多元參與應急管理中的行動動力分析

多元參與應急管理中的行動動力分析

一、治理現(xiàn)代化:構建多元危機治理模式近年來，隨著“三公制”即應急方案、應急管理體制、應急管理機構和法制建設的深入，中國初步形成了具有中國特色的應急管理體系。很多研究者已經認識到我國應急管理體系中政府為主導、難以有效吸收社會力量參與導致政府應急管理受到內部組織結構、資源和信息溝通制約的問題,并從“聯(lián)動機制”、“協(xié)同治理”的角度探索改進的辦法,試圖構建有效的多元危機治理模式。但是,現(xiàn)有的研究尚有兩個問題需要回答:其一,應急管理中多元應急主體變被動參與為主動參與的動力來源有哪些?當改變政府依靠行政命令實施社會動員應對突發(fā)性公共事件的管理模式后,多元社會力量為什么會參與應急管理?其二,應急管理需要多元應急參與力量之間有效整合形成團隊合力,政府、企業(yè)、非政府組織、新聞媒體以及其他社會力量在應急管理中如何實現(xiàn)協(xié)調和合作?改變政府主導、行政統(tǒng)一指揮的模式后,如何保證應急管理的有序性?如果不能解決各應急參與主體主動參與、自愿協(xié)調和合作的行動動力問題,應急聯(lián)動機制、公共危機協(xié)同治理體系就難以有效地運行。本文試圖從利益相關者理論出發(fā),分析多元應急參與主體自動響應、自愿合作的動力基礎和機制,探討改善我國應急管理體系的路徑和方法。二、利益相關者視角下的應急管理應對利益是行動者采取行動的基礎。為了有效地克服公司治理中的“委托-代理失靈”問題,20世紀60年代,研究者開始引入“利益相關者”的概念,主張與公司治理存在利益關系的股東、董事、職業(yè)經理人、雇員、供應商等多元主體通過“合作”來追求公司商業(yè)目標和社會目標的最大化。利益相關者是指“那些能夠影響企業(yè)目標實現(xiàn),或者能夠被企業(yè)實現(xiàn)目標過程影響的人和群體”。弗里曼認為股東的利益只是利益相關者網絡中一個部分,公司的治理目標應該更注重多邊利益主體的利益。那些為公司財富增長做出貢獻的股東、董事、職業(yè)經理人、雇員、供應商以及銷售商都應該參與公司的治理,共同擁有剩余索取權和控制權。通過利益相關方共同參與的公司治理結構,可以避免委托-代理失靈、信息不對稱以及可能的機會主義。一旦公司面臨突發(fā)性的事件,可以通過設置相機治理機構防止損人利己的行為發(fā)生,即根據具體利益受損情況采取相應的應急措施,確保各方利益均衡和整體利益最優(yōu)。公共管理追求公共利益,而公共利益不可能僅由單一主體來界定,而是多元主體互動溝通、討價還價的過程。從這個意義上說,任何公共管理過程中不同參與主體之間的利益都有分歧,不同參與主體之間對管理目標的認知都存在差異。這種利益分歧和認知差異成為影響公共管理參與主體行為的動機來源。即使在一個上下等級森嚴、組織結構明晰的官僚化組織中,官僚個體的行為也是個體動機和混合動機共同作用的結果。更何況在多元參與公共管理的過程中,不同參與主體之間存在的利益分歧、認知分歧一定會成為影響管理績效的關鍵因素。應急管理作為一種非常態(tài)的公共管理過程,涉及到諸多行動主體參與。在傳統(tǒng)應急管理模式中,政府組織只要依賴于組織權威和法律法規(guī)就可以動員下級政府、各職能部門和社會力量全力投入應急處置和救援工作。我們固然期望官僚制組織中的“職業(yè)官僚”能夠按照“官僚理性”和“職業(yè)倫理”積極采取行動參與應急管理,社會組織和公民能夠基于人類共有的良知主動參與應急管理,但在應急管理實踐中政府組織和部門行動遲緩、各機構之間有利則爭無功則推、各社會團體和公民不知如何參與的問題仍很普遍。