政府財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度課件

政府財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度一、轉(zhuǎn)移支付制度相關(guān)基本理論

對(duì)于轉(zhuǎn)移支付的含義,聯(lián)合國(guó)《1990年國(guó)民賬戶制度修訂案》給出了一個(gè)寬泛的定義:轉(zhuǎn)移支付是指貨幣資金、商品、服務(wù)或金融資產(chǎn)的所有權(quán)由一方向另一方的無(wú)償轉(zhuǎn)移。政府間的轉(zhuǎn)移支付,則是相對(duì)于政府的購(gòu)買性支出而言的,是指財(cái)政資源在政府間的無(wú)償流動(dòng),其基本特征是無(wú)償性。(一)政府間轉(zhuǎn)移支付的功能

1.彌補(bǔ)縱向財(cái)政失衡和橫向財(cái)政失衡縱向財(cái)政失衡和橫向財(cái)政失衡的存在,是政府間轉(zhuǎn)移支付產(chǎn)生的基本理論依據(jù)?？v向財(cái)政失衡是針對(duì)多級(jí)財(cái)政體制中,上下級(jí)政府之間財(cái)政收支狀況的差異而言的,指的是各級(jí)政府的自有財(cái)政收入與其承擔(dān)的支出責(zé)任不對(duì)稱,導(dǎo)致某些層級(jí)政府出現(xiàn)財(cái)政赤字,而其他層級(jí)政府存在財(cái)政盈余的狀況。現(xiàn)實(shí)中很多國(guó)家的地方政府往往面臨著相對(duì)較高的支出需求和相對(duì)較少的自有財(cái)力并存的矛盾,形成本級(jí)的財(cái)政赤字。與此相反,中央政府承擔(dān)相對(duì)較低的支出需求,但擁有相對(duì)較多的自有財(cái)力,出現(xiàn)本級(jí)財(cái)政盈余?？v向財(cái)政失衡客觀上要求中央政府通過(guò)轉(zhuǎn)移支付進(jìn)行財(cái)力的縱向調(diào)節(jié)。

2.矯正轄區(qū)間外溢效應(yīng)實(shí)踐中,一些地方性公共產(chǎn)品的受益范圍無(wú)法恰好被限定在地方政府的轄區(qū)之內(nèi),也就是說(shuō)這些公共產(chǎn)品具有轄區(qū)間外溢效應(yīng)。在轄區(qū)間外溢效應(yīng)影響下,地方政府提供公共產(chǎn)品時(shí)所采取的策略容易產(chǎn)生某種程度的扭曲和偏差。當(dāng)存在正外溢效應(yīng)時(shí),從本地利益出發(fā),地方政府有可能高估提供公共產(chǎn)品的成本,而低估其整體效益,并囿于自身的財(cái)政實(shí)力,減少此類公共產(chǎn)品的提供數(shù)量;與此相反,當(dāng)公共產(chǎn)品具有負(fù)外溢效應(yīng)時(shí),地方政府則容易高估其正效應(yīng),低估或者忽視提供該公共產(chǎn)品的成本,從而使這類公共產(chǎn)品繼續(xù)存在乃至有所增加。從全國(guó)的角度看,這種政策扭曲損害了資源配置效率,也不利于地區(qū)間經(jīng)濟(jì)關(guān)系的協(xié)調(diào)。因此,中央政府有必要通過(guò)轉(zhuǎn)移支付進(jìn)行調(diào)節(jié),如針對(duì)溢出收益的補(bǔ)償。3.實(shí)現(xiàn)中央政府的政策意圖除了承擔(dān)公共服務(wù)的職能外,一國(guó)中央政府還應(yīng)履行經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、社會(huì)穩(wěn)定等職能,以保持國(guó)家經(jīng)濟(jì)的持續(xù)、穩(wěn)定、健康發(fā)展,維護(hù)社會(huì)的長(zhǎng)治久安、民族團(tuán)結(jié),這就要求中央政府制定有利于經(jīng)濟(jì)發(fā)展、區(qū)域協(xié)調(diào)、安定團(tuán)結(jié)的大政方針和具體政策措施并加以貫徹實(shí)施。中央政府實(shí)施的經(jīng)濟(jì)社會(huì)政策中,有很多需要由各級(jí)地方政府加以實(shí)施,促使地方政府有效貫徹中央政策意圖的手段和工具是多樣性的,在很多情況下,中央給予地方相應(yīng)的專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付既是對(duì)政策實(shí)施給地方帶來(lái)的成本的必要補(bǔ)償,也是使地方政府行為與中央政府確定的全國(guó)性目標(biāo)相一致,從而推動(dòng)政策較快落實(shí)的有效手段。

