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關于代建制的思考

一、代建制的完善隨著經(jīng)濟的快速發(fā)展,國家采取了積極的公共財政政策。重要的措施是增加對經(jīng)濟發(fā)展的投資,并導致政府投資的大規(guī)模增加。其中,60%以上的項目是非生產(chǎn)性項目。管理方法和影響往往是社會關注的焦點。為了優(yōu)化政府投資項目的工程建設管理,改進建設實施方式,2004年7月25日,國務院頒布了《關于投資體制改革的決定》,提倡“對非經(jīng)營性政府投資項目加快推行‘代建制’”,雖然這幾乎是國際上通行的做法,但在中國仍處于試行階段,尚存在不足1?!按ㄖ啤钡膶嵤?使得政府與代建單位之間形成了委托——代理關系,雙方之間由于信息不對稱而存在道德風險,但這并不意味著政府就一定會蒙受損失,完善的代建制應具備健全而有效的激勵機制,來保證減少甚至避免這種損失,促使代建單位努力工作,最大限度地增進委托方的效用。然而,我國代建制的推行雖然對項目管理追求商業(yè)化運作,但是代建報酬仍然沒有完全通過市場機制得以確定,因此,我國代建制所存在的缺陷本質(zhì)上就是激勵機制不健全,而激勵機制的核心就是制定合理的代建報酬。激勵問題開始受到人們關注并逐漸成為一門理論學科是在20世紀20年代初,激勵理論的完整理論框架近年由讓·雅克·拉豐(JeanJacquesLaffont)教授完成。在對非對稱信息下最優(yōu)激勵合同的研究中,莫里斯(JamesMirrlees)和霍姆斯特姆(BengtHolmstrom)提出了所謂的“一階條件方法”,得出了激勵理論一般模型的最優(yōu)解。國內(nèi)研究激勵理論的代表人物是張維迎博士,他建立模型解釋了企業(yè)內(nèi)部最優(yōu)委托權安排的決定因素,還將現(xiàn)代激勵理論應用于中國改革實踐,分析了改革是如何提高國有企業(yè)績效的等問題。二、代建報酬的規(guī)定目前,我國尚無代建報酬取費標準的統(tǒng)一規(guī)定,各地做法參差不齊,但根據(jù)各地的實際操作情況,代建報酬基本包括兩部分:代建管理費、獎勵或罰款。(一)代建單位的計算方法實行全過程代建的項目,代建管理費以批準的初步設計概算為基數(shù),以按相關規(guī)定計算出的建設項目管理費做參考,通過招標確定。競標企業(yè)在進行代建投標報價時,一般根據(jù)國家現(xiàn)有的相關規(guī)定取費限額,結合企業(yè)實際情況及項目風險性做出報價,中標的代建單位與委托方在簽訂的委托代建合同中申明代建管理費金額及計算方法,一般是在項目建設管理費總額中計取一定比例。如一般建設管理費為項目總投資的3%,廈門代建單位管理費最高可達建設管理費的100%,即項目總投資的3%;寧波規(guī)定最高不得超過建設管理費的90%;北京規(guī)定最高可按管理費總額的3/7比例確定70。代建管理費的撥付與工程進度、建設質(zhì)量等結合起來,原則上預留20%的代建管理費,待項目竣工一年后再支付。目前,我國代建管理費標準普遍較低,通常只占投資總額的1%~3%,這種情形勢必會極大地損傷代建單位的積極性,從長遠看,更不利于“代建制”的健康發(fā)展。(二)資數(shù)不足、符合項目建設標準情形的代建報酬代建制能在造價控制上取得良好成效,與其獎勵與懲罰機制不無關系。