水利工程施工驗收不合格程序探討

水利工程施工驗收不合格程序探討

1建設(shè)程序的概念節(jié)水項目的開始是節(jié)水項目的重要組成部分之一。這是加強建設(shè)管理的有效手段。這是節(jié)水項目從前期工作到建設(shè)實施的重要前提。這是計算施工周期長的起點，也是確保建設(shè)項目順利開展和確保工作效率的關(guān)鍵。水利工程建設(shè)程序分為項目建議書、可行性研究報告、初步設(shè)計、施工準備、建設(shè)實施、生產(chǎn)準備、竣工驗收、后評價8個階段。其中,項目建議書、可行性研究報告、初步設(shè)計統(tǒng)稱為前期工作;施工準備階段是指項目在開工之前需完成的征地拆遷、四通一平、招標投標等準備工作;建設(shè)實施階段是指工程主體的建設(shè)實施,項目法人按照批準的設(shè)計文件,組織工程建設(shè),保證項目建設(shè)目標的實現(xiàn)。在建設(shè)實施階段,首要的環(huán)節(jié)就是開工,做好開工管理工作,對于嚴格執(zhí)行基本建設(shè)程序,切實保證工程質(zhì)量、安全,依法規(guī)范有序地開展工程建設(shè)具有重要作用。2中央項目審批、審批情況2006年,水利部發(fā)布了《關(guān)于加強水利工程建設(shè)項目開工管理工作的通知》(水建管〔2006〕144號,以下簡稱《通知》),規(guī)定水利工程建設(shè)實行開工審批制度,從開工的定義、開工審批權(quán)限、開工應(yīng)具備條件、開工申請報告內(nèi)容及附錄材料等方面對加強開工管理作出了詳細規(guī)定?！锻ㄖ芬?guī)定,中央項目由水利部或流域機構(gòu)負責(zé)審批,其中水利部直接管理或總投資2億元(含2億元)以上的項目由水利部負責(zé)審批、總投資2億元以下的項目由流域機構(gòu)負責(zé)審批并報水利部備案。自2006年《通知》發(fā)布至2013年開工審批取消,7年間海委共有在建工程21項。其中,海委審批了漳河上游治理水事糾紛三期工程等20項工程的開工許可,水利部審批了岳城水庫除險加固工程(總投資2.02億元)的開工許可。目前,21項工程已全部完工。其中,漳河上游治理水事糾紛三期工程、岳城水庫除險加固工程等19項工程已通過竣工驗收,工程質(zhì)量合格,工程效益得到發(fā)揮;漳衛(wèi)南運河牛角峪退水閘除險加固、漳衛(wèi)南運河祝官屯樞紐節(jié)制閘除險加固2項工程已完工,正在開展竣工驗收前相關(guān)準備工作。多年實踐表明,做好開工管理工作對規(guī)范基本建設(shè)程序、保障工程建設(shè)順利進行、保證工程質(zhì)量有著重要的意義。3重要的施工和批準不利3.1施工圖設(shè)計方案《通知》從各方面對工程開工提出了明確要求,包括項目法人組建、規(guī)章制度建設(shè)、簽訂施工圖供圖協(xié)議、辦理質(zhì)量與安全監(jiān)督書、簽訂合同、征地移民、物料采購等工作。督促項目法人在開工前完成相關(guān)工作,對規(guī)范施工準備工作、履行基本建設(shè)程序起到了積極的促進作用,為工程順利實施打下了良好基礎(chǔ)。3.1.2要完善合同等資料,有利于主管部門對建設(shè)實施過程加強監(jiān)管《通知》要求項目法人在申請開工時要報送初步設(shè)計報告及批復(fù)文件、投資計劃下達文件、相關(guān)合同、質(zhì)量與安全監(jiān)督書、征地審批手續(xù)等資料,手續(xù)完備后方進行審批,這些資料都是主管部門實施建設(shè)管理的重要依據(jù),在工程開工時收集齊全,有利于主管部門在建設(shè)實施過程中加強監(jiān)管。3.1.3明確開工報告的批準文件“開工”《通知》規(guī)定,開工批準文件中應(yīng)對項目竣工驗收的主持單位予以明確,這與《水利工程建設(shè)項目驗收管理規(guī)定》(水利部令第30號)中“竣工驗收主持單位應(yīng)當(dāng)在工程開工報告的批準文件中明確”的條文相互呼應(yīng)。在開工時就明確竣工驗收主持單位,對規(guī)范工程建設(shè)管理有著重要的作用。比如,質(zhì)量監(jiān)督一般是按照“誰驗收、誰監(jiān)督”的原則進行的,竣工財務(wù)決算的審計也是按照“誰驗收、誰審計”的原則進行的,如果工程在開工時不明確竣工驗收主持單位,則無法確定哪個機構(gòu)來負責(zé)質(zhì)量監(jiān)督工作,也影響到審計工作的開展。3.2執(zhí)行政策不嚴格在工程開工審批之前,應(yīng)進行現(xiàn)場核查,逐一核對開工應(yīng)具備條件,滿足條件后方批準開工。實際工作中,個別項目法人執(zhí)行政策不嚴格,存在未經(jīng)批復(fù)先開工的現(xiàn)象,或者是開工報告早已獲批準但遲遲未開工的現(xiàn)象,這些現(xiàn)象都對工程建設(shè)造成了不利影響。究其原因,一是由于個別項目法人不能認真落實法律法規(guī)要求;二是由于對工程項目的現(xiàn)場核查把關(guān)不嚴,有時僅對項目法人報送的材料進行核查,未發(fā)現(xiàn)工程實際情況與開工申請報告不一致的問題。