我國和西方發(fā)達國家政府投資項目決策比較分析

PAGE15目錄TOC\o"1-3"\h\u4431.基本概念 1118971.1政府投資 1223151.2政府項目投資決策 1681.3政府投資項目決策系統(tǒng)特性 1193561.3.1整體性 1176861.3.2目的性 2306791.3.3關(guān)聯(lián)性 2115141.3.4環(huán)境適應(yīng)性 2257442.我國政府投資項目決策體系 2151722.1政府投資項目決策的主體 2305812.1.1政府行政代理 261232.1.2社會公眾 3137232.1.3社會投資者 394102.2政府投資項目決策的程序 3282452.3政府投資項目決策的制度 4157332.3.1政府投資項目儲備制度 4147772.3.2政府投資項目專家咨詢制度 41162.3.3政府投資項目公示制度 4205762.3.4政府投資項目聽證制度 4123392.3.5政府投資項目責(zé)任追究制度 4118182.3.6政府投資項目績效評價制度 4305643.發(fā)達國家政府投資項目決策體系 5163903.1美國公共項目監(jiān)管機構(gòu)設(shè)置 5287033.2美國政府投資的決策程序 574373.2.1規(guī)劃制定 533363.2.2方案甄選 634473.2.3項目審批 6156093.3美國政府投資決策特點 6302563.3.1項目決策由多部門共同參加 694113.3.2重視公民參與 6138463.3.3相對獨立的內(nèi)、外部機制 7266054.我國政府投資決策存在的問題及對策 7107914.1我國政府投資決策存在的問題 71734.1.1前期規(guī)劃脫節(jié)，導(dǎo)致投資決策困難 7307624.1.2咨詢成果質(zhì)量不高，導(dǎo)致投資決策失誤 7267364.1.3體制不善完，投資的民主化和科學(xué)化欠缺 8316434.2相關(guān)對策 875754.2.1科學(xué)制定各層次規(guī)劃 8201834.2.2提高工程咨詢從業(yè)人員素質(zhì) 8144434.2.3加強項目的評估審查力度 8314614.2.4建立完善后評價制度 841704.2.5完善政府投資決策制度 9我國和西方發(fā)達國家政府投資項目決策比較分析本文從介紹中國政府投資項目決策機制和西方發(fā)達政府投資項目決策機制入手，比較分析中西政府投資決策的不同點，最后結(jié)合我國政府投資決策目前存在的問題，對如何改革我國政府投資決策使其更科學(xué)提出幾點建議。1.基本概念1.1政府投資政府投資是指政府為了實現(xiàn)其職能，滿足社會公共需要，實現(xiàn)經(jīng)濟和社會發(fā)展戰(zhàn)略，投入資金用以轉(zhuǎn)化為實物資產(chǎn)的行為和過程。一般而言，在市場經(jīng)濟條件下，政府投資的選擇主要考慮彌補市場失效、維護市場配置和調(diào)節(jié)國民經(jīng)濟運行。政府投資項目是一項經(jīng)濟活動，也是一個資源配置的問題。1.2政府項目投資決策政府項目投資決策是指選擇和決定政府投資行動方案的過程，需要對擬建項目的必要性和可行性進行技術(shù)經(jīng)濟論證，同時對不同的建設(shè)方案進行技術(shù)和經(jīng)濟比較，最終做出判斷和決定。正確的項目投資行動來，源于正確的項目投資決策。由此可見，與市場經(jīng)濟體制相適應(yīng)的投資決策管理體制，是項目投資決策正確性的有力保證。一套科學(xué)、規(guī)范的決策程序是完善政府投資項目的決策機制的重中之重。