīng)當(dāng)研究和突破以下重點(diǎn)命題。(一)宏觀與微觀視角的探討首當(dāng)其沖的是,需要從不同的側(cè)面尋找更多的新法律制度設(shè)計(jì)和進(jìn)化切入點(diǎn)。上海自貿(mào)區(qū)的這場(chǎng)法律試驗(yàn),是中國(guó)繼加入WTO后又一次更高層級(jí)的開(kāi)放,它的意義遠(yuǎn)遠(yuǎn)超越“特區(qū)”、“新區(qū)”、“開(kāi)發(fā)區(qū)”只是爭(zhēng)取優(yōu)惠政策的層面,實(shí)際上已是從根本性的制度乃至體制上探索要素市場(chǎng)開(kāi)放、政府邊界厘清和行政管制放開(kāi)。出于穩(wěn)健的考慮,作為改革基礎(chǔ)的立法框架和相應(yīng)的制度安排上,需要更為精當(dāng)?shù)靥幚砗酶母镩_(kāi)放前瞻性與法律階段性的關(guān)系、改革開(kāi)放可變性與法律穩(wěn)定性的關(guān)系、改革開(kāi)放需求特殊性與法律的普適性之間的關(guān)系。在此基礎(chǔ)上,當(dāng)下鋪天蓋地地涉及準(zhǔn)入前國(guó)民待遇、負(fù)面清單模式、利率市場(chǎng)化、匯率自由兌換、兩線(xiàn)分離的境內(nèi)關(guān)外監(jiān)管、金融業(yè)對(duì)外開(kāi)放、離岸金融中心建設(shè)等國(guó)家宏觀層面治理的熱議和討論,早已成為廣泛關(guān)注的焦點(diǎn)。以推動(dòng)金融改革的法律試驗(yàn)為例。目前討論上海自貿(mào)區(qū)面臨的金融改革困境問(wèn)題,絕大多數(shù)指向的是強(qiáng)調(diào)金融業(yè)即使在物理的狹窄空間內(nèi)仍可進(jìn)行天文數(shù)字般擴(kuò)張的可能性,讓其與更多地依賴(lài)于土地、資源和勞動(dòng)力等傳統(tǒng)資源的制造業(yè)存在很大的天然區(qū)別,加之試驗(yàn)區(qū)域一般只監(jiān)管貨物而不監(jiān)管出入人員,因而資金出入自貿(mào)區(qū)進(jìn)行套利相對(duì)便利。所以,更多研究所關(guān)注的是,到底怎么借助于法律風(fēng)險(xiǎn)體系的建立,更為有效控制自貿(mào)區(qū)內(nèi)外因?yàn)槔适袌?chǎng)化和人民幣可兌換造成的熱錢(qián)套利現(xiàn)象。但是,涉及自貿(mào)區(qū)金融改革的法律制度研究,卻鮮見(jiàn)從企業(yè)微觀視角加以展開(kāi)。實(shí)際上,深水區(qū)金融法律試驗(yàn)的目標(biāo)不僅是國(guó)家治理能力的升級(jí),同時(shí)也是企業(yè)融資和海外投資的新制度和路徑設(shè)計(jì),這就為下一步深水區(qū)改革所帶來(lái)的法律制度轉(zhuǎn)型變遷研究提出了不同側(cè)面的更多新命題。作為新的戰(zhàn)略發(fā)展支點(diǎn)的微觀視角,涉及金融改革的相應(yīng)法律制度命題可以包括:中小微創(chuàng)新制造型企業(yè)面對(duì)大金融機(jī)構(gòu)缺乏動(dòng)力及難以勝任差異化貸款,應(yīng)當(dāng)如何借助于第三方項(xiàng)目評(píng)估的專(zhuān)業(yè)機(jī)構(gòu)或?qū)I(yè)金融部門(mén)的運(yùn)作,來(lái)支持中小微企業(yè)的創(chuàng)新和融資需求;同時(shí),中小金融機(jī)構(gòu)面對(duì)銀監(jiān)部門(mén)遏制“靠息差調(diào)整”爭(zhēng)搶客戶(hù)的限制,又應(yīng)當(dāng)如何借入混業(yè)經(jīng)營(yíng)而轉(zhuǎn)向更為穩(wěn)定的“關(guān)系型金融”服務(wù)模式,即除了前期貸款,還可以針對(duì)貸款企業(yè)的資金帳戶(hù)管理、企業(yè)財(cái)產(chǎn)保險(xiǎn)等金融需求提