關于加強海河流域水資源統(tǒng)一管理的思考

關于加強海河流域水資源統(tǒng)一管理的思考

河流流域跨8個省、自治區(qū)、直轄市，水資源總量僅為370億3m，人均水資源僅為2933hm。只有山東省13%的人。這是中國水資源最貧窮的地區(qū)之一。全流域跨省河流眾多，隨著經(jīng)濟社會的發(fā)展和人口的增加，全流域需水量不斷增加，地區(qū)間爭水矛盾將更加突出。流域的這些特點要求海委與各省、市、區(qū)之間必須加強協(xié)調(diào)與合作。新《水法》和《防洪法》確定了“流域管理與行政區(qū)域管理相結(jié)合”的水管理體制，從法律上也要求流域與區(qū)域加強協(xié)作，團結(jié)治水，以實現(xiàn)流域水資源的可持續(xù)利用，促進流域和諧社會的建設。1結(jié)果表明，該流域水資源保護取得了顯著成效1.1資源協(xié)調(diào)合作機制2005年8月，根據(jù)《海河流域水協(xié)作宣言》，海委與流域內(nèi)各省、自治區(qū)、直轄市水行政主管部門共同簽署了《海河流域水資源優(yōu)化配置協(xié)商機制》、《海河流域水法制體系建設協(xié)作機制》、《海河流域水資源保護與水污染防治協(xié)作機制》、《海河流域防汛抗旱協(xié)調(diào)機制》等8項協(xié)作機制，為海委與各省、自治區(qū)、直轄市之間的協(xié)調(diào)與合作創(chuàng)造了良好的條件。1.2舉辦節(jié)水型社會建設理論講座2005年5月，海委組織召開了海河流域節(jié)水型社會建設經(jīng)驗交流會，圍繞水務一體化管理、城區(qū)節(jié)水、農(nóng)業(yè)節(jié)水、節(jié)水器材推廣、城市河湖建設、水生態(tài)環(huán)境保護以及海水淡化等工作交流了經(jīng)驗，同時舉辦了節(jié)水型社會建設理論講座，邀請有關專家介紹節(jié)水新工藝和新技術(shù)。此外，在水資源規(guī)劃中把節(jié)水作為一項重要內(nèi)容來考慮，在取水許可監(jiān)督管理和建設項目水資源論證工作中，加強對取水戶用水合理性的監(jiān)督和審查，提高了用水戶的節(jié)水緊迫性和自覺性。1.3漳河上游重新解決方案，有效緩解社會治理難題2005年6月，海委積極協(xié)調(diào)京冀拒馬河糾紛，與北京市水務局、河北省水利廳共同簽署了《拒馬河水事協(xié)調(diào)會會議紀要》，標志著協(xié)調(diào)工作取得突破性進展；1年來，漳河上游管理局組織實施了4次跨省調(diào)水，共調(diào)水2700余萬m3，有效緩解了河南省、河北省沿漳三大灌區(qū)的缺水矛盾，維護了漳河上游地區(qū)的社會穩(wěn)定；積極協(xié)調(diào)津冀寧河北地下水糾紛，《寧河北水源地應急開發(fā)工程巖溶地下水開發(fā)利用對周邊環(huán)境影響評價》報告通過了專家評審。1.4加強水行政執(zhí)法2005年5月，海委出臺了《海委行政執(zhí)法責任制規(guī)定》、《海委執(zhí)法錯案責任追究制度》、《海委執(zhí)法巡查制度》、《海委執(zhí)法辦案制度》等8項水政監(jiān)察制度，進一步規(guī)范了水行政執(zhí)法工作；8月，會同內(nèi)蒙古自治區(qū)水利廳對灤河流域內(nèi)蒙古有關建設項目的取水許可管理情況進行了執(zhí)法檢查；漳衛(wèi)南運河管理局嚴厲查處了梧桐莊等煤礦侵占岳城水庫大壩及庫區(qū)、漳河灘地上違法建設造紙廠、在衛(wèi)河河道內(nèi)建設浮橋、在漳河上破堤修路和修建排污口等重大違法案件；引灤工程管理局及時阻止或者查處了在其管轄范圍內(nèi)違章建設、毀山開礦、河道采砂和無證取水等違法行為。