1.3政府投資項目決策系統(tǒng)特性政府投資項目的決策過程是一個復(fù)雜的系統(tǒng)，系統(tǒng)是服從同一目的的若干個相互聯(lián)系、相互依賴、相互作用的部分組成的整體，根據(jù)系統(tǒng)的職能，一般應(yīng)具備的特性有：1.3.1整體性在進行政府投資項目的決策時,要從整個國家和地區(qū)的整體利益出發(fā)，從公共利益的角度出發(fā)，從宏觀上去決策、配置與管理政府投資項目的立項、建設(shè)和運營。因此，有必要建立一套科學(xué)、民主、公開、透明的政府投資項目事前、事中、事后的監(jiān)管體系。通過這一整套的監(jiān)管體系達到完善決策程序的目的。1.3.2目的性政府投資項目以政府財政基本建設(shè)資金為投資主體,多是提供公共產(chǎn)品、非盈利性的、為社會大眾所需的項目，也包括一些雖盈利，卻難以收回投資或投資回收期較長的基礎(chǔ)設(shè)施項目。因此，政府投資項目的決策系統(tǒng)要有明確的目的性。保證公共利益不受損害、國有資產(chǎn)不流失、投資規(guī)模適當(dāng)。1.3.3關(guān)聯(lián)性政府投資項目的決策系統(tǒng)實質(zhì)上是為了完善政府的規(guī)劃功能，根據(jù)規(guī)劃的內(nèi)部和外部條件變化的信息給系統(tǒng)施加作用進行相應(yīng)的調(diào)整，對整個社會經(jīng)濟系統(tǒng)來說，其關(guān)聯(lián)性表現(xiàn)在決策系統(tǒng)的內(nèi)部控制和相互作用。因此，有必要建立政府投資項目的一整套決策追究制度,并在項目建設(shè)和運營中有一套嚴(yán)格的監(jiān)管制度。1.3.4環(huán)境適應(yīng)性在經(jīng)濟系統(tǒng)中，有許多無法事先預(yù)料的隨機因素的干擾，如國際政治經(jīng)濟的突變、各種天災(zāi)人禍等，這就要求決策機制能根據(jù)市場的可控變量，如國民收入增長速度、投資總額的變動、通貨膨脹率、投資結(jié)構(gòu)等變動情況,及時修正各種經(jīng)濟參數(shù)，保證決策系統(tǒng)的運行始終處于最佳的軌道。我國政府投資項目決策體系完善的政府投資項目決策體系由決策主體、決策程序、決策方法和決策制度構(gòu)成。2.1政府投資項目決策的主體2.1.1政府行政代理在政府投資項目中，行政代理對政府投資項目的決策、投資控制、全過程管理等各方面都產(chǎn)生了重要影響。根據(jù)公共選擇理論，政府代理同樣有自己的利益和私心，他們不過是接受社會公眾的權(quán)利委托實行政府行政操作。在不影響公眾利益的前提下維護自己的身份和利益。正是由于行政代理的特殊身份，他們在政府投資項目中受到行政授權(quán)和公眾利益的權(quán)力委托，構(gòu)成了政府投資決策中的首要決策主體。選擇在理性決策的基礎(chǔ)上追求個人利益和公眾收益。2.1.2社會公眾根據(jù)委托代理理論，社會公眾和政府之間實質(zhì)上存在一種委托代理關(guān)系，雖然政府具有最終的決策權(quán)力，但這種權(quán)力來自于社會公眾的權(quán)力委托，隨著社會民主化、市場化的程度逐漸加深，政府投資項目的決策權(quán)需要更多地運用公共權(quán)力，社會公眾和政府相互受到彼此意愿的影響。如果政府投資項目不能夠得到社會公眾的廣泛認可，就不能算是一個成功的項目。社會公眾的意見影響著政府的決策。從這個角度講，社會公眾作為納稅人有權(quán)利作出公共選擇，他們的選擇最終影響政府投資項目的決策。2.1.3社會投資者社會投資者是除政府以外的政府投資決策的支持者，是追求利潤最大化的個體或組織。社會投資者通過向政府投資項目注入資金、參與項目的設(shè)計建設(shè)、運營等部分或全部環(huán)節(jié)，獲得期望的利潤。理論上社會投資者與政府部門應(yīng)處于平等的民事地位，二者在同一項目上規(guī)定各自承擔(dān)的責(zé)任、義務(wù)范圍和各自享有的權(quán)利。就目前我國政府投資決策狀況來看政府占據(jù)著決策主體的核心地位，社會投資者和公眾的決策權(quán)力尚未有效行使。