一起相變承包變電所案的分析

一起相變承包變電所案的分析

2012年末，柳河市衛(wèi)生中心研究了衛(wèi)生中心與外部合同衛(wèi)生中心的事件。合同的事實(shí)是真的。然而，根據(jù)《醫(yī)療設(shè)施管理規(guī)定》和衛(wèi)生部的相關(guān)承認(rèn)，它不能受到懲罰。最后，只能適用于地方法規(guī)的處罰，并進(jìn)行分析。1衛(wèi)生關(guān)系合作2012年11月14日廣西壯族自治區(qū)和柳州市衛(wèi)生監(jiān)督所的執(zhí)法人員,對柳州市某區(qū)某衛(wèi)生院涉嫌變相承包衛(wèi)生所案進(jìn)行調(diào)查。該衛(wèi)生院由于納入績效考核后,由上級全額撥款按績效發(fā)放職工工資。因此,衛(wèi)生院就無法解決下設(shè)的兩個衛(wèi)生所人員的工資及福利待遇問題,衛(wèi)生院便于2012年2月起以“協(xié)議書”的形式,分別聘請魏某、彭某作為第一、第二衛(wèi)生所的責(zé)任人。由魏某、彭某負(fù)責(zé)衛(wèi)生所的日常管理、科室設(shè)置、設(shè)施、設(shè)備的配備并承擔(dān)相關(guān)費(fèi)用,自行承擔(dān)衛(wèi)生所工作人員工資福利及其他日常開支,衛(wèi)生院僅負(fù)責(zé)證照相關(guān)手續(xù)辦理及協(xié)調(diào)與相關(guān)部門的工作關(guān)系。雙方簽訂了“目標(biāo)管理責(zé)任書”(以下簡稱“責(zé)任書”),衛(wèi)生院給兩責(zé)任人發(fā)了聘書。衛(wèi)生院還與魏某、彭某及兩個衛(wèi)生所的人員簽訂“臨時(shí)崗位工作合同”(以下簡稱“合同”),同時(shí)魏某和彭某分別還自行聘請其他人員。2案例分析3關(guān)于行政處罰方面3.1承包行政處罰的法規(guī)適用衛(wèi)生執(zhí)法人員有兩種意見:一種意見認(rèn)為不能認(rèn)定為承包,本案衛(wèi)生監(jiān)督員將調(diào)查所取得的相關(guān)材料向市勞動仲裁部門請教,其結(jié)果是不能排除魏某和彭某與衛(wèi)生院不存在聘用關(guān)系,也就是說兩負(fù)責(zé)人與衛(wèi)生院是形成聘用關(guān)系的,據(jù)此,不能認(rèn)定其為承包。如要認(rèn)定則要進(jìn)一步進(jìn)行調(diào)查,在取得確切證據(jù)后按衛(wèi)監(jiān)督發(fā)〔2004〕342號:承包、承租醫(yī)療機(jī)構(gòu)科室或房屋并以該醫(yī)療機(jī)構(gòu)名義開展診療活動的,屬于衛(wèi)政法發(fā)〔2004〕224號“一”規(guī)定情形的,應(yīng)當(dāng)依照《醫(yī)療機(jī)構(gòu)管理?xiàng)l例》第四十四條及有關(guān)法律法規(guī)的規(guī)定,對承包、承租者予以處罰。對發(fā)包方按“二”的規(guī)定進(jìn)行處罰;如若再調(diào)查仍未取得確鑿證據(jù)就這樣結(jié)案了。另一種意見則認(rèn)為再調(diào)查也不可能取得確鑿的承包證據(jù)了,就所取得的材料按照《廣西辦法》第二十七條的規(guī)定承包是成立的,《廣西辦法》第四十六條醫(yī)療機(jī)構(gòu)違反本辦法第二十七條規(guī)定,由縣級以上人民政府衛(wèi)生行政部門處以1萬元以上5萬元以下的罰款。本案魏某和彭某不是衛(wèi)生院的正式在編職工,應(yīng)當(dāng)屬于衛(wèi)生院的其他人員,并以衛(wèi)生院第一、第二衛(wèi)生所的名義開展診療活動,因此,承包是成立的?！吨腥A人民共和國行政處罰法》(以下簡稱《處罰法》)第十三條:省、自治區(qū)、直轄市人民政府和省、自治區(qū)人民政府可以作出具體規(guī)定。尚未制定法律、法規(guī)的,前款規(guī)定的人民政府制定的規(guī)章對違反行政管理秩序的行為,可以設(shè)定警告或者一定數(shù)量罰款的行政處罰。《條例》中無承包和出租的行為,那么承包和出租就應(yīng)當(dāng)屬于尚未有法規(guī)規(guī)范的行為。