代建報酬與代建單位的代建內(nèi)容和代建績效掛鉤,實行獎優(yōu)罰劣:若工程決算投資比合同約定投資有節(jié)余,即經(jīng)過評估的,代建人全面履行合同約定的代建項目建設內(nèi)容、質(zhì)量標準等前提下的建設資金合理節(jié)省額,代建單位可參與分成,例如北京、寧波都規(guī)定其中30%左右的政府投資節(jié)余資金可作為對代建單位的獎勵;若決算投資超過合同約定投資控制數(shù),但低于批準概算投資數(shù),則不獎不罰;若決算投資超過批準概算投資數(shù),超過部分由建設實施代建單位銀行履約保函中的資金補償,履約保函金額不足的,相應扣減項目代建管理費,項目代建管理費不足的,由建設實施代建單位用自有資金支付。另外,代建單位未能完全履行項目代建合同,擅自變更建設內(nèi)容、擴大建設規(guī)模、提高建設標準,致使工期延長、投資增加或工程質(zhì)量不合格,所造成的損失或投資增加額一律從代建單位的銀行履約保函中補償;履約保函金額不足的,相應扣減項目代建管理費;項目代建管理費不足的,由代建單位用自有資金支付。通過以上信息,可以將代建報酬用公式(1)和圖1來表示。代建單位最關心的是代建報酬,它希望代建報酬越多越好,但代建單位付出努力的同時需要支付努力的成本,或者說是努力帶來的負效應,因此它不會無止境地追求代建報酬,而現(xiàn)行代建報酬取費的確定并沒有考慮代建單位努力工作所帶來的負效應。而委托方最關心的是通過代建可以控制的投資額I,即代建報酬R與造價C的總和,如公式(2)和圖2所示,委托方希望I越小越好。由圖2可知,委托方希望達到A點,而無論是A點還是B點,代建單位得到的報酬是一樣的,可由于A點造價低于B點造價,代建單位在A點付出的努力要比B點多,所以代建單位更傾向于達到B點及其右方直線部分,即委托方代建報酬的制定并沒有實現(xiàn)預期目的,因此是不合理的。另外,目前我國代建報酬普遍較低這一情形在一定程度上打擊了代建單位的積極性,應適當提高收費標準或由國家出臺文件限定代建收費的最低標準,這將有利于處于起步階段的項目代建市場的培育和發(fā)展。代建市場發(fā)育成熟后,項目代建收費應完全通過市場調(diào)節(jié)。三、代建制的各方關系在代建制模式下,政府與項目管理公司雙方形成了委托-代理關系,但由于其中一方不是市場中的經(jīng)濟主體,從而導致代建制中的委托-代理關系要比市場中一般的委托-代理關系復雜得多,激勵模型也有所差異。政府投資項目的所有人是全體公民和國家,他們通過投票將監(jiān)督權力授權給其選出的代表形成的中央委員會,全體公民作為初始委托人授權政府進行公共項目投資和管理,但是一般情況下,政府作為投資人的地位是虛置的,政府需要委托其各政府機構,各政府機構又委托項目管理公司管理項目,而項目管理公司還需要同設計單位、承包商等建立委托關系,從而形成了一條多級委托代理鏈,如圖3所示。國務院《關于投資體制改革的決定》中所描述的代建制主要是一種社會代建,即利用社會化的項目管理單位實施全過程的代建。在這一前提下,政府機關型的代建機構將不再滿足要求,代建機構將主要采取事業(yè)單位型和企業(yè)型兩種方式,而代建機構為事業(yè)單位的“集中代建”只是現(xiàn)階段一種過渡的管理方式,“公司代建”才是最終所追求的目標。因此,本文研究的代建制模型為“公司代建制”模式下的全過程代建,其中各方關系如圖4所示。通過以上分析可得到“代建制”模式下的激勵模型如圖5所示,政府業(yè)主代表公眾利益,追求實際投資額最小,而代建單位作為市場中的經(jīng)濟主體追求代建報酬效用的最大化,當然代建報酬效用中還包括由于努力而引起的負效用,政府業(yè)主根據(jù)可觀測的結果——造價來決定應該給予代建單位的代建報酬。