4.中央委托地方事務(wù)中央委托地方事務(wù),是在明確劃分中央與地方政府間事權(quán)的基礎(chǔ)上,由于某些公共服務(wù)所具有的特征而產(chǎn)生的一個(gè)操作層面的問(wèn)題。它不同于中央和地方共擔(dān)事務(wù),通常是那些影響面大、卻需要地方加以實(shí)施的事務(wù),例如戍邊、反恐、重大疫情防范等。中央委托地方事務(wù)通常具有以下特征中的某一項(xiàng):(1)由地方政府管理更有效率。(2)在空間范疇上具有很強(qiáng)的區(qū)域性特征。(3)出于政治控制的考慮劃為中央政府事權(quán),而以經(jīng)濟(jì)原則衡量適宜地方政府承擔(dān)。轉(zhuǎn)移支付一般性轉(zhuǎn)移支付專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付均等化功能：彌補(bǔ)財(cái)政失衡矯正轄區(qū)間外溢效應(yīng)補(bǔ)償中央委托地方事務(wù)實(shí)現(xiàn)中央政府政策目標(biāo)

轉(zhuǎn)移支付目標(biāo)框架

2.配套轉(zhuǎn)移支付和非配套轉(zhuǎn)移支付這種分類以轉(zhuǎn)移支付是否需要接受方提供配套資金為依據(jù),配套轉(zhuǎn)移支付要求接受方提供一定比例的配套資金,非配套轉(zhuǎn)移支付則不要求接受方提供配套資金。這里所謂的配套資金,既可以是某一固定數(shù)額的資金,也可以是相當(dāng)于補(bǔ)助金的一定比例的資金,意在使中央政府與地方政府共同承擔(dān)提供公共服務(wù)的職責(zé)。3.有限額的轉(zhuǎn)移支付和無(wú)限額的轉(zhuǎn)移支付有限額的轉(zhuǎn)移支付指轉(zhuǎn)移支付的支付方給接受方規(guī)定一個(gè)轉(zhuǎn)移支付的最高限額,接受方在資金使用過(guò)程中不得突破總額。無(wú)限額的轉(zhuǎn)移支付則是指沒(méi)有總額控制的轉(zhuǎn)移支付,即上不封頂,接受方可以在得到一定量的轉(zhuǎn)移支付資金后申請(qǐng)?jiān)黾淤Y金數(shù)量。二.政府間轉(zhuǎn)移支付的國(guó)際經(jīng)驗(yàn)

政府間轉(zhuǎn)移支付內(nèi)涵包括縱向轉(zhuǎn)移支付和橫向轉(zhuǎn)移支付?？v向轉(zhuǎn)移支付為中央政府與地方政府之問(wèn)及上下級(jí)地方政府之間的財(cái)政收入的相互轉(zhuǎn)移和再分配，也稱“父子資助式。橫向轉(zhuǎn)移支付為各同級(jí)地方政府之間的財(cái)政收入的相互轉(zhuǎn)移和再分配，也稱“兄弟互助式”。由于主體地位和重大作用，在實(shí)際工作和理論研究中，政府間轉(zhuǎn)移支付一般指縱向轉(zhuǎn)移支付，尤其是指中央政府對(duì)地方政府的財(cái)力援助與支持。在完善的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制國(guó)家中，已形成了構(gòu)建政府問(wèn)轉(zhuǎn)移支付的一般作法。其中，具有代表性的國(guó)家為美國(guó)、德國(guó)與日本。這三個(gè)國(guó)家積累的經(jīng)驗(yàn)如下：