更嚴重的問題在于突發(fā)性公共事件導致秩序、價值暫時性匱乏與未來不確定性相結合,將人性中的某些弱點刺激出來,引發(fā)嚴重的社會失范行為。理論研究呼吁建立一個政府與社會合作應對重大突發(fā)性事件的治理框架,以有效地減少生命和財產損失。利益相關者理論研究視角為構建多元參與的應急管理框架提供了重要的理論基礎。只要能夠建立合理的利益分配機制,就為多元參與者主動參與應急管理、自愿協(xié)調合作提供了行動的內在動力基礎。在羅森塔爾看來,危機事件對一個社會系統(tǒng)的基本價值和行為準則架構構成了嚴重威脅。任何社會個體成員、組織都無法擺脫危機事件對其既定利益的改變。盡管研究者一直主張“危機”意味著危險與機遇并存,但危機對以社會整體秩序、數量眾多的生命和財產等為表現(xiàn)形式的公共利益造成的破壞是普遍性的后果。用專業(yè)知識服務于公共利益一直被認為是公共行政的目的。在應急管理過程中,政府摒棄傳統(tǒng)的行政命令主導的社會危機動員模式,構建合理的利益均衡結構,在相互沖突的利益主體之間建立有效合作的框架,就為多元危機治理結構中的行動者提供了行動動力。本文將應急管理過程中的利益相關者定義為:因突發(fā)性公共事件的發(fā)生導致既定利益、預期利益受到影響的個人和組織。突發(fā)性公共事件的發(fā)生對其既定利益或者預期利益造成了改變或者可能的改變成為其主動參與應急管理過程的動力來源。對一個組織來說,突發(fā)性的公共危機為其利益維護、利益表達、利益擴散提供了難得“窗口”。組織如能夠抓住這個“窗口”,將自我利益訴求推進利益表達的有效通道,就能夠更好地實現(xiàn)自我利益。對于社會個體成員來說,參與突發(fā)性公共危機應對過程也是維護自身合法權利、獲得聲望、增加物質收益以彌補財產損失的機遇。任何一個公共危機都會對社會利益分配結構做出調整和安排,組織和個體成員如果能夠積極行動、將自我利益訴求表達和應急處置結合起來,那就會獲得主動參與的內在動力結構。如果從內在動力結構的性質來看,突發(fā)性公共危機管理中的利益相關方利益訴求包括兩類:其一,在危機沖擊和破壞下,試圖恢復或者維持在原有利益分配結構中所具有的合理利益;其二,利用危機作為“窗口”實現(xiàn)利益擴張。作為一種試圖恢復危機前所處的利益結構狀態(tài)的行動動力,利益維持訴求往往推動應急參與主體在現(xiàn)有的法律和制度框架內采取行動;而要實現(xiàn)利益擴張,參與主體必須突破現(xiàn)有的法律和制度框架,即采取一種更加積極的行動方式來建構一套新的制度安排,使自身在新利益分配結構中處于更有利的位置。如果從各參與主體利益實現(xiàn)的時間性來看,引發(fā)不同的利益相關者主動參與應急響應的利益包括既定利益和預期利益。對于一個組織或者個人來說,既定利益是明確的、結構性的,有制度規(guī)則保障。在應急管理過程中,只要各參與主體都能夠按照法律規(guī)則對各方利益做出的安排行事,就不會受到損失或者也能夠及時彌補損失。但是預期利益卻不同,具有不確定性、沒有法律規(guī)則保障,更多依賴于各利益相關方積極主動的行動來“爭取”。只有積極主動地參與應急響應,積極表達自我利益訴求,這種“預期利益”才不會被忽視、遺忘,也才能夠在新的利益分配結構中成為現(xiàn)實利益。既定利益維持與預期利益擴張共同構成了不同的利益相關方積極參與應急管理、主動響應應急處置的內在動力。前者發(fā)揮著基礎性的作用,后者強化了不同的應急參與主體積極、主動利用“窗口”的行動(見表1)。