中國反洗錢現(xiàn)狀與未來

中國反洗錢現(xiàn)狀與未來一、反洗錢工作的重要意義所謂洗錢，是指將犯罪所得及其收益通過交易、轉(zhuǎn)移、轉(zhuǎn)換等各種方式加以合法化，以逃避法律制裁的行為。洗錢活動不僅幫助犯罪分子逃避法律制裁，而且還助長并滋生新的犯罪，扭曲正常的經(jīng)濟(jì)和金融秩序，損害金融機(jī)構(gòu)的誠信，腐蝕公眾道德。在我國經(jīng)濟(jì)與世界經(jīng)濟(jì)融合加深，社會矛盾發(fā)生新的變化的形勢下，加強(qiáng)反洗錢工作具有十分重要的意義：首先，做好反洗錢工作是維護(hù)我國國家利益和人民群眾根本利益的客觀需要。反洗錢工作涉及外交、經(jīng)濟(jì)、司法及安全等多個領(lǐng)域。反洗錢工作水平關(guān)系到我國政府的對外形象，關(guān)系到政府在人民群眾中的威信，關(guān)系到整個國家社會公正和經(jīng)濟(jì)秩序的穩(wěn)定。做好反洗錢工作是維護(hù)我國社會主義市場經(jīng)濟(jì)秩序和廣大人民群眾根本利益，實(shí)踐“三個代表”重要思想的具體措施；是履行我國政府對外承諾，樹立我國在反洗錢方面負(fù)責(zé)任大國形象的重要舉措；同時也是金融業(yè)實(shí)現(xiàn)“引進(jìn)來”和“走出去”戰(zhàn)略，加快我國金融業(yè)對外開放，推進(jìn)我國銀行國際化的必要步驟。因此，我們一定要站在講政治的高度，從維護(hù)我國經(jīng)濟(jì)安全和金融安全的大局出發(fā)，進(jìn)一步提高對反洗錢工作重要性和緊迫性的認(rèn)識，建立行之有效的反洗錢體系，使我國反洗錢工作步入規(guī)范化、制度化的軌道。其次，做好反洗錢工作是嚴(yán)厲打擊經(jīng)濟(jì)犯罪的需要。改革開放初期，鄧小平同志就指出，打擊經(jīng)濟(jì)犯罪“是一個長期的經(jīng)常的斗爭”，是伴隨我國現(xiàn)代化建設(shè)必須堅(jiān)持的一項(xiàng)長期工作。隨著我國經(jīng)濟(jì)市場化程度的加深，走私、偷騙稅、金融詐騙、市場操縱及內(nèi)幕交易等犯罪呈上升趨勢，上述經(jīng)濟(jì)犯罪與行賄受賄等腐敗犯罪相互助長、滋生，嚴(yán)重?fù)p害國家經(jīng)濟(jì)肌體健康、腐蝕社會公眾道德。做好反洗錢工作可以從資金流動上監(jiān)測異常和可疑資金流動，為控制非法所得的轉(zhuǎn)移和藏匿贏得時機(jī)，為跨境追繳違法資金提供有力手段，從而有效地打擊經(jīng)濟(jì)犯罪活動。第三，做好反洗錢工作是遏制其他嚴(yán)重刑事犯罪的需要。隨著對外開放的擴(kuò)大，國際社會毒品犯罪、黑社會性質(zhì)的有組織犯罪有所抬頭，在局部地區(qū)出現(xiàn)了極少數(shù)極端主義和分裂主義勢力制造恐怖犯罪的苗頭，成為比較嚴(yán)重的社會問題。國內(nèi)外經(jīng)驗(yàn)表明，上述形式的嚴(yán)重犯罪需要大量的資金支持，往往涉及頻繁的洗錢行為。打擊洗錢活動，發(fā)現(xiàn)和截?cái)喾缸锝M織賴以生存的資金鏈條，將有力地削弱、分化和瓦解這些犯罪活動，嚴(yán)防其擴(kuò)大和蔓延，并最終實(shí)現(xiàn)打擊犯罪、保護(hù)廣大人民群眾根本利益、維護(hù)正常社會秩序的目標(biāo)。第四，做好反洗錢工作是維護(hù)金融機(jī)構(gòu)誠信及金融穩(wěn)定的需要。洗錢行為一般分為三個階段，一是放置階段，即把非法資金投入經(jīng)濟(jì)體系，主要是金融機(jī)構(gòu)；二是離析階段，即通過復(fù)雜的交易，使資金的來源和性質(zhì)變得模糊，非法資金的性質(zhì)得以掩飾；三是歸并階段，即被清洗的資金以所謂合法的形式加以使用。