2.2政府投資項目決策的程序編制合理規(guī)劃、項目建議書項目實施中的監(jiān)管評價和目后評價列入年度項目投資計劃列入政府投資項目儲備、項目初步設(shè)計計政府對可行性研究報告進行審批可行性研究報告的論證評估編制可行性研究報告政府對項目建議書進行審批項目建議書的論證評估我國政府投資項目實行政府審批制度，大體上遵循“由建設(shè)單位申報、政府相關(guān)部門審查、最后政府決定”的決策程序。編制合理規(guī)劃、項目建議書項目實施中的監(jiān)管評價和目后評價列入年度項目投資計劃列入政府投資項目儲備、項目初步設(shè)計計政府對可行性研究報告進行審批可行性研究報告的論證評估編制可行性研究報告政府對項目建議書進行審批項目建議書的論證評估2.3政府投資項目決策的制度2.3.1政府投資項目儲備制度項目立項前要按照城鄉(xiāng)規(guī)劃及經(jīng)濟社會發(fā)展需要，根據(jù)國民經(jīng)濟和社會發(fā)展中長期規(guī)劃、區(qū)域規(guī)劃等建設(shè)規(guī)劃，編制項目建議書和可行性研究報告后，經(jīng)發(fā)展和改革部門組織的專家評估論證，列入政府投資項目儲備庫，政府投資項目的建設(shè)將從項目儲備庫中進行選擇，從制度上限制政府投資項目決策的輕率性和投資的盲目性。2.3.2政府投資項目專家咨詢制度通過立法建立專家咨詢制度，重新界定專家在政府投資項目決策中的角色、加大力度保障專家的中立性，充實其參與權(quán)，保障專家的話語權(quán)，形成專家的參與權(quán)與政府決策權(quán)之間的制衡結(jié)構(gòu)、強化決策機構(gòu)對專家咨詢意見的回應(yīng)機制。2.3.3政府投資項目公示制度公示制度賦予利害關(guān)系人參與表示意見的機會，公眾協(xié)商合作為決策的合法性及公正性提供外在的監(jiān)督力量，這一制度的建設(shè)為均衡公共利益奠定了牢固的基礎(chǔ)。2.3.4政府投資項目聽證制度實行聽證制度是為了對政府投資項目進行社會監(jiān)督，避免重大投資決策失誤，對涉及公共利益、資源、環(huán)境、公眾安全等方面的項目的各方利益進行協(xié)調(diào)，發(fā)現(xiàn)決策中存在的問題，避免項目后期管理各方產(chǎn)生紛爭，并能保證投資決策的科學(xué)可靠。2.3.5政府投資項目責(zé)任追究制度責(zé)任追究制度是一個改善和優(yōu)化政府投資項目管理的杠桿，政府可以依據(jù)有關(guān)法律法規(guī)或合同約定，促進政府投資決策的均衡作用并從法律上規(guī)范和約束政府決策的行為，強化行政領(lǐng)導(dǎo)決策的責(zé)任意識，提高政府決策者的責(zé)任心和決策效率。2.3.6政府投資項目績效評價制度績效評價制度是社會對政府部門因決策不科學(xué)或決策失誤造成的投資失效等問題實行有效監(jiān)督，目的是促進項目資金合理有效的使用，使項目的預(yù)期效果達到公共服務(wù)目標(biāo)，加強對政府權(quán)力的制約。發(fā)達國家政府投資項目決策體系在發(fā)達國家，政府對公共項目和非公共項目采取的監(jiān)管方式有所不同。在投資監(jiān)管活動中，政府扮演的角色是雙重的：一是作為宏觀監(jiān)管者，政府在宏觀層面上通過制定相關(guān)的法律法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)，規(guī)范投資主體行為，引導(dǎo)社會資本投向；二是作為公共項目投資主體，又需要直接參與投資活動。市場經(jīng)濟國家在實踐中建立了一整套公共項目決策體系——設(shè)立專門監(jiān)管機構(gòu)、發(fā)布完整的公共規(guī)劃、制定嚴(yán)格的決策程序與規(guī)則。接下來，我們以美國為例，來看看發(fā)達國家政府投資決策體系是什么樣的。