農村稅費改革背景下鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政面臨的困難

農村稅費改革背景下鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政面臨的困難

2005年3月5日，溫家寶總理在出席國民黨中央委員會第二次會議的政府工作報告中指出。據預計，明年全國將全面征收耕地稅。耕地稅的目標是在五年內消除的。三年后。截止目前,全國已有26個省區(qū)相繼宣布全面免征農業(yè)稅,大約有7.3億農民將告別上繳“皇糧國稅”的歷史。這對增加農民收入,維護農村穩(wěn)定,解決我國“三農”問題具有重要意義。但是長期以來,我國大部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)的財政收入主要依靠農業(yè)稅,取消農業(yè)稅將進一步加劇鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政困難,這一問題如不能妥善解決,農村稅費改革的成果將很難鞏固和發(fā)展。一、鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政能力較為薄弱取消農業(yè)稅政策的出臺,對于鄉(xiāng)鎮(zhèn)賴以生存的財政可謂釜底抽薪,導致鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府機關的運作只能依靠上級的轉移支付。特別是對于以農業(yè)為主的地區(qū),取消農業(yè)稅對基層財政的影響很大。主要表現在以下幾個方面:(一)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政減收明顯,收支矛盾凸顯。取消農業(yè)稅之前,各地鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的常規(guī)收入一般由3個部分組成:一是財政局收取的財政收入部分,以農業(yè)稅為主體;二是地稅收入;三是國稅收入。但目前,我國大部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)主要以農業(yè)稅為主,地稅和國稅收入占鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政總收入的比重很小,全面減免農業(yè)稅以后,鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政減收較大。與此同時,財政支出呈剛性增長,致使鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政收支缺口較大,嚴重影響了基層政府的正常運轉。(二)鄉(xiāng)鎮(zhèn)組織經費嚴重不足,難以保證政府正常運轉。農業(yè)稅取消后,鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政困難加劇,拖欠鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部工資現象十分嚴重,嚴重挫傷了鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的工作積極性。與此同時,農業(yè)稅的取消,使原農業(yè)稅中用于彌補鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政公用經費支出的4%返還也隨之取消,使鄉(xiāng)鎮(zhèn)公費經費進一步吃緊,導致很多鄉(xiāng)鎮(zhèn)不能保證必要的辦公經費,普遍存在著預算安排的公用經費過低,正常運轉困難。(三)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政債務負擔沉重,缺乏化解債務的經費來源。鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務歷史包袱重,據農業(yè)部調查,截至目前,全國的鄉(xiāng)村債務總額預計已經突破8000億元,占全國財政收入的比重在30~50%之間。稅費改革前鄉(xiāng)鎮(zhèn)負債還可以通過“三提五統(tǒng)”以及通過向農民收取各種稅費進行償還。稅費改革后,規(guī)范了收費行為,上述的籌資渠道被切斷,大大削弱了鄉(xiāng)鎮(zhèn)償還債務的能力。農業(yè)稅的取消使鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政難上加難,鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務很難化解。二、尺非一日之寒取消農業(yè)稅后鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政困難加劇,但鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政困難卻是“冰凍三尺非一日之寒”。究其深層原因是因為原有鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政體制和行政體制上的弊端。造成鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政困難既有經濟發(fā)展方面的原因,也有鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制上的原因。(一)縣級財政的現狀我國1994年實行的分稅制改革僅僅停留在稅收和財政層面上,沒有在各級政府間合理劃分財權和事權,以至最終形成財力日益向上集中,事權卻逐級下移的局面。據國家統(tǒng)計局統(tǒng)計,2000年,全國財政收入1.34萬億元,其中,中央占51%,省級占10%,地(市)級占17%,而有著2千多個縣級財政、4萬多個鄉(xiāng)級財政的兩級財政收入共計僅占22%。但是,鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政作為最基層的一級政府,卻被要求承擔與其財權相去甚遠的大量事權,要提供大量本應由上級政府提供的社會公共物品,承擔著義務教育、農村初級衛(wèi)生保健、農業(yè)基礎設施等重要職責和相應的支出,這直接導致了鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政困難,嚴重制約了基層財政職能的發(fā)揮。(二)轉移支付制度不科學為了順利推動農村稅費改革,中央對地方給予專項轉移支付,但轉移支付力度不夠大。中央的轉移支付主要是為了填補稅費改革帶來的地方財政空洞,但實際上,鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的支出要遠遠大于以農業(yè)稅為主的財政收入,而這個落差部分,中央財政轉移支付沒有覆蓋到。再者,目前的轉移支付制度不科學,在許多方面存在“缺位”。比如農村義務教育,主要由鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政供給的農村義務教育的效益越來越多地外溢到其他地區(qū),而相應的轉移支付補償卻難以得到,從而造成越是經濟欠發(fā)達財力匱乏的鄉(xiāng)鎮(zhèn),承擔教育成本的壓力越大,也越難以擺脫貧困的惡性循環(huán),鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政陷入危機。(三)機構的干部人數我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級普遍存在“小政府、大機構”的狀況,財政供養(yǎng)人員的支出負擔過于沉重。