1.5強化行政許可、事中事后管理，推動市場健康發(fā)展2005年，海委開展了“世界水日”、“中國水周”紀念活動和“四五”普法工作總結(jié)驗收，舉辦了水法規(guī)和《行政許可法》的培訓，建立了法律顧問工作制度；啟動了海委行政許可網(wǎng)上辦公系統(tǒng)項目的建設，建成了海委行政聽證室，開展了《行政許可法》配套的工作制度、監(jiān)督與責任制度的建設；編制上報了《〈海河流域河口管理辦法〉立法基礎研究項目任務書》，并開展了河口管理的立法調(diào)研工作；出臺了《關于貫徹落實<全面推進依法行政實施綱要>的實施意見》，提出了推進依法行政的9條實施意見。1.6建設生態(tài)補水工程在山東、河北、天津三省市通力協(xié)作下，順利完成2004—2005年度引黃濟津應急調(diào)水，共引黃河水9.01億m3，天津收水4.3億m3。2004年，海委與河北省水利廳共同組織實施了引岳濟淀應急生態(tài)補水工程，岳城水庫向白洋淀輸水3.9億m3，白洋淀收水1.6億m3，其水位由5.8m上升至7.2m，獲得了顯著的生態(tài)、經(jīng)濟和社會效益。2005年上半年，組織實施了漳衛(wèi)南運河水質(zhì)水量聯(lián)合調(diào)度。岳城水庫放水1.9億m3，為南大港濕地補水1000萬m3，輸水沿線農(nóng)業(yè)抗旱引水3000萬m3，其余水量用于補充地下水和改善河道水質(zhì)。為落實《21世紀初期首都水資源可持續(xù)利用規(guī)劃》，緩解首都水資源緊缺的嚴峻形勢，在山西、河北兩省水利部門的大力協(xié)助下，該規(guī)劃協(xié)調(diào)小組與海委組織實施2004年度晉冀兩省向北京市集中輸水工作，兩省共放水9390萬m3，北京市收水5780萬m3。1.7漳河上游水資源利用規(guī)劃的部署為合理配置漳河水資源，有效預防和減少水事糾紛，根據(jù)水利部的部署，海委組織晉豫冀三省水利部門開展了漳河上游水資源規(guī)劃工作。2005年底，編制上報了漳河上游水資源及開發(fā)利用情況調(diào)查評價階段成果。目前，正在開展規(guī)劃配置階段工作。1.8節(jié)水型城市建設不斷深化，水資源開發(fā)利用和利用能力不斷提高北京市出臺了《北京市實施<中華人民共和國水法>辦法》，創(chuàng)建了水政監(jiān)察隊伍與市綜合執(zhí)法部門和其他專業(yè)執(zhí)法機構(gòu)之間的協(xié)查制度；全面實施了城鄉(xiāng)水務一體化管理，實現(xiàn)了從水源到污水處理及其再利用的涉水事務統(tǒng)一管理。天津市在全國率先出臺了《天津市節(jié)約用水條例》，建立健全了水利行政許可規(guī)章制度，強化了節(jié)水和行政許可審批工作；積極開展了節(jié)水型社會建設等工作，2005年初被建設部、國家發(fā)改委命名為“國家節(jié)水型城市”，同時又被水利部列為“南水北調(diào)中東線受水區(qū)節(jié)水型社會建設試點”。河北省在全國率先出臺了《河北省水文管理條例》，建立健全了河道采砂管理制度，規(guī)范了水文和河道采砂管理工作；大力推進了城鄉(xiāng)水務一體化管理工作，已基本形成了水資源統(tǒng)一管理體制，并確定了省級節(jié)水型社會建設試點，推動了節(jié)水工作的深入開展。山西省積極推動了《山西省水資源管理條例》的修訂工作，以整頓河道管理秩序和取水市場為重點，全面加大了水行政執(zhí)法力度；通過嚴格實施取水許可制度，加強節(jié)約用水管理，強化了水資源的優(yōu)化配置，全面推進了節(jié)水性社會建設。