而市場中一般委托-代理關系的激勵模型如圖6所示,委托方與代理方均為市場中的經(jīng)濟主體,都追求自身利益的最大化,委托方根據(jù)可觀測的結果——產(chǎn)出或收入來決定給予代理方的激勵報酬,將總利潤在雙方之間進行分配。四、合理制定代建報酬,增進委托方效用代建報酬只占項目投資總額的很小一部分,但是代建報酬制定的是否合理決定了代建合同激勵的效果。合理制定的代建報酬可以激勵代建單位努力工作,嚴格控制工程造價、質(zhì)量與工期,最大限度增進委托方的效用;而代建報酬制定的不合理,可能導致代建單位鉆空子,只拿錢,而對工程只是潦草交差,敷衍了事。(一)委托方與代建單位之間的動態(tài)博弈在“代建制”模式下,由于代建單位提供的是高智能的技術服務,因此其工作投入方式是隱藏行為,即代建單位的行為不完全可觀測,也就是存在信息不對稱,從而產(chǎn)生道德風險問題。代建單位(項目業(yè)主)作為企業(yè),以最大限度地追逐利潤為目標,其工作努力程度及外生隨機因素共同決定著可觀測的結果;同時,政府業(yè)主的目標是設計最優(yōu)的報酬方案,根據(jù)可觀測的結果來獎懲代建單位,以激勵其選擇對委托方最有利的行動。二者之間形成一種動態(tài)博弈?;谝陨锨闆r,在建立激勵模型之前做如下假設:假設1:不受委托方和代建單位控制的外生隨機變量為連續(xù)變量。假設2:由于信息不對稱,委托方可以觀測到代建單位的工作成果,包括工程造價、工程質(zhì)量和工期,但不能觀測到代建單位的努力水平。因此,委托方不能根據(jù)代建單位的工作情況支付報酬,只能根據(jù)代建單位的工作成果支付報酬。假設3:委托方和代建單位的決策均為理性行,而工程的造價、質(zhì)量、工期三個基本要素在一定條件下又是可以相互影響和相互轉(zhuǎn)化的,例如,當需要提高過程質(zhì)量時,就需要增加額外的資源投入,這樣質(zhì)量的提高就轉(zhuǎn)化成了造價的增加。因此,當代建合同中已經(jīng)申明對工程質(zhì)量及工期的要求時,代建單位會在滿足質(zhì)量和工期要求情況下將努力付諸造價的控制上,而不會追求優(yōu)于合同規(guī)定的質(zhì)量和工期而造成造價的增加。在這種假設下,可觀測的結果由一個三維向量(造價,質(zhì)量,工期)簡化為一維,即造價。假設4:不受委托方和代建單位控制的外生隨機變量的分布函數(shù)、工程造價函數(shù)和雙方效用函數(shù)都是共同知識,即雙方在這些方面的認識是一致的。假設5:代建單位努力的邊際負效用遞增。假設6:委托方和代建單位都是風險規(guī)避者或中性者,而且委托方和代建單位的決策準則為期望效用最大化準則。(二)e、之間的效用函數(shù)設代建單位的努力程度為e,努力空間為e∈(0,1),其中e=0表示代建單位沒有付出任何努力;e=1表示代建單位最大程度地發(fā)揮了其所有的努力潛力,是一種理想狀態(tài),可以追求但不一定達到(即使達到也是不經(jīng)濟的),D(e)為代建單位的努力對其效用具有的負影響。令θ是不受委托方和代建單位控制的外生隨機變量(稱為“自然狀態(tài)”),較高的θ代表較有利的外部環(huán)境,θ取值范圍為Θ,θ在Θ上的分布函數(shù)和密度函數(shù)分別為G(θ)和g(θ)。在代建單位選擇努力水平后,外生隨機變量實現(xiàn),即代建人在選擇e時并不知道哪一個θ將出現(xiàn)。e和θ共同決定一個可觀測的結果C(e,θ),C(e,θ)是e的嚴格遞增的凹函數(shù),是θ的嚴格增函數(shù)。Ic為扣除委托方管理費(如招標費用等)后剩余的項目總投資,當雙方簽訂代建合同時,該項費用是一個已知的常數(shù)值。