3.政府間轉(zhuǎn)移支付形式具有多樣性，但以實(shí)現(xiàn)全國(guó)各地居民享受基本公共品或服務(wù)均等化為主，以解決“外溢效應(yīng)”問(wèn)題為輔為共同目標(biāo)。盡管各國(guó)政府間轉(zhuǎn)移支付形式的多樣化，但共同目標(biāo)是以實(shí)現(xiàn)全國(guó)各地居民享有基本公共品或服務(wù)均等化為主(這并不是要平均各地居民生活水平，也不意味著要完全消除各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展的差異，而是要使各地方政府的基本服務(wù)能力達(dá)到均衡)。以鼓勵(lì)地方政府投資于跨地區(qū)交通、環(huán)保、消防等不僅對(duì)本轄區(qū)居民有益，而且對(duì)其他地區(qū)居民也有好處(即溢出效應(yīng))的公共品或服務(wù)為輔。美國(guó)的分類撥款和專項(xiàng)撥款、德國(guó)的稅收共享和聯(lián)邦補(bǔ)充撥款、日本的地方交付稅和國(guó)庫(kù)補(bǔ)助金主要是為了實(shí)現(xiàn)上述均等化目標(biāo)。與此相應(yīng)，美國(guó)的無(wú)條件撥款、德國(guó)的共同任務(wù)撥款、日本的地方讓與金主要為了對(duì)地方政府投資于具有外溢效應(yīng)項(xiàng)目進(jìn)行補(bǔ)助。需要特別指出的是，各國(guó)年均超過(guò)80％的政府間轉(zhuǎn)移支付是用于實(shí)現(xiàn)上述主要目標(biāo)。主、次目標(biāo)的明晰是實(shí)現(xiàn)政府間轉(zhuǎn)移支付初衷的重要條件。

4.因素法是確定政府間轉(zhuǎn)移支付額的主要依據(jù)。因素法的關(guān)鍵在于建立計(jì)算公式和選擇因素。從確定政府間轉(zhuǎn)移支付額所依據(jù)的公式來(lái)看，各國(guó)均能依據(jù)自身國(guó)情，建立合理的計(jì)算公式，并選擇能夠反映各地財(cái)政能力和福利狀況的因素作為計(jì)算公式中的變量，而且這些因素絕大數(shù)是地方政府難以控制的。因素法的邏輯是利用計(jì)算公式測(cè)算地方政府的理論收入和標(biāo)準(zhǔn)支出來(lái)確定政府間轉(zhuǎn)移支付額。很明顯，因素法可以削減政府間轉(zhuǎn)移支付額的主觀性，強(qiáng)化其客觀性和透明性。因而有利于提高政府間轉(zhuǎn)移支付的效率。

5.相關(guān)法律制度提供保障。圍繞政府間轉(zhuǎn)移支付這一主題，各國(guó)均頒布實(shí)施了相關(guān)法律。如美國(guó)的《州和地方政府補(bǔ)助法》，德國(guó)的《聯(lián)邦財(cái)政均衡法》，日本的《地方交付稅法》、《義務(wù)教育法》、《農(nóng)業(yè)基本建設(shè)法》、《生活保障法》等。總體上，這些法律的目標(biāo)主要表現(xiàn)為三方面：對(duì)中央(聯(lián)邦)政府和地方政府之間事權(quán)規(guī)定；二對(duì)政府間轉(zhuǎn)移支付額計(jì)算公式和選擇因素的規(guī)定；三對(duì)政府間轉(zhuǎn)移支付款項(xiàng)使用監(jiān)督的規(guī)定。有法可依使得政府間轉(zhuǎn)移支付的運(yùn)作規(guī)范和有序。制度障礙和實(shí)踐中存在的各種問(wèn)題導(dǎo)致我國(guó)的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的法制化建設(shè)水平滯后，具體表現(xiàn)在：立法層次低，主要為部門規(guī)范性文件，缺乏高效力層次的法律、行政法規(guī)對(duì)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的基本原則、基本制度等進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)范；現(xiàn)行規(guī)范性文件缺乏穩(wěn)定性，許多仍采取一年一定的方式等等。同時(shí)法制化滯后反過(guò)來(lái)也不利于轉(zhuǎn)移支付的實(shí)踐與創(chuàng)新，在財(cái)政實(shí)踐與財(cái)政立法工作之間未能形成一個(gè)相互促進(jìn)的良性循環(huán)。三.我國(guó)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度發(fā)展現(xiàn)狀

1.現(xiàn)行轉(zhuǎn)移支付制度的基本框架。1993年前后，在研究分稅制財(cái)政管理體制改革時(shí)，財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的概念才被引入我國(guó)，并在1994年實(shí)行分稅制財(cái)政管理體制的同時(shí)，開始逐步建立財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度。經(jīng)過(guò)十多年的努力，我國(guó)的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度不斷完善。目前，財(cái)政部對(duì)轉(zhuǎn)移支付的分類如下表所示。