3.1美國公共項目監(jiān)管機構(gòu)設(shè)置美國公共項目監(jiān)管機構(gòu)的設(shè)置是和各級政府在公共項目運行中的具體職責(zé)想對應(yīng)的。美國聯(lián)邦政府主要負責(zé)宏觀層次的監(jiān)管，指定在全國范圍內(nèi)實行的法律法規(guī)、發(fā)展規(guī)劃，負責(zé)對聯(lián)邦政府投資的項目實施直接監(jiān)管。美國聯(lián)邦政府投資主要涉及住宅及城市規(guī)劃、農(nóng)業(yè)設(shè)施、水利設(shè)施、軍事及國防設(shè)施、交通設(shè)施等方面。根據(jù)事權(quán)劃分原則，地方政府負責(zé)行政區(qū)域內(nèi)的規(guī)則制定和地方政府投資項目的具體監(jiān)管。美國各州以及地方政府的公共管理體制大體相同，即少數(shù)幾個專業(yè)部門對本級政府的公共項目進行專業(yè)的管理。3.2美國政府投資的決策程序美國及各州制定了嚴(yán)密的政府投資項目決策程序和實施程序，在聯(lián)邦政府投資項目的決策和實施過程中，最終用戶部門以及管理與預(yù)算辦公室、國會、財政部都要以不同的方式參與，最終用戶一般要參與審定設(shè)計和驗收工程，管理與預(yù)算辦公室要對項目的預(yù)算進行審定。預(yù)算還需經(jīng)國會批準(zhǔn)后才可繼續(xù)執(zhí)行，財政部負責(zé)工程建設(shè)資金的集中支付。聯(lián)邦和各州的政府投資工程的決策和實施程序不盡相同，但一般都要經(jīng)歷下列過程：在項目的決策階段，項目要經(jīng)過同級財政部門和議會的嚴(yán)格審查；在項目的實施階段，則由項目的執(zhí)行機關(guān)嚴(yán)格按照規(guī)定程序以及有關(guān)合同對項目進行嚴(yán)格的管理。3.2.1規(guī)劃制定聯(lián)邦交通部實施的大都市交通項目計劃，目的是通過新建城市間高速公路、市區(qū)道路來改善各州城市連片地區(qū)的交通狀況，聯(lián)邦政府每年為此支付約5億美元。按要求，各城市的大都市交通規(guī)劃機構(gòu)（MPO）應(yīng)制定出本地區(qū)大都市交通發(fā)展20年長期規(guī)劃和5年項目滾動更新計劃，經(jīng)本地政府和議會批準(zhǔn)后報聯(lián)邦交通部。在規(guī)劃編制中，既要考慮內(nèi)外交通方式的銜接，又要考慮項目建設(shè)對城市用地和環(huán)境的影響。論證時還要確保廣泛的參與性，除地方政府和主要交通機構(gòu)要達成共識外，還要廣泛征詢市民、各利益集團對交通規(guī)劃方案的意見。3.2.2方案甄選本地政府根據(jù)確定的5年項目滾動計劃，確定具體項目的優(yōu)先建設(shè)次序，同時擬定單個項目建設(shè)方案。建設(shè)方案需考慮的因素包括政治、經(jīng)濟、環(huán)保、公眾利益、工程技術(shù)及可持續(xù)發(fā)展等，還要有合理而充分的造價信息。這項工作非常具體，有的項目甚至有上百個備選方案。在方案甄選過程中，同樣要征求多方意見。3.2.3項目審批美國政府投資項目確定實施前要經(jīng)過非常嚴(yán)格的審批程序。如紐約州大都市交通項目初步確定實施后，要經(jīng)過財政部門初審、市長復(fù)核，最后提交市議會召開聽證會，以表決的形式?jīng)Q定，社區(qū)居民可以自由參加旁聽，發(fā)表意見。3.3美國政府投資決策特點3.3.1項目決策由多部門共同參加聯(lián)邦和各州的政府投資項目的決策及實施程序不盡相同，但一般均具有以下特點，即在項目的決策階段，項目要經(jīng)過同級財政部門和議會的嚴(yán)格審查；在項目的實施階段，則由項目的執(zhí)行機關(guān)嚴(yán)格按照規(guī)定程序和有關(guān)合同對項目進行嚴(yán)格管理。