當然,只要存在利益分配,在不同的參與主體之間就會存在矛盾和沖突。社會沖突意味著,在那些結果中有著對抗利益的行為人之間互動的結果。當突發(fā)性公共事件發(fā)生后,既存的相容性利益分配結構就會被改變,而早已存在的各種對利益分配做出安排的社會制度也隨之受到挑戰(zhàn)。在應急管理過程中,多元利益相關方對社會制度安排不能達成一致,將會成為新沖突的來源,從而惡化應急管理事態(tài)。利益為各應急參與主體提供了主動行動的內在動力,如果沒有合作與協(xié)調的機制、穩(wěn)定并得到普遍承認的社會制度支持,這種積極主動地參與應急管理一定會導致更多的無序、沖突和對抗。三、多因素協(xié)調與合作機制1.利益相關者視角下的應急管理分類突發(fā)性公共事件的復雜性往往體現(xiàn)在危機自身的多面性和涉及利益的多元性。當一個突發(fā)性公共事件爆發(fā)時,所在地的政府、社區(qū)、企業(yè)、居民、媒體都會直接卷入事件發(fā)展過程中。隨著事態(tài)的發(fā)展,更高層級的政府、范圍更廣泛的媒體、對事件的發(fā)展和處置可能會產生某些利益關聯(lián)的組織和機構都會將注意力投向該事件。當各種各樣的組織、機構和個人卷入應急管理后,首要的問題就是如何界定誰是利益相關方?各方擁有哪些合理利益?在利益相關者理論研究中,研究者根據利益狀態(tài)將利益相關者分為潛在利益相關者和真實利益相關者。有人根據利益相關方之間的關系,將其分為支持型、邊緣型、不支持型和混合型利益相關者。也有學者根據利益相關者在管理中的作用,將其分為核心利益相關者、蟄伏利益相關者和邊緣利益相關者。盡管不同的分類標準會形成不同的類別結構,但兩個核心要素值得重視:其一,利益相關者與事件之間的聯(lián)系疏密不同;其二,利益相關者追求的是現(xiàn)實的還是潛在的利益不同。我們可以借鑒企業(yè)管理中界定利益相關者的方法來科學、合理地界定應急管理中的利益相關者。公共管理的核心價值是公共利益,應急管理也不例外。首先必須考慮突發(fā)性公共事件對社會價值、社會秩序、公共財物所造成的影響和破壞。與這些利益相關的機構和個人是最直接的、最核心的利益相關方。通常,突發(fā)性公共危機直接會影響發(fā)生地社會正常的生產和生活秩序。地方基層政府、事發(fā)地所在地企業(yè)機構、當地居民往往最先、最直接受到該事件的影響,成為核心利益相關方。其次,突發(fā)性公共危機如果處置不當可能會降低政府在民眾中的認同,影響國家或者地區(qū)宏觀發(fā)展。而某些組織也可能會由于其價值觀、對特定信息的需求等原因與突發(fā)性公共事件產生聯(lián)系。這些機構、個人并不會直接受到某一個突發(fā)性公共事件的影響,但是其擁有某些間接的、潛在的利益,往往會成為間接利益相關方。最后,特定的機構或者個人并不會直接與突發(fā)性公共事件產生聯(lián)系,但卻可以將此事件看作一種象征性的機遇,從而利用該事件提供的機會實現(xiàn)特定目標。此類機構或者個人構成了某個突發(fā)性公共事件中的邊緣型利益相關者。最直接的、核心的利益相關方應該直接介入到應急決策和響應的過程中,通過參與應急管理實現(xiàn)合理的利益訴求;間接的利益相關者在應急管理過程中往往發(fā)揮咨詢、支持和輔助性的功能;而邊緣型的利益相關者應該排除出應急管理的核心過程之外,只能發(fā)揮信息溝通、信息收集等功能(見表2)。2.利益協(xié)調機制公共危機多元治理的本質在于為相互沖突的利益相關方提供利益協(xié)調機制。