1994~2012年中央對(duì)地方轉(zhuǎn)移支付的相對(duì)規(guī)模

可以看出,1994年以來(lái),中央每年約將本級(jí)財(cái)政收入的60%~80%以轉(zhuǎn)移支付的形式劃撥給地方,而地方財(cái)政支出的約40%~50%是由中央轉(zhuǎn)移支付來(lái)支持。1994年,一般性轉(zhuǎn)移支付數(shù)額僅99億元,占中央對(duì)地方補(bǔ)助的比重僅為4.1%。2012年,一般性轉(zhuǎn)移支付已達(dá)到21471億元,是1994年的216.9倍。1994年以來(lái),中央對(duì)地方轉(zhuǎn)移支付的內(nèi)部結(jié)構(gòu)有以下幾個(gè)方面明顯的變化趨勢(shì):一般性轉(zhuǎn)移支付占比呈上升趨勢(shì),1994~1999年其所占比重在11%,2012年上升到47.3%。專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付占比有所提高,從1994年的15%提高到2012年的41.4%。稅收返還比重持續(xù)下降,從1994年的74%下降到2006年的11.3%。

3.轉(zhuǎn)移支付制度存在的主要問(wèn)題。我國(guó)現(xiàn)行財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度是自1994年實(shí)行分稅制財(cái)政管理體制以來(lái)逐步建立的，作為一種過(guò)渡性制度尚未形成法律，目前基本采取根據(jù)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的不同類型，分別制定規(guī)范性文件的形式來(lái)進(jìn)行規(guī)范。具體問(wèn)題如下：（1）轉(zhuǎn)移支付的橫向均衡作用不明顯。我國(guó)學(xué)者在一項(xiàng)重要的研究中，通過(guò)對(duì)全國(guó)各地區(qū)人均財(cái)政總收入差距狀況和人均財(cái)政總支出差距狀況的對(duì)比分析，以及對(duì)我國(guó)轉(zhuǎn)移支付制度的縱向、橫向平衡效應(yīng)作出分析后指出，自1994年實(shí)行分稅制財(cái)政體制之后，并沒(méi)有有效控制地區(qū)間公共財(cái)政能力差距的擴(kuò)大，其橫向均衡效應(yīng)是降低了的。這不僅在于唯一能夠明確發(fā)揮均等化功能的一般性轉(zhuǎn)移支付占比低,還在于稅收返還采取以特定年度各省相應(yīng)的實(shí)際稅收數(shù)額為基數(shù),運(yùn)用全國(guó)統(tǒng)一的增長(zhǎng)率計(jì)算確定,存在財(cái)政收入較多的省獲得稅收返還多、財(cái)政困難省獲得返還少的狀況,其效果是加劇橫向財(cái)政失衡。（2）財(cái)政轉(zhuǎn)移支付立法層次低，缺乏法律權(quán)威性。縱觀各國(guó)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度，其最大的共性就是制定具有較高層次效力的法律。而中國(guó)現(xiàn)行政府間財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度依據(jù)的主要是歷年出臺(tái)的《辦法》，如《2012年中央對(duì)地方均衡性轉(zhuǎn)移支付辦法》等。該辦法屬于行政規(guī)章的層次，立法層次顯然太低。立法層次太低會(huì)導(dǎo)致一系列不良后果，如法律規(guī)定缺乏權(quán)威性、制度的穩(wěn)定性較差、立法的科學(xué)性和民主性難以保證等，這些不良后果已經(jīng)嚴(yán)重制約著中國(guó)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付立法的完善以及市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制改革的推進(jìn)。