以美國總務(wù)管理局的項目運行過程為例，一個大型項目的設(shè)計和建設(shè)直至交付使用，約需經(jīng)過以下四個階段：１．區(qū)域規(guī)劃?？倓?wù)管理局房地產(chǎn)開發(fā)辦公室的每個地區(qū)辦公室都有自己的區(qū)域規(guī)劃，以明確自己的投資戰(zhàn)略，總務(wù)管理局總部的投資管理辦公室在此基礎(chǔ)上每年對循環(huán)滾動的５年計劃進行更新。２．計劃任務(wù)書發(fā)展研究。計劃實施的項目將從區(qū)域規(guī)劃中挑選出來以便進一步深入研究，即總務(wù)管理局做出決定，批準(zhǔn)某一項目，并向管理和預(yù)算辦公室和國會提出所需投資額度。３．項目審定。管理和預(yù)算辦公室對總務(wù)管理局的預(yù)算申請的構(gòu)成部分進行檢查并上報國會，國會審定項目，并且在聯(lián)邦預(yù)算中安排適當(dāng)?shù)馁Y金。４．項目管理?？倓?wù)管理局房地產(chǎn)開發(fā)辦公室組織成立一個項目小組，該小組由建筑師、工程師、建設(shè)經(jīng)理、總務(wù)管理局的客戶或租戶、房地產(chǎn)開發(fā)專業(yè)人士等組成，負責(zé)對工程自始至終地進行集權(quán)化的管理，并承擔(dān)責(zé)任。3.3.2重視公民參與在規(guī)劃和計劃階段，無論是聯(lián)邦還是州和地方政府項目管理部門，都要將相關(guān)的文件通過網(wǎng)絡(luò)等媒體向社會公布，并舉行聽證會，廣泛征求相關(guān)利益團體和市民意見，發(fā)揮民眾在政府規(guī)劃和項目決策方面的積極作用。如在一個具體承擔(dān)項目策劃的州和地方運輸部的網(wǎng)站上，就會有正在征求意見的運輸發(fā)展中長期計劃文件草案，有擬建項目資料、專門委員會開會的時間、舉行聽證會的時間。3.3.3相對獨立的內(nèi)、外部機制為防止政府投資項目實施中的腐敗行為，保證投資效果，美國政府建立有相應(yīng)的監(jiān)督機制。在內(nèi)部監(jiān)督方面，每個負責(zé)政府投資項目的行政機關(guān)內(nèi)部都設(shè)有獨立于工程管理部門的監(jiān)督部門，對其在招投標(biāo)等環(huán)節(jié)的行為進行監(jiān)督。對聯(lián)邦政府投資項目管理部門實施外部監(jiān)督的主要任務(wù)由美國國會的總會計師事務(wù)所下屬的總審計署辦公室承擔(dān)，它有權(quán)對行政機關(guān)的投資計劃進行評估，可以接觸所有政府文件，就政府機關(guān)的支出提出建議，可以對項目進行審計。政府投資項目的建設(shè)情況應(yīng)定期向社會公告，聽取公眾意見，接受輿論監(jiān)督。我國政府投資決策存在的問題及對策4.1我國政府投資決策存在的問題與美國政府投資決策機制相比，我國的項目決策還存在一些問題，如有相當(dāng)一部分決策是少數(shù)領(lǐng)導(dǎo)拍板，參與項目評估的是極少數(shù)人，政府機構(gòu)對項目審查的過程不透明，也容易失誤；二是對項目審批過程和執(zhí)行結(jié)果不對社會公開，接受社會監(jiān)督。目前我們僅僅是將審批結(jié)果向社會公開，告知信息也不夠充分。因此，應(yīng)嘗試將國家擬支持的項目公開向社會招標(biāo)的做法，由各地方、企業(yè)通過公開招標(biāo)爭取項目，中標(biāo)后，在項目實施時，要接受政府、公眾的監(jiān)督，還可以避免目前假申報、假項目過多的現(xiàn)象。具體有以下幾方面：4.1.1前期規(guī)劃脫節(jié)，導(dǎo)致投資決策困難政府投資項目是在發(fā)展規(guī)劃的指引下實施的。如果城市的規(guī)劃缺乏連續(xù)性，往往直接影響具體項目作用的發(fā)揮。