供“一站式”的全套服務(wù);此外,面對(duì)中國(guó)企業(yè)在海外法律上的“集體失語(yǔ)”,以及相應(yīng)的海外投資長(zhǎng)期性連遭慘敗的境況,應(yīng)當(dāng)如何讓企業(yè)得到擁有國(guó)際金融業(yè)務(wù)能力的銀行和券商的支持,建立起更為完善的服務(wù)中資企業(yè)“走出去”的涉外金融業(yè)務(wù)平臺(tái)及相應(yīng)的法律制度體系,讓中國(guó)企業(yè)在海外公平競(jìng)爭(zhēng)的環(huán)境中獲得更快發(fā)展。換言之,上海自貿(mào)區(qū)的深水區(qū)改革法律試驗(yàn),在法律制度的框架設(shè)計(jì)之始,就需要更多地甄選和切入不僅宏觀而且微觀的多元化視角,以及與之相應(yīng)的一系列點(diǎn)式命題的深入研究。否則,這場(chǎng)難度和跨度極大的法律試驗(yàn)可能就會(huì)變?yōu)橹袊?guó)政府高層又一次“單兵突進(jìn)”的高壓下命令式改革,天然地缺少自下而上的民間反向推動(dòng)改革的動(dòng)力。(二)已經(jīng)完成改革布局,也必須以制度化的視角推進(jìn)中國(guó)深水區(qū)改革前面曾經(jīng)提及,印上了中國(guó)邁入深水區(qū)改革符號(hào)的上海自貿(mào)區(qū)建設(shè),是迫于國(guó)內(nèi)國(guó)際壓力的試驗(yàn)之措。其核心是以接軌國(guó)際慣例這種更大的開(kāi)放,倒逼對(duì)以往總是借口“中國(guó)特色”的政府管制,進(jìn)行簡(jiǎn)政放權(quán)的政治體制改革。事實(shí)上,“相對(duì)激進(jìn)的上海自貿(mào)區(qū)改革進(jìn)程中面臨許多的挑戰(zhàn),縱橫交錯(cuò)的既得利益集團(tuán)是最大的阻力。不過(guò),也只有通過(guò)進(jìn)取型的倒逼機(jī)制,讓改革與守成不斷碰撞,才可能推演出各方認(rèn)可并穩(wěn)定可行的全局性改革路徑,這也正是自貿(mào)區(qū)的杠桿價(jià)值所在。”因此,上海自貿(mào)區(qū)絕非像美國(guó)自貿(mào)區(qū)的擴(kuò)張路線(xiàn)那樣,只要提供單一的稅收優(yōu)惠政策就可以迅速完成數(shù)量的增加。ue583瑏瑨改革深水區(qū)的中國(guó)這場(chǎng)試驗(yàn)具有極為深刻的背景,它的可復(fù)制可推廣的深遠(yuǎn)意義遠(yuǎn)不止于此,其目標(biāo)是借此完成新一輪改革布局,而不是簡(jiǎn)單的單一政策釋放。換句話(huà)說(shuō),上海自貿(mào)區(qū)28平方公里,即使以后中國(guó)涌現(xiàn)出更多的自貿(mào)區(qū),數(shù)量上的發(fā)展不是重要的,最為重要的是如何以此撬動(dòng)和推進(jìn)新的政治體制改革。從這個(gè)意義上,所有涉及的貿(mào)易、投資自由化措施,一旦較長(zhǎng)時(shí)間內(nèi)依然是局限在上海乃至今后更多獲批的這些“海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)”里,意義就并不是很大,其仍然只是著眼于過(guò)去“開(kāi)發(fā)區(qū)”、“園區(qū)”那樣的個(gè)性化優(yōu)惠政策,并非放之四海而皆準(zhǔn)的可復(fù)制可推廣,不僅不可能就此打造中國(guó)經(jīng)濟(jì)的“升級(jí)版”,而且讓功能上賦予普適性意義的法律也就無(wú)從置喙。由此帶來(lái)下一步必然邏輯就是,法律的缺位只會(huì)讓自貿(mào)區(qū)已觸動(dòng)了諸多既得利益集團(tuán)的“敢于碰硬”的這場(chǎng)改革難以持久,終而出現(xiàn)人去政息甚至夭折而亡。可見(jiàn),納入法律框架內(nèi)的持續(xù)穩(wěn)定、功能合理和輻射性強(qiáng),才是中國(guó)深