3.2.2工程建設(shè)資金所占比重呈增長態(tài)勢按照《通知》要求,在開工前,要完成相關(guān)的征地移民工作。實際工作中,征地移民工作是水利工程建設(shè)的難點,水利工程建設(shè)具有點多、線長、面廣的特點,征地移民工作牽扯的部門多、協(xié)調(diào)難度大、辦理時間長,征地移民費用在工程建設(shè)資金中所占的比重也呈逐漸增長的態(tài)勢。有些工程出現(xiàn)了已完成建設(shè)任務(wù),但相關(guān)土地手續(xù)還未辦理完畢的現(xiàn)象。若將征地移民工作作為工程開工的前置條件,則會給項目法人造成很大的工作壓力,容易導(dǎo)致工程遲遲無法開工或者邊施工邊辦理手續(xù)的局面。4取消水利工程開工審批等相關(guān)事項2013年5月15日,國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于取消和下放一批行政審批項目等事項的決定》(國發(fā)〔2013〕19號),取消了水利部實施的水利工程開工審批。2013年7月11日,水利部印發(fā)《關(guān)于取消三項水利部行政許可項目的公告》(2013年第35號),對取消水利工程開工審批等3項水利部行政許可項目予以公布。2013年8月8日,水利部發(fā)布了《關(guān)于水利工程開工審批取消后加強后續(xù)監(jiān)管工作的通知》(水建管〔2013〕331號),明確了水利工程開工審批取消后如何加強監(jiān)管、以保障水利工程建設(shè)質(zhì)量的若干規(guī)定。取消開工審批事項,增加了項目法人的自主性和靈活性,適應(yīng)政府職能轉(zhuǎn)變、簡政放權(quán)、充分發(fā)揮市場主體作用的新形勢。根據(jù)國家和水利部最新要求,結(jié)合工作實際,對開工審批取消后做好海委直屬水利工程后續(xù)監(jiān)管工作提出如下建議。4.1工程開工及開工令控制項目法人可以在工程具備開工條件后,自主決定開工日期。具體的開工時間,可由項目法人自己確定,也可授權(quán)監(jiān)理單位確定。按照《水利工程建設(shè)項目施工監(jiān)理規(guī)范》(SL288-2003)要求,監(jiān)理單位應(yīng)對開工條件進行控制,審查工程開工應(yīng)具備的各項條件,并發(fā)布開工令,在工程施工期間還負責(zé)簽發(fā)分部工程開工通知等工作。按照水利部最新要求,開工日期確定后,項目法人應(yīng)當(dāng)在15個工作日內(nèi),將開工情況的書面報告報主管部門備案。4.2對水利工程開工進行監(jiān)管按照水利部最新要求,水利工程需具備一定條件后方可開工。如,項目法人已設(shè)立,初步設(shè)計已批準,施工詳圖設(shè)計滿足主體工程施工需要,建設(shè)資金已落實,主體工程施工、監(jiān)理單位已按規(guī)定選定并依法簽訂了合同,質(zhì)量安全監(jiān)督手續(xù)已辦理等。雖然取消了開工審批事項,主管部門不再進行審批(也不得變相審批),但對水利工程開工進行監(jiān)管是必要的,也是保證基建程序完整和保障工程質(zhì)量的重要手段。主管部門對工程建設(shè)實施監(jiān)管,必須具備工程建設(shè)相關(guān)資料,這些資料應(yīng)當(dāng)在工程開工后,由項目法人隨開工情況的書面報告一并報主管部門備案。具體的材料應(yīng)對照開工條件確定,如項目法人組建文件、初步設(shè)計報告及批復(fù)文件、施工圖供圖協(xié)議、投資計劃下達文件、工程相關(guān)合同、質(zhì)量與安全監(jiān)督書等。4.3需關(guān)注的問題主管部門在接到項目法人報送的開工情況書面報告及相關(guān)資料后,應(yīng)對工程進行現(xiàn)場核查,不宜簡單備案了事。應(yīng)逐項核對工程開工條件,如果發(fā)現(xiàn)工程存在不具備條件便開工、工程已報送開工報告但實際并未開工等現(xiàn)象,應(yīng)責(zé)令項目法人立即進行整改,補充完善相關(guān)工作;如果發(fā)現(xiàn)可能對工程造成質(zhì)量安全隱患的問題,應(yīng)責(zé)令其停工整改,整改到位后方可開展下一步工作,并對項目法人給予通報批評。4.4關(guān)于項目策劃準備工作按照《水利工程建設(shè)項目驗收管理規(guī)定》(水利部令第30號)有關(guān)規(guī)定,主管部門在批準開工報告時應(yīng)同時明確竣工驗收主持單位,而不是以往在申請竣工驗收時才明確竣工驗收主持單位。提前確定竣工驗收主持單位對工程建設(shè)實施過程中開展質(zhì)量監(jiān)督、階段驗收以及審計等工作有著重要的意義,竣工驗收主持單位不明確,很多工作無法開展。取消開工審批后,在哪個環(huán)節(jié)確定竣工驗收主持單位,目前尚無明確規(guī)定。建議有關(guān)部門采取切實措施盡早