這些特點(diǎn)表明，金融機(jī)構(gòu)作為資金活動的載體客觀上容易成為洗錢活動的渠道。金融機(jī)構(gòu)卷入洗錢活動，不僅嚴(yán)重?fù)p害金融機(jī)構(gòu)的聲譽(yù)，而且會帶來巨大的法律和運(yùn)營風(fēng)險(xiǎn)。因此，做好反洗錢工作對維護(hù)金融機(jī)構(gòu)聲譽(yù)，防范金融風(fēng)險(xiǎn)，維護(hù)金融體系的穩(wěn)定，具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。二、國際反洗錢形勢20世紀(jì)中期以后，面對毒品泛濫的嚴(yán)重形勢，各國政府對防止毒品犯罪的法律政策進(jìn)行了深刻檢討。1970年，美國通過《銀行保密法》，改革了傳統(tǒng)的銀行保密制度，確立了美國反洗錢制度的基礎(chǔ)，并建立了一套由一個部門牽頭，多個部門參與的反洗錢工作制度。同時，反洗錢工作也受到絕大多數(shù)西方發(fā)達(dá)國家及新興市場國家的高度關(guān)注。20世紀(jì)80-90年代，這些國家和地區(qū)先后制訂了反洗錢法。以嚴(yán)格的銀行保密制度而著稱的瑞士，也迫于國際壓力接受了國際通行的反洗錢規(guī)則，從今年7月1日起，凡在瑞士銀行利用匿名賬戶向國外匯款超過一定數(shù)額的客戶，銀行必須公開其真實(shí)身份。面對日益猖獗的洗錢活動，聯(lián)合國安理會等國際組織也積極應(yīng)對。1988年聯(lián)合國通過了《禁止非法販運(yùn)麻醉藥品和精神藥品公約》（簡稱《禁毒公約》），將有關(guān)毒品犯罪的洗錢行為規(guī)定為犯罪。這是國際社會第一個打擊洗錢犯罪的國際公約。20世紀(jì)90年代以來，國際社會對洗錢問題的關(guān)注程度不斷提高。1990年歐洲理事會通過了《關(guān)于清洗、追查、扣押與沒收犯罪收益的公約》。1995年4月，聯(lián)合國專門擬訂了《禁止洗錢法律范本》，供各國當(dāng)局在制定反洗錢法過程中參考。1999年12月，聯(lián)合國大會通過了《制止向恐怖主義提供資助的國際公約》。2000年11月，聯(lián)合國大會通過《打擊跨國有組織犯罪公約》，要求各締約國建立反洗錢工作制度。2003年10月，聯(lián)合國大會通過《反腐敗公約》，對締約國的反洗錢工作制度提出了更加嚴(yán)格的要求。國際貨幣基金組織、世界銀行以及巴塞爾銀行監(jiān)管委員會等國際機(jī)構(gòu)，也在反洗錢方面制定了多項(xiàng)原則和指引。由于洗錢活動的跨國性質(zhì)，1989年7月，西方七國集團(tuán)首腦巴黎經(jīng)濟(jì)會議決定成立金融行動特別工作組（FATF），評估在防止利用銀行和金融系統(tǒng)洗錢方面的合作成果，改進(jìn)反洗錢領(lǐng)域的法律和規(guī)則以及通過多邊司法協(xié)助加強(qiáng)反洗錢預(yù)防的措施。金融行動特別工作組在1990年2月提出了《關(guān)于洗錢問題的40條建議》（以下簡稱《40條建議》），一是要求各國將有關(guān)各類嚴(yán)重犯罪資金的洗錢行為定為刑事犯罪；二是要求各國政府加強(qiáng)金融監(jiān)管，督促金融機(jī)構(gòu)制定和實(shí)施可行的反洗錢內(nèi)部控制制度，履行客戶身份識別、客戶信息和交易記錄保存以及識別并報(bào)告可疑金融交易的義務(wù)；三是要求各國政府建立金融情報(bào)中心（FIU），承擔(dān)對異常和可疑資金交易的監(jiān)測，實(shí)現(xiàn)政府部門之間的協(xié)調(diào)與合作；四是要求各國進(jìn)行反洗錢情報(bào)交流及洗錢犯罪調(diào)查、非法資金追查、凍結(jié)以及人員引渡等方面的國際合作。