道路交通管理歷史沿革

我國道路交通平安管理體制歷史沿革新中國成立以來，我國經(jīng)歷了幾次道路交通平安管理體制改革。建國后，道路交通管理根本上是由交通部門負責(zé)。1950年2月，政務(wù)院通過《關(guān)于一九五O年公路工作的決定》確定了車輛管理、駕駛員管理及交通秩序管理的部門分工：中央及大行政區(qū)直屬市的車輛行駛市內(nèi)的由市政府管理；長途汽車由公路機關(guān)管理。省及下屬城市的車輛管理由省公路機關(guān)辦理。1950年交通部公布了《汽車管理暫行方法》及實施細則，使得車輛管理、駕駛員管理和行車管理有法可依，1951年公安部也公布了《城市陸上交通管理暫行規(guī)則》，全國的交通法規(guī)建設(shè)邁出一大步。這樣，公安部門就負責(zé)6大行政區(qū)直屬市內(nèi)的交通平安管理工作，交通部門負責(zé)其它城市和地區(qū)的交通平安管理工作。;x&l8p'V.k)T*u#Z

y這種狀況一直維持到80年代初，雖然這期間國內(nèi)行政區(qū)劃發(fā)生了一些變化，公安機關(guān)負責(zé)交通平安管理的城市上升的39個，但其余地區(qū)交通平安管理工作是交通部門負責(zé)的。改革開放后，農(nóng)用拖拉機迅速增加，上路行駛的拖拉機管理由農(nóng)機監(jiān)理部門負責(zé)，就形成了多家管理道路交通的局面。第一次改革是1983年，當(dāng)年國務(wù)院下達了《關(guān)于公安與交通部門交通管理工作分工問題的通知》，確定各省、自治區(qū)、直轄市人民政府駐地城市、旅游城市及原由公安部門鑒定車輛的城市，共計105個，其交通指揮、維護交通秩序、行車平安管理、處理交通事故以及對機動車輛的檢驗、駕駛員的考核、發(fā)牌發(fā)證等工作，由公安部門負責(zé)。這樣公安機關(guān)負責(zé)交通平安管理的城市由39個擴大到105個。其余廣闊地區(qū)的機動車及其駕駛員的發(fā)牌發(fā)證管理由交通部門負責(zé)，拖拉機由農(nóng)業(yè)機械部門負責(zé)。此次改革只是局部調(diào)整，僅僅改變了局部城市交通管理部門的隸屬關(guān)系。實踐證明，這種由公安、交通、農(nóng)業(yè)等多個部門參與的道路交通平安管理體制帶來了政出多門、標(biāo)準(zhǔn)不一、重復(fù)管理、重復(fù)處分、相互扯皮、效率低下等問題。.a:@3{.O%`.~4T2u第二次是1986年，由于城鄉(xiāng)機動車輛大幅增長，交通事故死亡人數(shù)也大幅上升，從1983年的2萬4增加到1986年的5萬。當(dāng)時認為交通平安管理統(tǒng)一由公安部門管理更有利于交通平安工作，可以減少交通事故。1986年10月，國務(wù)院下發(fā)了《關(guān)于改革道路交通管理體制的通知》，確定了全國城鄉(xiāng)道路交通由公安機關(guān)負責(zé)統(tǒng)一管理的體制，決定將原歸交通部門管理的交通監(jiān)理全部成建制地交給公安部門，道路交通平安管理職能從交通部轉(zhuǎn)移到公安部，這是中國道路交通平安管理體制力度最大的一次改革。但不久這次改革存在的問題逐漸顯現(xiàn)出來，由于對交通部、城鄉(xiāng)建設(shè)環(huán)境保護部、農(nóng)牧漁業(yè)部、公安部等部門的職能界定不細，使各部門在行使職能時出現(xiàn)了職責(zé)交叉、政令不暢、機構(gòu)重疊等問題，嚴重影響了行政執(zhí)法和管理效能。$|+y*e"@4@&@*J6`*E4~(q為了協(xié)調(diào)部門工作，1993年國務(wù)院主持了協(xié)調(diào)會議，又一次對兩部門的職能作了必要的調(diào)整，并形成會議紀要，明確“公安部是國務(wù)院管理全國道路交通平安和交通秩序的職能部門〞，并對兩部門的具體職責(zé)進行了劃分。1993年的204號文是對1986年94號文的修訂和補充，但1993年的調(diào)整并沒有得到認真貫徹，而道路交通平安管理體制存在的深層次的問題也未得到根本解決。