在規(guī)劃中，政府應(yīng)在充分分析現(xiàn)狀的前提下科學(xué)預(yù)測未來情況，制定出短期、中期和長期的發(fā)展規(guī)劃。如果方案的制定者本身因缺乏系統(tǒng)性眼光或前瞻性不夠，就極容易導(dǎo)致政策“頭痛醫(yī)頭，腳痛醫(yī)腳”，缺乏系統(tǒng)性與連貫性。此外，我國也存在部分決策者不尊重規(guī)劃或者隨意按照長官意志來修改規(guī)劃的現(xiàn)象，城市規(guī)劃隨領(lǐng)導(dǎo)的更替而不斷修訂，靈活性有余而原則性不強。4.1.2咨詢成果質(zhì)量不高，導(dǎo)致投資決策失誤我國的工程咨詢業(yè)是從80年代中期開始形成的，至今才不過二十多年的時間，對比國外無論是人員素質(zhì)還是咨詢公司實力都存在相當(dāng)大的差距。由于目前我國工程咨詢等投資中介機構(gòu)仍未實現(xiàn)與相應(yīng)的政府行業(yè)管理部門脫鉤，尚未真正成為獨立的市場經(jīng)營主體，這也使得工程咨詢等投資中介機構(gòu)提供服務(wù)的公正性、科學(xué)性大打折扣。在實踐中由于工程咨詢等投資中介服務(wù)機構(gòu)改革不到位，隸屬于不同行業(yè)部門和地方政府的工程咨詢等投資中介機構(gòu)往往依賴行政權(quán)力壟斷各自行業(yè)和區(qū)域的中介服務(wù)市場，排斥其他行業(yè)和地區(qū)的工程咨詢機構(gòu)參與競爭，人為地造成了市場分割，也降低了市場配置資源的效率。另外，由于從業(yè)人員素質(zhì)參差不齊，前期咨詢收費較低（不到工程造價的1%），而且還存在掛靠經(jīng)營等現(xiàn)象，實際用于調(diào)查研究等直接關(guān)系到咨詢成果質(zhì)量的投入更低，這也造成了咨詢成果的質(zhì)量不高，從而導(dǎo)致投資決策的依據(jù)不充分，造成投資失誤。4.1.3體制不善完，投資的民主化和科學(xué)化欠缺改革開放后，我國在引入程咨詢和項目評估理念、提高政府投資決策的科學(xué)化和民主化方面取得了很大成就，例如規(guī)定所有投資項目在審批決策前必須先經(jīng)過有關(guān)工程咨詢機構(gòu)的評估等。但從總體看，目前很多政府投資項目的工程咨詢評估往往流于形式，專家意見得不到實質(zhì)性的尊重，行政首長干預(yù)項目決策的現(xiàn)象依然大量存在，項目決策的“一言堂”現(xiàn)象或“首長工程”在實踐中難以完全杜絕，項目決策的民主化和科學(xué)化仍然有待進一步提高。4.2相關(guān)對策4.2.1科學(xué)制定各層次規(guī)劃城市總體規(guī)劃、專項規(guī)劃等組成了一套完整的規(guī)劃體系，各個層次相互銜接?？傮w規(guī)劃是確定一個城市的性質(zhì)、規(guī)模、發(fā)展方向以及制訂城市中各類建設(shè)的總體布局的全面環(huán)境安排的城市規(guī)劃，它還包括選定規(guī)劃定額指標(biāo)，制訂城市遠、近期目標(biāo)及其實施步驟和措施等工作。編制規(guī)劃時要有戰(zhàn)略思維和長遠眼光，對主要活動在時間和空間上進行前瞻性部署和展望，通過深入調(diào)查研究，科學(xué)合理的制定各層次規(guī)劃。4.2.2提高工程咨詢從業(yè)人員素質(zhì)工程咨詢業(yè)是高智力服務(wù)、實踐性很強的知識密集型第三產(chǎn)業(yè)，因此，咨詢工程師的素質(zhì)十分重要。工程咨詢從業(yè)人員不僅需要通曉工程技術(shù)、工程經(jīng)濟與管理知識，還要掌握金融、法律、房地產(chǎn)、計算機信息等相關(guān)專業(yè)知識，具有經(jīng)濟分析、預(yù)測未來、項目管理的能力。目前，工程咨詢從業(yè)人員素質(zhì)參差不齊，難以滿足當(dāng)前國民經(jīng)濟高速發(fā)展的要求。這種情況的結(jié)果是咨詢成果粗制濫造，不能客觀真實地反映項目的實際情況，影響項