金融行動特別工作組的《40條建議》已成為當(dāng)前國際反洗錢領(lǐng)域中最重要的指導(dǎo)性文件，推動了各個國家和地區(qū)的反洗錢立法以及國際反洗錢制度的發(fā)展?！?.11”恐怖襲擊事件以后，反恐問題與反洗錢聯(lián)系到一起，反恐融資成為反洗錢工作的一個重要領(lǐng)域，反洗錢和反恐融資成為一些國際組織及國際論壇的重要議題，在當(dāng)前國際關(guān)系中占有相當(dāng)重要的地位，對國際關(guān)系產(chǎn)生著不可忽視的影響?！?.11”之后，美國國會迅速通過《愛國者法》，全面強(qiáng)化美國的反恐融資規(guī)則。各個國家和地區(qū)的立法也迅速反映了這一動態(tài)。除聯(lián)合國在反恐融資領(lǐng)域通過了多項(xiàng)國際公約外，2001年10月，金融行動特別工作組在《40條建議》之外，專門制定了8條反恐融資的建議。歐美發(fā)達(dá)國家已將反洗錢與反恐融資國際合作作為外交工作重點(diǎn)，并在反洗錢和反恐融資方面采取了十分堅(jiān)決的措施。三、我國反洗錢工作現(xiàn)狀（一）反洗錢法律制度建設(shè)情況我國反洗錢刑事立法與國際反洗錢立法的發(fā)展基本上是同步的。1988年聯(lián)合國《禁毒公約》生效后，我國全國人大常委會于1990年12月頒布了《關(guān)于禁毒的決定》，規(guī)定了“掩飾、隱瞞毒贓性質(zhì)和來源罪”。1997年修訂的《刑法》，以專門條款規(guī)定了洗錢罪?！?.11”事件以后，我國最高立法機(jī)關(guān)于2001年12月在《刑法修正案》中，將恐怖主義犯罪列為洗錢犯罪的上游犯罪。我國相繼發(fā)布了行政法規(guī)和一系列金融法規(guī)，確立了個人存款賬戶實(shí)名制、銀行賬戶管理制度以及大額現(xiàn)金管理等制度。2003年3月，人民銀行發(fā)布了《金融機(jī)構(gòu)反洗錢規(guī)定》、《人民幣大額和可疑交易報(bào)告管理辦法》和《金融機(jī)構(gòu)大額和可疑外匯資金交易報(bào)告管理辦法》（簡稱“一個《規(guī)定》、兩個《辦法》”），明確提出了對銀行類金融機(jī)構(gòu)的反洗錢監(jiān)管要求，確立了我國反洗錢報(bào)告和反洗錢信息監(jiān)測制度的基本框架。2003年底新修訂的《中國人民銀行法》明確人民銀行負(fù)責(zé)“指導(dǎo)、部署金融業(yè)的反洗錢工作，負(fù)責(zé)反洗錢資金監(jiān)測”。將洗錢行為規(guī)定為刑事犯罪，以及金融業(yè)反洗錢基本制度的確立，標(biāo)志著我國反洗錢法律制度體系已初步建立。（二）反洗錢工作開展情況為履行反洗錢職責(zé)，經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)，人民銀行于2003年9月成立了反洗錢局；并于2004年4月，組建了中國反洗錢監(jiān)測分析中心，負(fù)責(zé)反洗錢情報(bào)的接收和分析工作。為加強(qiáng)金融系統(tǒng)內(nèi)部的反洗錢協(xié)調(diào)工作，2004年4月，人民銀行組織召開了金融監(jiān)管部門反洗錢工作座談會，建立了以人民銀行牽頭，由銀監(jiān)會、證監(jiān)會、保監(jiān)會和外匯局參加的金融部門反洗錢工作協(xié)調(diào)機(jī)制。