1998年國務(wù)院批準(zhǔn)的《公安部職能配置、內(nèi)設(shè)機構(gòu)和人員編制規(guī)定》進一步明確了公安部“指導(dǎo)監(jiān)督地方公安機關(guān)維護道路交通平安、交通秩序以及機動車輛、駕駛員管理工作〞的職責(zé)。有關(guān)部門仍然對車輛及駕駛員統(tǒng)一管理問題提出不同看法，2001年8月國務(wù)院第110次總理辦公會議決定，現(xiàn)行道路交通管理體制維持不變，仍由公安機關(guān)管理部門實行統(tǒng)一管理。2004年5月1日開始實施的《道路交通平安法》肯定了1986年以來確立的道路交通管理體制，第一次以國家法律的形式對道路交通平安管理體制作出了明確的規(guī)定。全國道路交通管理體制的沿革(轉(zhuǎn)載)

新中國成立以來，我國道路交通環(huán)境在不斷開展，與道路交通管理體制也不斷發(fā)生矛盾。道路交通管理體制在經(jīng)過了“兩家共管〞、“兩家齊管〞的體制變革后，隨著我國高速公路建設(shè)的飛速開展，體制演變成“多種管理模式并存〞。在突出強調(diào)公安部門負有道路交通平安管理職責(zé)的同時，實際上削弱了交通部門所負責(zé)的路政、運政等管理職能在道路交通管理體制中的重要地位，在一定意義上造成公安與交通兩部門的職責(zé)交叉，引發(fā)道路交通管理體制中公安與交通兩部門的分歧與矛盾，同時也制約著我國交通建設(shè)的健康開展。黨的十六大以來，各地各部門堅持解放思想，實事求是，勇于實踐，大膽創(chuàng)新，努力探索新形勢下綜合執(zhí)法工作的規(guī)律和方法?？梢哉f，一套適應(yīng)新形勢需要的比擬有效的綜合執(zhí)法工作方式方法正在形成。因此，有關(guān)新時期綜合執(zhí)法工作方式方法的探索，還要在不斷研究新情況、解決新問題的過程中繼續(xù)深化和拓展。本文試用求真務(wù)實的態(tài)度，闡述綜合執(zhí)法體制對我國道路交通建設(shè)的重要性，分析重慶市高速公路綜合執(zhí)法的情況，提出在新的歷史時期對綜合執(zhí)法體制開展的建議。一、道路交通管理體制的沿革道路交通平安管理權(quán)在公安和交通部門間的分配方式?jīng)Q定著我國道路交通管理體制的特點。我國道路交通管理體制的開展經(jīng)歷了三個階段。第一階段：“兩家共管〞〔1949—1986年〕

這一階段我國道路交通管理由交通部門與公安部門在不同的區(qū)域?qū)嵭小皟杉曳止塄?。從全國看，以交通部門管理為主。新中國成立初期，僅有18個大中城市的交通監(jiān)理〔車輛管理、駕駛員管理與交秩序管理〕由公安部門管理?！拔母铷暺陂g，為加強社會治安，公安部門負責(zé)交通監(jiān)理的城市逐步擴大到39個。1983年，《國務(wù)院關(guān)于公安與交通部門交通管理工作的通知》〔國發(fā)[1983年]47號〕規(guī)定，各省、自治區(qū)人民政府駐地城市和一些對外開放的旅游城市〔共計105個城市〕市區(qū)的交通監(jiān)理改由公安部門負責(zé)，其他地區(qū)仍由交通部門管理。二階段：“兩家分管〞〔1986—1992年〕隨著社會經(jīng)濟的開展，新的矛盾出現(xiàn)了。正如國務(wù)院1986年94號文件所指出的：“目前，我國的城鄉(xiāng)道路標(biāo)準(zhǔn)低、質(zhì)量差，人車混雜，交通管理又分別由公安、交通、農(nóng)業(yè)〔農(nóng)機〕部門負責(zé)，政出多門、相互扯皮，這種多頭管理體制，在城鄉(xiāng)機動車輛大幅度增長的條件下，已愈來愈不適應(yīng)我國對外開放、對內(nèi)搞活經(jīng)濟的需要，亟待加以改革。1986年進行的道路交通管理體制改革，是建國以來力度最大的改革。面對兩家分管格局帶來的交通秩序混亂、交通事故形勢嚴峻的困境，公安與交通兩部都有統(tǒng)一道路交通平安管理主體的總體改革思路。但兩部的具體改革設(shè)想存在著根本差異。公安部提出的改革方案，主張全國城鄉(xiāng)道路統(tǒng)一由公安部門管理，包括交通指揮、維護交通秩序和平安、處理交通事故、車輛管理、駕駛員管理。