因此,《廣西辦法》的制定符合《處罰法》的規(guī)定。本案采用了后一種意見對衛(wèi)生院處以罰款人民幣20000元結(jié)案。3.2《條例》和批復(fù)對承包處罰存在的問題3.2.1處罰法規(guī)適用衛(wèi)生部(衛(wèi)政法發(fā)〔2004〕224號)批復(fù)“二”不符合規(guī)定(國辦發(fā)1999年43號)關(guān)于行政法規(guī)解釋權(quán)限和程序問題的通知:凡是行政法規(guī)條文本身需要進(jìn)一步明確界限或者作補(bǔ)充規(guī)定的問題,由國務(wù)院作出解釋。凡屬于行政工作中具體應(yīng)用行政法規(guī)的問題,有關(guān)行政主管部門在其職權(quán)范圍內(nèi)能夠解釋的,由其負(fù)責(zé)解釋。承包和出租是兩種行為,不屬于具體應(yīng)用法規(guī)的問題,應(yīng)當(dāng)屬于界限或者作補(bǔ)充規(guī)定的問題?！稐l例》第五十四條本條例由國務(wù)院衛(wèi)生行政部門負(fù)責(zé)解釋。作者認(rèn)為這種解釋應(yīng)當(dāng)是對條文含義、內(nèi)容和詞語、概念、及適用條件等的說明,而不是增加處罰的行為?！稐l例》沒有出租和承包的行為,衛(wèi)生部(2004)224號批復(fù)“二”等于增加了行政處罰的行為?！短幜P法》第十四條,其他規(guī)范性文件不得設(shè)定行政處罰。衛(wèi)政法發(fā)(2004)224號只是規(guī)范性文件,因此,認(rèn)為該批復(fù)“二”不符合國務(wù)院和《處罰法》的規(guī)定。3.2.2取證難按照衛(wèi)生部的相關(guān)批復(fù),醫(yī)療機(jī)構(gòu)大都知道承包和出租是違法的,因此在實(shí)施承包和出租時(shí)大都采取了規(guī)避措施,衛(wèi)生執(zhí)法人員在調(diào)查時(shí)很難取得確切的證據(jù),往往是承包和出租事實(shí)存在,卻無法對其實(shí)施行政處罰,本案即是典型的例子。3.2.3實(shí)施難按照衛(wèi)生部衛(wèi)政法發(fā)〔2004〕224號和衛(wèi)監(jiān)督發(fā)〔2004〕342號文的規(guī)定,要對發(fā)包方和承包方都進(jìn)行處罰,本案如按該規(guī)定處罰,便涉及沒收兩個衛(wèi)生所的違法所得,根據(jù)衛(wèi)生院與兩個衛(wèi)生所簽訂的“責(zé)任書”,其經(jīng)濟(jì)效益必須各實(shí)現(xiàn)年業(yè)務(wù)收入達(dá)五十萬元。從簽訂之日至被查處之日7個多月,就是按兩個衛(wèi)生所有憑據(jù)的收入計(jì)算也是一筆不小的數(shù)字。衛(wèi)法監(jiān)發(fā)〔2000〕第45號的答復(fù):《醫(yī)療機(jī)構(gòu)管理?xiàng)l例》第四十四條中“非法所得”指在違法活動中獲取的包括成本在內(nèi)的全部收入。按這個規(guī)定對這兩個衛(wèi)生所的收入進(jìn)行沒收,執(zhí)行起來是困難的。3.2.4不合理承包行為主要責(zé)任應(yīng)當(dāng)是發(fā)包方的過錯,但對其處理卻是輕的(沒收非法所得,并可以處以5000元以下的罰款),承包方責(zé)任應(yīng)當(dāng)是次要的,處罰卻比主要責(zé)任者重(沒收非法所得和藥品、器械,并可以根據(jù)情節(jié)處以1萬元以下的罰款)。3承包地為承包者3.1修訂《條例》1951年政務(wù)院批準(zhǔn)發(fā)布的《醫(yī)院診所管理暫行條例》至1994年《條例》的發(fā)布實(shí)施歷時(shí)33年,《條例》實(shí)施至今已近20年。這20年是改革開放快速發(fā)展的時(shí)期,《條例》中的一些內(nèi)容已不適應(yīng)當(dāng)前需要或者說是不合理。3.1.3加大處罰的力度把出租和承包納入條例第二十三條和第四十六條并加大處罰的力度。承包者往往以經(jīng)濟(jì)利益為重,忽視法規(guī)和技術(shù)操作規(guī)范,容易導(dǎo)致嚴(yán)重不良后果。