2004年5月，經(jīng)國務(wù)院批復(fù)同意，調(diào)整充實(shí)了反洗錢工作部際聯(lián)席會議組織機(jī)構(gòu)，使成員單位由原來的16個增至23個，進(jìn)一步擴(kuò)大了反洗錢監(jiān)管領(lǐng)域。至此，國家反洗錢協(xié)調(diào)機(jī)制和金融業(yè)反洗錢協(xié)調(diào)機(jī)制初步建立并開始運(yùn)轉(zhuǎn)，我國反洗錢工作體系已初步形成。從2003年3月“一個《規(guī)定》、兩個《辦法》”實(shí)施至今，人民銀行總行共收到經(jīng)分支機(jī)構(gòu)甄別的人民幣可疑支付交易報(bào)告3061筆，經(jīng)核查后將其中涉嫌洗錢的案件移送公安機(jī)關(guān)偵查處理。從2003年3月至今，國家外匯局共收到可疑外匯資金交易報(bào)告17.05萬筆，報(bào)告金額97.20億美元；通過核查，在2003年底以前，已將涉嫌外匯洗錢的案件移送公安機(jī)關(guān)偵查處理。公安部、人民銀行和外匯局還聯(lián)合進(jìn)行了打擊地下錢莊的行動，2002年以來，在福建和廣東兩地打擊地下錢莊的行動中，共偵破案件73起，打掉地下錢莊57個，搗毀地下錢莊窩點(diǎn)96個，逮捕或拘留犯罪嫌疑人員240余名，收繳贓款、贓物折合人民幣8000多萬元，涉案資金高達(dá)數(shù)十億元人民幣，有效遏制了通過地下錢莊進(jìn)行洗錢的犯罪勢頭。目前，仍有一些人民銀行和外匯局移送的洗錢案件，正在由公安部門調(diào)查和偵辦之中。同時，我們也清醒地認(rèn)識到我國反洗錢工作的艱巨性和長期性。由于起步較晚，面臨形勢錯綜復(fù)雜，目前我國反洗錢工作還不能適應(yīng)實(shí)際需要和形勢的發(fā)展變化。主要表現(xiàn)為，反洗錢法律法規(guī)不健全，與國際慣例和我們的工作要求有較大差距，金融機(jī)構(gòu)對反洗錢工作重要性的認(rèn)識有待進(jìn)一步提高，反洗錢內(nèi)控機(jī)制以及大額交易和可疑資金交易報(bào)告制度有待進(jìn)一步加強(qiáng)和完善。一些非金融行業(yè)的反洗錢工作也亟待加強(qiáng)。隨著經(jīng)濟(jì)環(huán)境的改變，洗錢的方法和途徑也產(chǎn)生變化，洗錢手法日趨復(fù)雜化、專業(yè)化，通過互聯(lián)網(wǎng)遠(yuǎn)程操縱的洗錢活動已經(jīng)出現(xiàn)。（三）反洗錢國際合作工作情況我國政府一貫重視反洗錢領(lǐng)域的國際合作。目前，已簽署并批準(zhǔn)了《聯(lián)合國禁毒公約》和《聯(lián)合國打擊跨國有組織犯罪公約》；已經(jīng)簽署了《聯(lián)合國制止向恐怖主義提供資助的國際公約》和《聯(lián)合國反腐敗公約》。我國政府一直積極呼吁擴(kuò)大反洗錢國際組織中發(fā)展中國家的代表性。經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)，今年2月，人民銀行正式致函金融行動特別工作組，提出我國加入該組織的申請。與此同時，我國與歐亞反洗錢組織籌備組進(jìn)行了多方接觸，人民銀行和公安部派員參加了6月在俄羅斯舉行的歐亞反洗錢組織會議。我國將爭取成為“歐亞反洗錢與反恐融資小組”的創(chuàng)始成員。充分利用國際資源加大人才培養(yǎng)力度成為我國反洗錢國際合作的重要內(nèi)容。