山東省開展水利綜合執(zhí)法試點，取得良好效果；重點突出水資源優(yōu)化配置和節(jié)約用水工作，多策并舉抓節(jié)水，實現(xiàn)兩年增產(chǎn)增效不增水。河南省制訂并實施了《河南省節(jié)約用水管理條例》、《河南省水文條例》等法規(guī)和規(guī)章，以制度建設為核心，加強水資源優(yōu)化配置、高效利用、全面節(jié)約和有效保護，取得了明顯成效。內(nèi)蒙古自治區(qū)修訂出臺了《內(nèi)蒙古自治區(qū)實施<中華人民共和國水法>辦法》，率先對“取水權(quán)轉(zhuǎn)讓”作出了具體規(guī)定，積極推動了水權(quán)轉(zhuǎn)換工作。遼寧省積極推動了《遼寧省飲用水水源管理條例》的立法工作，組織開展水行政執(zhí)法大檢查，進一步規(guī)范了水政監(jiān)察隊伍的管理。2推進流域管理與行政管理相結(jié)合的管理體制，積極建設流域和社區(qū)2.1建立方案，加強流域水法制建設認真落實《海河流域水資源優(yōu)化配置協(xié)商機制》，應盡快組建“海河流域水資源管理工作協(xié)調(diào)小組”，為省際間水資源優(yōu)化配置提供組織上的保障；制定《海河流域水資源開發(fā)利用項目前期工作通報制度》，以完善省際水事糾紛的預防與協(xié)調(diào)機制。同時，為認真落實《海河流域水法制體系建設協(xié)作機制》，要加強流域水法制建設的協(xié)作，及時相互通報年度立法計劃，協(xié)調(diào)解決流域與各地之間、各地相互之間立法不一致等問題；開展重點、敏感省際河流以及跨省地下水源地水事活動的聯(lián)合執(zhí)法檢查，對跨省重大水事違法案件進行聯(lián)合查處。2.2．流域規(guī)劃實施監(jiān)督檢查經(jīng)國家批準的流域規(guī)劃是規(guī)范流域內(nèi)各地區(qū)水事活動的法律文件。近幾年，海河流域內(nèi)發(fā)生的大部分省際水事糾紛的起因主要是個別地區(qū)違背流域規(guī)劃，在跨省河流的上游地區(qū)興建引水、蓄水工程。因此，作為流域機構(gòu)，海委應當加強流域規(guī)劃實施情況的監(jiān)督檢查；同時，各級水利部門也應當嚴格執(zhí)行已批準的流域規(guī)劃，依法治水，團結(jié)治水，共同維護流域正常的水事秩序。2.3制訂水保方案，提高水的利用效率和效益海河流域總體上屬資源性缺水地區(qū)，全流域經(jīng)濟社會的發(fā)展已大大超出了水資源和水環(huán)境的承載能力。目前，在流域水資源的開發(fā)利用過程中，由于缺乏可操作性強的水資源配置制度，加之流域機構(gòu)的水資源配置管理手段尚不完善，造成局部區(qū)域水資源競相開發(fā)、省際矛盾進一步加劇。因此，明晰流域內(nèi)各區(qū)域的初始用水權(quán)，是合理配置水資源和節(jié)水的前提條件，它可以更有效地推動各區(qū)域產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整，以水定發(fā)展，提高水資源的利用效率和效益。為此，要做好四方面工作：一是針對海河流域跨省河流眾多、地下水超采嚴重等特點，在流域和區(qū)域綜合規(guī)劃框架內(nèi)進一步制訂各跨省河流和地下水超采區(qū)的省際水量分配方案；二是在省際水量分配方案的基礎上，制定水量調(diào)度方案和水量調(diào)度管理辦法，增強流域機構(gòu)的水資源配置能力，保障省際間水量分配方案的貫徹實施；三是制訂北京、天津、石家莊、唐山等重點城市應急供水預案，統(tǒng)籌兼顧，優(yōu)化配置，確保流域內(nèi)重點城市的供水安全工作；四是做好海委直管水工程的調(diào)度與管理，促進省際間水資源的合理配置。