（4）中央對(duì)各地稅收返還額的確定方法缺乏科學(xué)依據(jù)為了保護(hù)各地區(qū)的利益，中央對(duì)地方的稅收返還按基數(shù)法確定，原體制的補(bǔ)助和上繳辦法仍然保留，即也是以過(guò)去某一年的收入和支出作為基數(shù)。這一方面形成了一省一率、一省一額的非常不規(guī)范的轉(zhuǎn)移支付制度；另一方面，按照“基數(shù)法”確定的稅收返還數(shù)額既不考慮各地區(qū)的收入能力和支出需要的客觀差異，也缺乏比較合理的客觀標(biāo)準(zhǔn)。這導(dǎo)致了不規(guī)范的分配模式，也鼓勵(lì)了地方討價(jià)還價(jià)的行為。它不但不能解決長(zhǎng)期以來(lái)形成的各地區(qū)間財(cái)力的不均問(wèn)題，而且使這種財(cái)力的地區(qū)間不均衡分布在分稅制的名義下以稅收返還的形式固定下來(lái)。轉(zhuǎn)移支付的基本目標(biāo)是促進(jìn)地區(qū)間基本公共服務(wù)水平均等化，要求對(duì)各地區(qū)的財(cái)政能力和財(cái)政需要之間的差距進(jìn)行調(diào)整。但我國(guó)目前的轉(zhuǎn)移支付在這方面的功能作用非常有限。首先，從無(wú)條件轉(zhuǎn)移支付看，稅收返還按“基數(shù)法”確定，不僅起不到調(diào)節(jié)地區(qū)間財(cái)政能力差距的作用，而且因“基數(shù)”中包含了舊體制的不合理因素，在逐年的滾動(dòng)過(guò)程中，不合理因素還有擴(kuò)大之勢(shì)。而且，稅收返還的使用權(quán)掌握在地方政府手里，即使它有不合理之處，中央政府也無(wú)法改變，不能利用它來(lái)實(shí)施國(guó)家產(chǎn)業(yè)政策和調(diào)節(jié)地方政府支出行為。（5）轉(zhuǎn)移支付管理不規(guī)范,影響資金使用效率的提高。轉(zhuǎn)移支付管理方面的問(wèn)題,一是多頭管理。目前,包括發(fā)改委、財(cái)政部、民政部、科技部、文化部、衛(wèi)生部、交通部、水利部、農(nóng)業(yè)部、國(guó)土資源部、氣象局、國(guó)家防汛抗旱總指揮部辦公室等在內(nèi)的10多個(gè)中央政府部門都負(fù)責(zé)著一部分專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付資金的分配和管理。政出多門、多頭管理和缺乏協(xié)調(diào)使得部分轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目重復(fù),也在一定程度上加大了地方政府的執(zhí)行成本,從而影響資金實(shí)際使用效率。二是部分資金使用范圍規(guī)定過(guò)細(xì)。由于地區(qū)間差異的廣泛存在,各地在同一公共服務(wù)領(lǐng)域的現(xiàn)狀和實(shí)際需求是不同的,采取一刀切的方式對(duì)資金使用范圍加以嚴(yán)格約束,難以滿足各地公共服務(wù)方面不同的迫切需求,還可能導(dǎo)致重復(fù)建設(shè)和資金的浪費(fèi)。三是配套要求沒(méi)有考慮地方政府的配套能力。不考慮地方財(cái)政狀況采取統(tǒng)一的配套比例,可能會(huì)因貧困地區(qū)無(wú)財(cái)力予以配套而使專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付資金更多地流向富裕地區(qū),或使貧困地區(qū)選擇增加負(fù)債以滿足配套需要,又或制造假配套,從而因沒(méi)有足夠的資金造成工程質(zhì)量差。