近年來，人民銀行、公安部以及外匯局與聯(lián)合國、世界銀行、國際貨幣基金組織、金融行動特別工作組等國際組織合作，在反洗錢領(lǐng)域舉行了一系列的研討及培訓(xùn)活動。僅今年上半年，人民銀行就與相關(guān)國家和國際組織組織了四次較大規(guī)模的反洗錢國際研討與培訓(xùn)活動，為開展好反洗錢工作提供了人才支持。四、對我國反洗錢工作的展望從總體上看，我國反洗錢形勢是好的，有關(guān)反洗錢的政策措施已經(jīng)取得成效，各個層面的協(xié)調(diào)和工作機(jī)制已經(jīng)步入正軌，并且隨著工作的深入，效果還將進(jìn)一步顯現(xiàn)。由于反洗錢工作事關(guān)全局，意義重大，任務(wù)艱巨，需要各成員單位通力配合，做好以下幾個方面工作。（一）繼續(xù)強(qiáng)化反洗錢工作協(xié)調(diào)機(jī)制繼續(xù)深入貫徹落實(shí)黨中央和國務(wù)院關(guān)于反腐倡廉、打擊經(jīng)濟(jì)犯罪的一系列指示精神。為有效防范和打擊洗錢犯罪，維護(hù)國家經(jīng)濟(jì)、金融安全和正常的經(jīng)濟(jì)秩序，反洗錢工作部際聯(lián)席會議制度將在國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)下，指導(dǎo)全國的反洗錢工作，制定國家反洗錢的重要方針、政策以及反洗錢國際合作的政策措施，協(xié)調(diào)各部門、動員全社會開展反洗錢工作。作為牽頭單位，人民銀行將積極致力于加強(qiáng)對反洗錢政策措施的研究，改進(jìn)對反洗錢工作的管理，強(qiáng)化對金融機(jī)構(gòu)反洗錢的監(jiān)管，加強(qiáng)反洗錢資金監(jiān)測和分析；會同有關(guān)部門制訂銀行、證券、保險(xiǎn)以及其他洗錢活動高風(fēng)險(xiǎn)行業(yè)的反洗錢業(yè)務(wù)指引，推動金融機(jī)構(gòu)和其他洗錢活動高風(fēng)險(xiǎn)機(jī)構(gòu)完善反洗錢內(nèi)部控制制度；發(fā)現(xiàn)洗錢犯罪線索，及時移交公安等刑事偵查部門；配合公安、安全、商務(wù)、海關(guān)、工商行政管理以及稅收等部門，通過反洗錢監(jiān)測系統(tǒng)調(diào)查有關(guān)的違法犯罪案件。（二）完善和加強(qiáng)反洗錢法律制度反洗錢法已列入十屆全國人大常委會的立法規(guī)劃。2004年3月，全國人大常委會預(yù)算工作委員會召開了反洗錢法起草組成立會議，成立了由全國人大牽頭，最高法院、最高檢察院、公安部、財(cái)政部以及人民銀行等18家單位參加的反洗錢法起草領(lǐng)導(dǎo)小組和起草工作小組。按計(jì)劃，2005年初反洗錢法法律草案正式提交人大常委會討論。反洗錢法的制定，將進(jìn)一步明確我國的反洗錢工作機(jī)制，明確反洗錢主管部門及相關(guān)部門在反洗錢工作中的職責(zé)，規(guī)定金融機(jī)構(gòu)及其他洗錢活動高風(fēng)險(xiǎn)行業(yè)的反洗錢義務(wù)，從而極大地推動和促進(jìn)我國的反洗錢工作。（三）建立健全金融業(yè)反洗錢監(jiān)管體制。人民銀行將繼續(xù)會同銀監(jiān)會、證監(jiān)會、保監(jiān)會、外匯局等金融監(jiān)管部門，進(jìn)一步完善和制定各金融領(lǐng)域反洗錢工作指引，切實(shí)做好大額和可疑資金的收集、分析、識別和監(jiān)測工作，督促指導(dǎo)金融機(jī)構(gòu)建立和完善反洗錢內(nèi)部控制制度，完善反洗錢工作的操作規(guī)程，切實(shí)履行客戶身份識別、大額和可疑資金