2.4強化資源的統(tǒng)一規(guī)劃和規(guī)劃管理要依據(jù)有關的法律法規(guī)，結(jié)合流域的實際情況，分清流域與區(qū)域之間的事權(quán)；改革水資源的管理體制，特別要以規(guī)劃為龍頭，加強流域水資源的統(tǒng)一規(guī)劃和規(guī)劃管理工作，注重區(qū)域規(guī)劃要服從流域整體規(guī)劃，流域規(guī)劃要兼顧區(qū)域規(guī)劃；要認真落實法律和行政授權(quán)，加強管理，統(tǒng)一調(diào)度，建立權(quán)威、高效、協(xié)調(diào)的流域管理機構(gòu)；要加強和重視流域的立法和執(zhí)法工作。要掌握統(tǒng)一管理與分級管理、分工協(xié)作、權(quán)責對等、精簡與效率、管理的跨度與幅度等5個原則，還要處理好流域管理與行政區(qū)域管理之間的服從、合作、分工和監(jiān)督的4個關系。3對河流代言的界定2002年汪恕誠部長在海委強調(diào)，生態(tài)問題是海委當前的第一要務，2004年又指出流域機構(gòu)應當好河流代言人。根據(jù)海河流域的實際情況，加強流域水資源的統(tǒng)一管理，應做好以下8個方面的工作。3.1．繼續(xù)完善相關的農(nóng)業(yè)保險法規(guī)各地要按照水利部的要求，把水利社會管理方面的立法放在重要位置。在立法中，堅持科學發(fā)展觀，體現(xiàn)5個統(tǒng)籌；堅持立法與水利改革和發(fā)展的要求相適應，從法律上保障可持續(xù)發(fā)展水利方針政策的貫徹實施。首先，為推進節(jié)水型社會的建設，要繼續(xù)抓緊水法實施辦法、節(jié)約用水、取水許可和水資源費征收、水利工程供水水價等方面法規(guī)的制定工作。其次，從維護河流健康生命的高度，繼續(xù)開展河道管理、水功能區(qū)管理、水源地保護、濕地保護、水土保持、地下水超采區(qū)管理、河道采砂等方面法規(guī)的制定工作。第三，為保障防洪安全，繼續(xù)完善防汛、蓄滯洪區(qū)管理、蓄滯洪區(qū)運用補償、河道堤防修建維護費征收與使用管理等方面的法規(guī)。此外，還要繼續(xù)加強水文、抗旱、水權(quán)制度建設、水務管理等方面法規(guī)的制定工作。同時，更要進一步加快流域立法步伐。3.2明確職責，強化執(zhí)法保障法律的生命力在于實施。行政執(zhí)法能力是執(zhí)政能力的具體體現(xiàn)。加強和改善水行政執(zhí)法，一是要嚴格按照法定權(quán)限和程序行使職權(quán)，履行職責，切實做到有法必依、執(zhí)法必嚴、違法必究；二是按照改革和創(chuàng)新精神和精簡、統(tǒng)一、效能的原則，全面推進水利綜合執(zhí)法，加快建立起權(quán)責明確、行為規(guī)范、監(jiān)督有效、保障有力的水行政執(zhí)法體制；三是以執(zhí)法機構(gòu)和人員專職化為目標，不斷提高水政監(jiān)察隊伍專職化水平和人員素質(zhì)，建設一支政治合格、紀律嚴明、業(yè)務精通、作風過硬的水政監(jiān)察隊伍；四是下大力氣解決執(zhí)法機構(gòu)設置、人身傷害保險、執(zhí)法津貼等執(zhí)法保障建設方面存在的問題。為解決目前存在的有法不依、執(zhí)法不嚴和違法不究的問題，要全面推進行政執(zhí)法責任制。