交通部門的監(jiān)理隊伍成建制地劃歸公安部門。而交通部門的改革方案，主張由交通部的公安機關(guān)統(tǒng)一負全國的道路交通管理。將交通部門的監(jiān)理機構(gòu)〔公路局監(jiān)理處〕、公安部門的交通管理機構(gòu)〔公安部三局交通處〕合并到交通部公安局〔即公安部的第十國局〕。交通管理業(yè)務(wù)由交通部門領(lǐng)導(dǎo)，治安方面的業(yè)務(wù)接受公安部門的指導(dǎo)?；凇肮膊块T有權(quán)威〞、“管理道路交通有一定經(jīng)驗〞、“可以解決道路交通統(tǒng)一管理問題〞的總體判斷，1986年《國務(wù)院關(guān)于改革道路管理體制的通知》決定：“全國城鄉(xiāng)道路交通由公安機關(guān)負責(zé)統(tǒng)一管理〞。1986年道路交通管理體制改革圍繞道路交通平安這個重心，根本實現(xiàn)了道路交通平安的統(tǒng)一管理，根本做到了道路交通平安路面執(zhí)法主體的統(tǒng)一，但并沒有涉及道路規(guī)劃，道路建設(shè)，特別是路政管理〔路產(chǎn)路權(quán)保護〕、運政管理〔運輸市場管理〕、稽征管理〔交通規(guī)費征收〕等經(jīng)濟管理內(nèi)容，道路規(guī)劃、道路建設(shè)、路政管理、運政管理、稽征管理等職責(zé)依然屬于交通部門。第三階段：“多種管理模式并存〞〔1982年至今〕1986年道路交通管理體制改革也有其缺乏方面。主要表現(xiàn)是，將內(nèi)涵豐富的道路交通管理體制簡化道路交通平安〔秩序〕管理體制；在突出強調(diào)公安部門負有道路交通平安管理職責(zé)的同時，實際上削弱了交通部門所負責(zé)的路政、運政等管理職能在道路交通管理體制中的重要地位，在一定意義上造成公安與交通兩部門的職責(zé)交叉，引發(fā)道路交通管理體制中公安與交通兩部門的分歧與矛盾。20世紀90年代以來，我國高速公路建設(shè)進入快速開展時期。1988年10月，我國第一條高速公路上海至嘉定高速公路〔20公里〕建成通車，2000年我國高速公路總里程已達16000公里。到2005年，高速公路通車里程將到達2.5萬公里。與不斷開展的高速公路建設(shè)相比，我國高速公路的管理體制卻相當(dāng)滯后。在高速公路管理中，公安與交通兩部門的矛盾隨著高速公路建設(shè)的開展日益激化，沖突走向公開。湖南省長潭高速公路開通半年內(nèi)，公安交警與交通部門即發(fā)生沖突26起，平均約一周一起；其中嚴重沖突3起，造成交通堵塞169個小時。為了進一步加強道路交通管理，經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)，國務(wù)院辦公廳曾于1992年3月發(fā)布了《關(guān)于交通部門在道路上設(shè)置檢查站及高速公路管理問題的通知》〔國辦發(fā)[1922]16號〕?！锻ㄖ分厣辏焊鶕?jù)國務(wù)院有關(guān)規(guī)定，在高速公路管理中，公路及公路設(shè)施的修建、養(yǎng)護和路政、運政管理及稽征等，由交通部門負責(zé)；同時強調(diào)“公安交通兩部門要相互支持，大力協(xié)同，把高速公路管好。〞這實際上指明全國范圍內(nèi)高速公路的管理實際公安、交通“兩家共管〞的體制。在此根底上，《通知》還明確指出：“目前，我國高速公路管理的組織機構(gòu)形式，由省、自治區(qū)、直轄市人民政府根據(jù)當(dāng)?shù)貙嶋H情況確定，暫不作全國統(tǒng)一規(guī)定。〞這就為有中國特色的高速公路管理體制的形式與完善，同時也為深化我國道路交通管理體制改革提供了廣闊空間。根據(jù)這一文件的以上精神，局部省〔自治區(qū)、直轄市〕在高速公路交通管理方面進行了改革實驗，高速公路交通管理體制呈現(xiàn)多種模式并存的局面?！惨弧?、高速公路管理體制的三種模式由于高速公路管理范圍相對封閉，管理對象同一，管理職責(zé)具有高度相關(guān)性，所以，無論怎樣界定，高速公路上交通部門和公安部門之間的管轄權(quán)和職能延伸都不能防止，因此，目前還不存在一種完美的高速公路管理體制模式?