而委托方的問題就是設計一個激勵合同,制定代建報酬R(C)。由于委托方不能觀測到代建單位的工作努力情況,因此只能根據(jù)觀測到的工作結果C(e,θ)來決定R(C)?;谝陨蠗l件,設代建單位的效用函數(shù)為u(R(C))-D(e);委托方(政府業(yè)主)代表公眾的利益,追求實際投資額最小,即Min(C+R(C)),它等價于Max(Ic-C-R(C)),因此,委托方效用函數(shù)為v(Ic-C-R(C))。在假設5和假設6下,v′>0,v′≤0;u′>0,u′≤0;D′>0,D′>0;在假設4下,當委托方能夠觀測到θ時,也就可以知道e。委托方的期望效用函數(shù)可以表示為:(P)∫v(Ic-C-R(C))g(θ)dθ委托方的問題就是選擇e和R(C),最大化上述期望效用函數(shù)。但委托方在這樣做的時候,面臨著來自代建單位的兩個約束,即參與約束和激勵相容約束。參與約束(IR)即代建單位從接受合同中得到的期望效用不能小于不接受合同時能得到的最大期望效用(保留效用u),代建單位“不接受合同時能得到的最大期望效用”由它面臨的其它市場機會決定;代建單位的激勵相容約束(IC)即代建單位在任何激勵合同R(C)下總是選擇使自己期望效用最大化的e?;谝陨戏治?運用莫里斯的“分布函數(shù)的參數(shù)化方法”,即將自然狀態(tài)θ的分布函數(shù)轉(zhuǎn)換為觀測結果C在努力水平e下的條件分布函數(shù),委托方的問題可以表述為:(三)基于激勵多元相約束的拉格朗日乘子法激勵相容約束(IC)必須滿足一階條件∫u(R(C))fe(C|e)dC=D′(e),可用該條件代替激勵相容約束(IC)。構造如下的拉格朗日函數(shù)(IR條件的拉格朗日乘子為λ;IC條件的拉格朗日乘子為μ):(四)單位行動時的最優(yōu)契約為了解釋條件(3)的含義,我們考慮當委托方可以觀測到代建單位行動時的最優(yōu)契約。此時,激勵相容約束是多余的,因為委托方可以通過強制契約使代建單位選擇委托方所規(guī)定的行動,此時的最優(yōu)化的一階條件為:這就是所謂的帕累托最優(yōu)風險分擔條件。五、從激勵與保險的角度協(xié)調(diào)如何解決非帕累托的行動在假設4下依據(jù)公式(3),委托方可以制定激勵合同,確定代建報酬,而代建單位可以據(jù)此選擇自己的努力程度。雙方追求自身利益最大化的目標得到了統(tǒng)一,使相同條件下委托方的效用達到最大。當然,只有在代建市場相當成熟和完善的情況下,假設4才能夠?qū)崿F(xiàn),這是一個循序漸進的過程。激勵模型只是在眾多假設下的理論研究,但是在實際過程中,可能會出現(xiàn)代建單位為了拿到獎金,在項目管理中不經(jīng)政府部門批準,私自減少在建項目招標、設計、采購、施工等過程中的費用,甚至與設計、施工等單位串通一氣,降低造價,導致工程在質(zhì)量、工期等方面達不到要求。解決委托方和代建單位之間非帕累托狀態(tài)的方法除激勵之外還有監(jiān)督。通常,委托方需要同時采取監(jiān)督和激勵兩種辦法來協(xié)調(diào)自己和代建單位的目標。盡管如此仍不可能使代建單位完全按委托方的意愿行動,他們可能仍然采取一些對自己有利而不符合委托方最大利益的決策,并由此給委托人帶來一定的損失。監(jiān)督成本,激勵成本和偏離委托方目標的損失之間此消彼長,相互制約,委托方要權衡輕重,力求找出能使三項之和最小的解決辦法,它就是最佳的解決辦法。從中可以得到莫里斯-

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