據國家統(tǒng)計局對全國1030個鎮(zhèn)的調查,每個鎮(zhèn)的機構一般都在30~40個,可謂“麻雀雖小,五臟俱全”。其中鎮(zhèn)屬機構的干部人數平均為158名,超出編制人數的數倍。由此可見,鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構人員編制已經失控,存在大量的編制外人員,僅工資發(fā)放就幾乎耗盡了鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政收入,導致我國大部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)呈現典型的“吃飯財政”特征。三、緩解農村地區(qū)的財政困難的政策建議(一)培育壯大農產品深加工,不斷提高農產品價值一是積極調整農村產業(yè)結構,推進農村產業(yè)化經營,以農穩(wěn)財。各鄉(xiāng)鎮(zhèn)要根據自身優(yōu)勢,因地制宜,突出特色,以農副產品深加工為重點,實現農產品增值增收。二是大力培養(yǎng)農村支柱產業(yè),實施抓大扶優(yōu)、龍頭帶動、擴充增量、盤活存量的方略,支持一批有優(yōu)勢、有潛力、有前景的大型企業(yè),使其成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)經濟的臺柱,幫助一批重點企業(yè),使其逐步成為具有支撐力的骨干企業(yè);盤活一批停產半停產企業(yè),使其成為新的經濟增長點。(二)分稅分級,完善財政轉移支付制度完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政體制,是鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政解困的根本所在。首先,合理劃分鄉(xiāng)鎮(zhèn)的財權和事權。當前,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府往往只擁有事權,缺乏相應的財權,而事權的行使和完成需要財權作保障,因而真正緩解鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的壓力,必須實現鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的財權和事權的統(tǒng)一。一是要增加鄉(xiāng)鎮(zhèn)財權。短期來說應增加鄉(xiāng)鎮(zhèn)增值稅、企業(yè)所得稅、營業(yè)稅分享比例,并針對農業(yè)特產稅和農業(yè)稅取消后的實際情況,積極探討構建以農用土地使用稅為主、以增值稅和個人所得稅為輔的稅收體系,既要保證農民負擔不反彈,又要保證鄉(xiāng)鎮(zhèn)有充足的收人來源。長遠來說,應按照“分稅分級”的原則,合理劃分五級財政之間的稅種、收人范圍和分享比例,讓鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政能夠從稅收中享有穩(wěn)定的收入來源。二是減少鄉(xiāng)鎮(zhèn)事權。建議對目前鄉(xiāng)鎮(zhèn)承擔的優(yōu)撫、計劃生育等純公共品由中央財政承擔;農村義務教育具有效益外溢性的應由中央、省、市、縣四級財政按一定比例共同負擔。徹底解決小馬拉大車問題,減輕鄉(xiāng)鎮(zhèn)支出壓力。其次是進一步完善財政轉移支付制度。完善轉移支付制度是緩解取消農業(yè)稅后鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政困難的重要途徑。一是加大轉移支付力度,改革轉移支付補助辦法,采用因素法代替基數法,建立科學規(guī)范的轉移支付制度;二是適當增加一般性轉移支付的數量和比重,增加鄉(xiāng)鎮(zhèn)的財力,使鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政狀況得以改善;三是壓縮專項轉移支付的規(guī)模,清理專項轉移支付項目,改革現行專項補助辦法;;四是加大對貧困地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)轉移支付的力度,以縮小鄉(xiāng)鎮(zhèn)間的差距,使各鄉(xiāng)鎮(zhèn)的財力相對均衡。(三)鄉(xiāng)鎮(zhèn)合并,調整經濟總量較小的鄉(xiāng)鎮(zhèn)我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)普遍存在機構臃腫,冗員過多的問題,取消農業(yè)稅后,鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政困難加劇,很難供養(yǎng)如此龐大的行政機構,因此,鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構臃腫問題必須加以解決。一是深化“撤鄉(xiāng)并鎮(zhèn)”改革。首先將那些人口規(guī)模和經濟總量較小的鄉(xiāng)鎮(zhèn)合并;其次應按照城鎮(zhèn)化的要求,以那些具有發(fā)展?jié)摿徒洕鷮嵙Φ泥l(xiāng)鎮(zhèn)為核心進行合并;對暫時不具備合并條件,或建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政后比較困難的鄉(xiāng)鎮(zhèn),可考慮撤銷鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政,建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)財務,待條件成熟后再建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政。這有利于增強鄉(xiāng)鎮(zhèn)實力、提升人口和經濟規(guī)模、降低行政成本,減輕財政負擔。二是按照“減人、減事、減支”的原則,大力開展精兵簡政,科學設置鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政機構。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是最基層的政府,理應是機構設置最簡單的一級政府,當前可合并職能相近的部門,堅決撤銷一些不必要的鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構和組織。嚴格控制行政編制,實行定員、定崗、定編,清退編外人員,裁減超編人員。(四)整合債務、資金和夯實債務,規(guī)范債務管理清理核實基層財政債權債務,消化存量,控制增量,是解決當前鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政困難的必由之路。一是按照統(tǒng)一的標準、口徑,對鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政債務進行清理核實,核清債券債務主體、分清償債義務核清償責任。二是分類別、多途徑化解鄉(xiāng)村債務。對于興辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)形成的債務,原則上應由企業(yè)擔負,對于破產企業(yè)的債務,應按照國家制定的企業(yè)破產法、預算法等法律法規(guī)辦理;對于鄉(xiāng)鎮(zhèn)建設公益設施形成的債務,應列入鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政預算逐步歸還;對于鄉(xiāng)鎮(zhèn)高息借貸形成的債務,應采取減息、降息政策解決;對于鄉(xiāng)鎮(zhèn)的隱形債務,應本著“誰受益誰負擔,