但是在多元應急主體給予合理的自我利益定位、主動參與應急管理的情況下,如何保證突發(fā)性公共事件的應急管理堅持公共利益與私人利益的合理平衡,應該是多元參與主體有效協(xié)調利益的基礎。長期以來,以政府為主導的“一元性”危機治理模式決定了應急管理中的公共利益與私人利益由政府一方來界定,結果導致非政府性利益相關者不認同、不接受根據此種利益安排所采取的應急管理。在多元參與的應急響應模式中,必須建構由核心利益相關者共同界定公共利益、各相關方合理利益的利益協(xié)調機制作為各方主動行動的基礎。應急管理中的利益協(xié)調機制包括兩部分:其一,應急管理必須實現(xiàn)的集體利益或者共同利益,即這種利益安排可以使得所有的利益相關方利益均享;這種利益的協(xié)調應該堅持多元利益相關方通過代表會議等形式達成一致意見,或者通過日常治理機制共同界定突發(fā)事態(tài)中的“公共利益”,從而為快速實施應急行動提供支持。其二,在應急管理中相互沖突的私人利益必須得到協(xié)調,一種可行的辦法是對那些因應急管理需要而暫時受到損害的利益相關方給予補償安排。盡管我們期望在應急管理的過程中相互沖突的利益相關方能夠以“公共利益”作為最高的價值標準,但涉及到私人利益的損失時,組織或者個人都會基于理性考慮避免私人利益的損失,從而采取個體理性來規(guī)避可能面臨的風險和損失。如果不能夠克服相互沖突的利益所導致的組織間、個體間分散理性行動,則多元應急管理模式就會陷入混亂。一般來說,可以使用利益動態(tài)平衡技術來滿足相互沖突的多元利益需求。通過在應急決策的過程中納入更多的利益相關方,或者為那些滿足應急管理需要已經做出利益犧牲的相關方提供事后補償安排,或者將利益受損的相關方面臨的風險分散等方法,減少相互沖突的利益之間的“不合作”。通過這種動態(tài)的平衡調整,保證相互沖突的利益在應急管理的過程中能夠相互兼容?？梢哉f,應急管理多元響應能夠成功根本上取決于多元應急參與主體之間能夠就公共利益達成一致,相互沖突的私人利益能夠得到動態(tài)平衡(見圖1)。3.以議題為中心,完善與議題相關的多元合作機制在應急管理的過程中,任何一個行動者都有自身的合理利益訴求,甚至一個行動者擁有多樣化的利益訴求。現(xiàn)代突發(fā)性公共危機內容復雜多樣,在不同的“向度”會有不同的利益相關者。有效的應急管理并不是各利益相關方各自行動,遇到任何問題都一擁而上的治理結構,而是根據不同的議題來構建與議題有相關利益的主體共同參與應對的模式。從管理組織理論的角度出發(fā),參與主體越多,協(xié)調各方行動的難度越大。因此必須建立以議題為中心,與議題相關的多元利益主體合作應對和處置的行動協(xié)調機制。以食物中毒案為例,相關的議題包括醫(yī)療救助、責任認定、事故賠付等議題。以事故賠付議題為例,醫(yī)療鑒定部門、責任人、政府主管部門、保險公司、受到身體損害的公民及其家屬構成了一個“問題解決小組”。通過以“議題”為中心的運作,可以更好地縮小利益分歧,更快地解決問題。更重要的是,以議題為中心可以盡可能減少間接的利益相關者、邊緣利益相關者介入應急管理過程導致行動協(xié)調緩慢的問題,從而為應急管理的效率提供保證(見圖2)。四、合作模式的制度基礎有效的多元參與危機管理模式必須基于各行動主體在應急管理中擁有合理的利益。維護既定利益或者實現(xiàn)預期利益構成了多元參與主體的行動動力。只有基于合理的利益界定,多元參與主體才能主動參與、自動響應、自愿合作。多元參與合作應急模式必須能夠提供有效的制度基礎。通過立法