四是缺乏有效監(jiān)督機(jī)制,在轉(zhuǎn)移支付劃撥過(guò)程中可能出現(xiàn)跑、冒、滴、漏,上級(jí)特別是中央政府也較難掌握每一筆資金的實(shí)際使用情況。（6）轉(zhuǎn)移支付信息透明度差,不利于地方財(cái)政預(yù)算管理。我國(guó)財(cái)政的總體透明度不高,轉(zhuǎn)移支付方面同樣如此。目前轉(zhuǎn)移支付透明度低的狀況,地方財(cái)政對(duì)每一年度能夠獲得的各類轉(zhuǎn)移支付資金規(guī)模難以建立穩(wěn)定、有效的預(yù)期,地方在預(yù)算中難以準(zhǔn)確地把轉(zhuǎn)移支付的影響計(jì)算在內(nèi)。較低的轉(zhuǎn)移支付(特別是專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付)透明度再加上多頭管理、缺乏協(xié)調(diào),還容易導(dǎo)致地方政府的尋租行為,跑部錢進(jìn)、關(guān)系撥款等情況的存在,嚴(yán)重制約著轉(zhuǎn)移支付資金分配的規(guī)范化;由于缺少公眾監(jiān)督,資金劃撥和使用過(guò)程中的跑冒滴漏也難以得到有效約束,資金使用效率降低。4.現(xiàn)行基數(shù)法存在的缺點(diǎn)基數(shù)法又稱基數(shù)增長(zhǎng)法，在編制下一年度支出預(yù)算時(shí)，首先確定上年支出的基數(shù)，在上年支出基數(shù)的基礎(chǔ)上同時(shí)考慮下一年度中各項(xiàng)支出的增長(zhǎng)因素，由此來(lái)核定下一年度各項(xiàng)支出的數(shù)額?；鶖?shù)法重視過(guò)去預(yù)算連續(xù)性，測(cè)算公式為：收支預(yù)算數(shù)=基期收支執(zhí)行數(shù)×（1十增長(zhǎng)比例）基數(shù)法的特點(diǎn)：1.基數(shù)法的編制基礎(chǔ)是前期數(shù)據(jù)及結(jié)果，本期的預(yù)算額是根據(jù)前期的實(shí)績(jī)調(diào)整確定的。2.基數(shù)法的重點(diǎn)是對(duì)新增業(yè)務(wù)進(jìn)行重點(diǎn)分析預(yù)測(cè)，在前期基礎(chǔ)上增加新業(yè)務(wù)預(yù)算。3.基數(shù)法主要以金額為依據(jù)，著重從貨幣的方面控制預(yù)算的增減配額。

基數(shù)法的缺點(diǎn)1.基數(shù)法受人為因素影響較多，往往不能考慮預(yù)算單位的人員狀況、經(jīng)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)、事業(yè)發(fā)展水平的變化情況，預(yù)算安排與實(shí)際的動(dòng)態(tài)管理不能同步。2.基數(shù)法承認(rèn)既成事實(shí)，不考慮影響支出的因素是否發(fā)生變化，發(fā)生的變化是否合理。預(yù)算單位基數(shù)大的，經(jīng)費(fèi)的開支就相應(yīng)寬松，基數(shù)小的，經(jīng)費(fèi)開支就相應(yīng)緊張。5.我國(guó)因素法轉(zhuǎn)移支付方式的應(yīng)用現(xiàn)狀財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的方式可以有許多種,因素法是其中較為先進(jìn)的一種,是通過(guò)對(duì)影響地方財(cái)政能力和財(cái)政需求的因素進(jìn)行分析,得到一個(gè)可以調(diào)整的匡算地方財(cái)政收入與支出的公式,中央財(cái)政以這一公式為依據(jù)進(jìn)行對(duì)地方的轉(zhuǎn)移支付。這一方式并非我國(guó)首創(chuàng),在過(guò)去的幾十年中,國(guó)外許多發(fā)達(dá)國(guó)家和發(fā)展中國(guó)家已經(jīng)采用了這種方式,并取得了很好的效果。在我國(guó)這種方式還未得到充分的重視和運(yùn)用,還處于嘗試階段。1995年我國(guó)初次采用了這種方式來(lái)分配一部分財(cái)政資金。也稱過(guò)渡期轉(zhuǎn)移支付辦法。這一辦法首次采用了數(shù)學(xué)公式來(lái)估算地方財(cái)政能力和支出需求,是將中國(guó)轉(zhuǎn)移支付體制規(guī)范化的重要進(jìn)展。但由于中央財(cái)力有限,1995年用這個(gè)辦法所分配的財(cái)源僅占中央財(cái)政收入的0.15%,其均等化能力十分有限。此外這一過(guò)渡時(shí)期的辦法帶有考慮各種特殊的既有利益的特點(diǎn),與規(guī)范化的模型還有一定距離。這一部分也是未來(lái)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度建設(shè)的方向。

1995年起步實(shí)行后,盡管所占的比例不大但卻起到了重大作用,各地方政府反映很好,認(rèn)為這種方法很公平公正,使各地方政府沒(méi)有進(jìn)行攀比的必要和理由,是財(cái)政資金分配史上最順利的一次。這種方式與其他的轉(zhuǎn)移支付方式相比具有很大的優(yōu)越性,實(shí)行起來(lái)較為客觀、公正、高效,能充分反映出轉(zhuǎn)移支付制度的上述一般特點(diǎn)。