通過明確執(zhí)法職責，健全評議考核制、執(zhí)法過錯責任追究制，力爭使水行政執(zhí)法工作有較大突破。3.3建立健全水事糾紛治理機制要以《中共中央關于加強黨的執(zhí)政能力建設的決定》中“妥善協(xié)調(diào)各方面利益，正確處理人民內(nèi)部矛盾”的精神為指導，認真貫徹水利部《省際水事糾紛預防和調(diào)處暫行辦法》，研究制定處理水事糾紛突發(fā)事件的預案和對策，健全工作機制，綜合運用政策、法律、經(jīng)濟和行政手段和教育、協(xié)商、調(diào)解等方法，依法、及時、合理地處理水事糾紛，防范水事群體事件和突發(fā)事件的發(fā)生，自覺維護社會安定。堅持預防為主。“十一五”期間，海委將在對省際邊界水事糾紛敏感地區(qū)進行調(diào)查的基礎上，分步編制跨省河流水資源規(guī)劃或者水量分配方案，并開展漳河上游河段治理三期工程建設。各級水行政主管部門也要逐步建立水事糾紛調(diào)處工程項目投資補助機制。對在水事糾紛調(diào)處中確需安排的處置工程項目，要按照基本建設程序報批，并予以安排，力求從根本上解決問題。3.4做好規(guī)劃編制，為流域節(jié)水工作服務水資源及節(jié)水規(guī)劃是開展節(jié)水等水資源管理相關工作的重要基礎。目前，流域水資源綜合規(guī)劃、節(jié)水型社會建設規(guī)劃等工作正在開展之中。海委與流域內(nèi)各?。ㄊ?、區(qū)）水行政主管部門應加強合作，密切配合，積極做好流域水資源綜合規(guī)劃、節(jié)水型社會建設規(guī)劃等規(guī)劃編制工作，明確全流域和各區(qū)域的水資源承載能力，并根據(jù)流域的水資源條件和經(jīng)濟社會發(fā)展需求的實際，制訂出合理的規(guī)劃方案，為流域內(nèi)各區(qū)域節(jié)水型社會建設提供依據(jù)。各級水行政主管部門要按照水利部的部署，重點推動南水北調(diào)東中線受水區(qū)等區(qū)域的節(jié)水型社會建設試點工作，充分發(fā)揮試點的示范作用，以點帶面，促進各區(qū)域及全流域節(jié)水工作的深入開展。要采取豐富多彩的形式，宣傳節(jié)水形勢，普及節(jié)水和水污染防治知識，在全社會樹立節(jié)水、惜水和保護水生態(tài)環(huán)境的意識，增強社會公眾關注水利、支持水利、參與水利建設的積極性，為節(jié)水型社會建設營造良好的社會氛圍。3.5建立初始用水權(quán)指標從流域?qū)哟沃v，應利用此次編制流域水資源綜合規(guī)劃的有利時機，摸清流域水資源家底，合理制定水資源配置方案，明晰各省級行政區(qū)域的初始用水權(quán)指標。從區(qū)域?qū)哟沃v，各省級行政區(qū)域應在本區(qū)域指標范圍內(nèi)，進一步明晰下一級行政區(qū)域的初始用水權(quán)指標以及重點行業(yè)和用水戶的初始用水權(quán)指標；縣級行政區(qū)域應在本區(qū)域指標范圍內(nèi)，明晰各行業(yè)和用水戶的初始用水權(quán)指標。通過初始用水權(quán)指標的明晰，促使各用水戶、各行業(yè)、各級行政區(qū)域都能根據(jù)各自的水資源狀況量水而行，以水定發(fā)展；同時，強化需水管理，把搞好節(jié)約用水、計劃用水放在水資源管理的首位，促進節(jié)水型社會建設。3.6加強水資源管理，緩解水資源供需矛盾經(jīng)濟社會用水過程包括水源、制水、輸水、用水、排水、污水處理及其回用等多個環(huán)節(jié)，只有實行涉水事務一體化管理，才能切實實現(xiàn)水資源的優(yōu)化配置，促進節(jié)水型社