，F(xiàn)行的幾種高速公路交通管理體制，經(jīng)過一段較長時間的運作，大都處于一種常態(tài)，有的運轉(zhuǎn)良好，有的則時有沖突，沖突主要表現(xiàn)為：異常氣候條件下的交通管制；養(yǎng)護施工作業(yè)審批；排障；交通事故造成的路產(chǎn)損壞賠償?shù)确矫?。實際上，這種“一事多管〞模式引發(fā)的問題在普通公路上同樣存在，只是由于高速公路的特殊性而表現(xiàn)得更加突出。根據(jù)交通平安管理權(quán)在公安和交通部門的分配方式，目前，高速公路交通管理體制大致可以歸納成三種模式。1、“分別管理〞模式不變更現(xiàn)行道路管理體制，按照公安和交通部門的業(yè)務(wù)分工，在高速公路管理機構(gòu)之外構(gòu)建與平生的交通平安管理機構(gòu)，行政上互不隸屬，在現(xiàn)行體制格局下運行，表現(xiàn)在高速公路管理上為“兩家管〞。這種模式以我國大陸的第一條高速公路〔上?！味ǜ咚俟贰齿^為典型。1988年10月，滬嘉高速公路建成通車，雖然只有20公里，但公路部門與公安部門仍分別成立了“滬嘉高速公路管理所〞和“滬嘉高速公路交通管理所〞，并分別公布了《滬嘉高速公路管理方法》和《滬嘉高速公路交通管理方法》。由于公路部門和公安部門對高速公路行駛的最高限速、上路車輛的種類和養(yǎng)護作業(yè)審批手續(xù)看法不一，運行不久便發(fā)生矛盾。這種模式也有兩種情況，一是公安部門組建專門的高速公路交警隊伍進行管理；二是按照屬地原則由高速公路沿線的公安交警分段管理。由于不打破現(xiàn)行體制，構(gòu)建起來簡單省事，只需增加機構(gòu)，增加編制，增加經(jīng)費即可。目前，大多數(shù)地方的高速公路都是采用的這一模式。2、“聯(lián)合管理〞模式。由公安部門派出人員到高速公路管理機構(gòu)內(nèi)辦公，在高速公路管理機構(gòu)內(nèi)構(gòu)建交通平安管理部門，負責(zé)交通平安業(yè)務(wù)，實行雙重領(lǐng)導(dǎo)，在高速公路管理機構(gòu)下運行，實現(xiàn)高速公路的“一家管〞。這種模式未觸及現(xiàn)行體制，具有“合署辦公〞的特點，在組織形式上適應(yīng)高速公路統(tǒng)一管理的要求，如有利于加強相互聯(lián)系，溝通信息，減少矛盾，提高效率。這種模式以沈大高速公路最具代表性。鑒于滬嘉高速公路的管理模式不能適應(yīng)高速公路的特點，所以隨后建成的沈大高速公路開通時，遼寧省政府便制定了“統(tǒng)一集中，高效特管〞的原則，成立了省高速公路管理局〔簡稱高管局〕。高管局受交通廳和公安廳雙重領(lǐng)導(dǎo)，局長由交通廳任命，副局長由公安廳委派。高管局下設(shè)交警支隊，經(jīng)費由交通部門提供，人事和業(yè)務(wù)仍由公安部管理。在這種模式下，交叉任職雖然在一定程度上強化了部門協(xié)作，但雙重領(lǐng)導(dǎo)造成的行政指揮權(quán)分割，最終使協(xié)作關(guān)系取決于領(lǐng)導(dǎo)的個人素質(zhì)、人際關(guān)系以及協(xié)調(diào)能力等非體制因素，模式結(jié)構(gòu)極不具穩(wěn)定性，實際上難以長期維系。1993年10月，遼寧省政府又決定將高速公路交通平安交由當(dāng)?shù)毓矙C關(guān)，實行屬地管理，重新回到了普通公路的管理模式。與沈大高速公路管理模式根本相同的河北京石高速公路，目前也形成了“兩家管〞的局面。3、“綜合管理〞模式從系統(tǒng)管理的要求出發(fā)，根據(jù)“精簡、統(tǒng)一、高效〞的原則，是指將公安部門與交通部門有關(guān)高速公路管理方面的行政職能提取出來，從職能重新配置入手，加以內(nèi)在的整合〔非形式上的聯(lián)合〕，重新建立專門負責(zé)高速公路行政執(zhí)法的相對獨立機構(gòu)〔非路政管理機構(gòu)，也非交通平安管理機構(gòu)〕，由交通部門統(tǒng)一管理，承當(dāng)高速公路路政管理、運政管理、交通平