與因素法相比較,我國(guó)目前所實(shí)施的其他的一些轉(zhuǎn)移支付方式如體制性補(bǔ)助或上解、稅收返還等都逐漸暴露出一些問(wèn)題。因此在進(jìn)行轉(zhuǎn)移支付制度改革過(guò)程中,我們應(yīng)充分認(rèn)識(shí)到因素法轉(zhuǎn)移支付方式的優(yōu)勢(shì)性,并虛心吸取國(guó)外的成功經(jīng)驗(yàn),結(jié)合我國(guó)的國(guó)情進(jìn)行應(yīng)用。四.、改革完善轉(zhuǎn)移支付制度的總體思

路與基本設(shè)想

(一)轉(zhuǎn)移支付制度改革總體思路。

按照黨的十七大提出“加快形成統(tǒng)一規(guī)范透明的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度”的目標(biāo)要求,構(gòu)建結(jié)構(gòu)合理、功能完善、制度統(tǒng)一、分配科學(xué)、管理規(guī)范、信息透明的轉(zhuǎn)移支付制度。以合理的結(jié)構(gòu)強(qiáng)化轉(zhuǎn)移支付促進(jìn)公共服務(wù)均等化的能力,以完善的功能促進(jìn)上下級(jí)、地區(qū)間財(cái)政關(guān)系的理順,以統(tǒng)一的制度實(shí)現(xiàn)中央)省)市縣的多級(jí)均等化機(jī)制,以科學(xué)的分配體現(xiàn)轉(zhuǎn)移支付意圖,以規(guī)范的管理提高資金使用效率,以透明的信息完善地方財(cái)政對(duì)轉(zhuǎn)移支付的預(yù)算管理。

(二)改革完善轉(zhuǎn)移支付制度的基本設(shè)想。1.建立完善統(tǒng)一規(guī)范的轉(zhuǎn)移支付制度框架。(1)逐年降低直至最終取消稅收返還;逐年擴(kuò)大一般性轉(zhuǎn)移支付量.(2)整合專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付。清理現(xiàn)行分散在各個(gè)預(yù)算支出科目中的專項(xiàng)性補(bǔ)助，將其逐步規(guī)范為“整塊撥款”和“配套撥款”;清理現(xiàn)有專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目,對(duì)情況已經(jīng)發(fā)生變化、不能發(fā)揮預(yù)期政策作用的項(xiàng)目予以取消;對(duì)重復(fù)交叉的項(xiàng)目進(jìn)行整合。(3)建立專門用于矯正轄區(qū)間外溢效應(yīng)、中央委托地方事務(wù)的補(bǔ)償性專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付,完善專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付體系。(4)規(guī)范省以下一般性轉(zhuǎn)移支付制度。

2.加強(qiáng)橫向轉(zhuǎn)移支付及縱橫交錯(cuò)轉(zhuǎn)移支付制度建設(shè)。就我國(guó)目前情況看，首先應(yīng)當(dāng)建立正式的橫向轉(zhuǎn)移支付制度。從長(zhǎng)期看，我國(guó)應(yīng)將現(xiàn)有的單一縱向轉(zhuǎn)移支付模式改為以縱向轉(zhuǎn)移支付為主、橫向轉(zhuǎn)移支付為輔、縱橫交錯(cuò)的轉(zhuǎn)移支付模式。目前實(shí)行的發(fā)達(dá)地區(qū)對(duì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)的對(duì)口支援，其實(shí)質(zhì)就體現(xiàn)了橫向轉(zhuǎn)移支付的性質(zhì)。這表明，在我國(guó)建立地區(qū)之間的財(cái)政橫向轉(zhuǎn)移支付是完全有可能的，是應(yīng)當(dāng)積極嘗試的一項(xiàng)制度創(chuàng)新。縱橫交錯(cuò)模式，由于地方政府參與了轉(zhuǎn)移支付過(guò)程，體現(xiàn)了地區(qū)間的相互支援關(guān)系，利于鞭策后進(jìn)，鼓勵(lì)先進(jìn)，但操作較復(fù)雜。從今后發(fā)展趨勢(shì)看，我國(guó)應(yīng)采取縱向?yàn)橹鳌⒖v橫交錯(cuò)為輔的轉(zhuǎn)移支付制度。

3.用"因素法"替代"基數(shù)法"。采用基數(shù)法確定各級(jí)地方政府的財(cái)政收支基數(shù)，并據(jù)此確定各地收入上解額和補(bǔ)助額，是在特定時(shí)期為穩(wěn)定政府間財(cái)政關(guān)系、減少財(cái)