如遼寧省丹東東港市東港醫(yī)保門診部負(fù)責(zé)人將外科(靜脈曲張、疝氣治療)承包給薛峰、范鵬夫婦經(jīng)營。夫婦倆開展“微創(chuàng)介入溶栓通脈療法”治療的120名靜脈曲張患者,經(jīng)檢測其中有99人確診感染丙肝病毒?！稐l例》第四十六條違反本條例第二十三條規(guī)定,并可以處以5000元以下的罰款。這其中的5000元應(yīng)加大為50000元。3.2采用地方法規(guī)在《條例》未修訂前適用新的地方法規(guī)、規(guī)章對承包出租者進(jìn)行處罰,如本案適用《廣西辦法》不需考慮其是否形成聘用關(guān)系,只要確定其不是單位的正式在編職工,就可認(rèn)定其為承包,簡便易行。2.1魏某和彭某與衛(wèi)生院的關(guān)系衛(wèi)生院給魏某、彭某購買醫(yī)療責(zé)任保險(xiǎn),但費(fèi)用自負(fù);魏某和彭某分別與衛(wèi)生院簽訂了“協(xié)議書”,協(xié)議期限均為10年;魏某和彭某還分別與衛(wèi)生院簽訂了“責(zé)任書”,考核期限是從2012年4月1日至2013年3月30日;衛(wèi)生院給魏某、給彭某發(fā)了聘書,分別聘其為第一、二衛(wèi)生所婦科醫(yī)師及衛(wèi)生所負(fù)責(zé)人并簽訂了合同,合同期為5年。在自治區(qū)事業(yè)單位首次崗位聘用人員花名冊(以下簡稱花名冊)中沒有魏某和彭某的名字,在衛(wèi)生院的工資發(fā)放表(以下簡稱工資表)中也無魏某和彭某的名字,據(jù)此,魏某和彭某不是衛(wèi)生院的正式在編職工。2.2是否屬于承包衛(wèi)生院以“責(zé)任書”的方式對衛(wèi)生所進(jìn)行管理,兩個衛(wèi)生所將開具收款收具的收入除了門面房屋租金、水電費(fèi)后,由兩個衛(wèi)生所負(fù)責(zé)人把現(xiàn)金交到衛(wèi)生院的基本賬戶,衛(wèi)生院扣除600元風(fēng)險(xiǎn)抵押金后,余額由衛(wèi)生院制成工資報(bào)銷花名冊,以工資的形式按照衛(wèi)生所人員的業(yè)務(wù)收入、職稱等發(fā)放給衛(wèi)生院與之簽訂“合同”的衛(wèi)生所的工作人員。衛(wèi)生院有三種職工:在編的正式職工、定編定崗不定人的職工和臨時(shí)聘用的職工。兩個衛(wèi)生所自行聘用的職工由衛(wèi)生所從診療活動不開收款收據(jù)的收入中自行發(fā)放,實(shí)行自負(fù)盈虧、自主經(jīng)營、獨(dú)立核算。按照衛(wèi)政法發(fā)(2006)496號文:不屬于本醫(yī)療機(jī)構(gòu)在冊人員,或者與本醫(yī)療機(jī)構(gòu)之間未形成聘用關(guān)系的人員,應(yīng)認(rèn)定為非本醫(yī)療機(jī)構(gòu)的人員。本案魏某和彭某有“協(xié)議書”、“合同”和聘書,其聘用關(guān)系是形成的,因此,承包不成立。按照《廣西壯族自治區(qū)醫(yī)療機(jī)構(gòu)管理辦法》(以下簡稱《廣西辦法》)第二十七條:醫(yī)療機(jī)構(gòu);不得將醫(yī)療場所出租、承包給其他機(jī)構(gòu)或者人員以本醫(yī)療機(jī)構(gòu)的名義開展診療活動。本案衛(wèi)生院的“花名冊”和“工資表”上沒有魏某和彭某的名字,應(yīng)當(dāng)屬于其他機(jī)構(gòu)或者人員以衛(wèi)生院第一、第二衛(wèi)生所的名義開展診療活動,因此,認(rèn)定魏某和彭某所負(fù)責(zé)的衛(wèi)生所屬于承包。3.1.1法規(guī)與法律相同的違法行為罰款相差十倍1994年9月1日起施行的《條例》第四十四條:違反本條例第二十四條規(guī)定,未取得醫(yī)療機(jī)構(gòu)執(zhí)業(yè)許可證擅自執(zhí)業(yè)的,并可以根據(jù)情節(jié)處以1萬元以下的罰款。1999年5月1日起施行的《中華人民共和國執(zhí)業(yè)醫(yī)師法》第三十九條未經(jīng)批準(zhǔn)擅自開辦醫(yī)療機(jī)構(gòu)行醫(yī)或者非醫(yī)師行醫(yī)的,并處10萬元以下的罰款。3.1.2過罰不相當(dāng)《條例》第四十七條違反本條例第