第五章 公共物品供給與政府作用

第五章公共物品供給與政府作用

第一節(jié)公共物品釋義第二節(jié)公共物品的提供第三節(jié)公共物品政府提供的困境及多元方式一些經(jīng)濟(jì)學(xué)家認(rèn)為有些物品單純依靠市場(chǎng)是無(wú)法提供的，而這些物品又非常重要，以至于必須提供它們，那么政府就成了供給這種物品的一個(gè)有效主體，這種物品就是公共物品。公共物品具有什么樣的特征？為什么它不能通過(guò)自由市場(chǎng)由私人或企業(yè)提供？而依據(jù)什么理由認(rèn)為政府能夠有效提供這種物品？由政府提供這些物品真的是有效的嗎？政府在供給這種物品時(shí)將會(huì)面對(duì)什么問(wèn)題？本章試圖考察這些問(wèn)題的答案。第一節(jié)公共物品釋義

一、公共物品的性質(zhì)二、公共物品的分類“凡是屬于最多數(shù)人的公共事物常常是最少受人照顧的事物，人們關(guān)懷著自己的所有，而忽視公共的事物；對(duì)于公共的一切，他至多只留心到其中對(duì)他個(gè)人多少有些相關(guān)的事物”亞里士多德一、公共物品的性質(zhì)定義：1954年，薩繆爾森在《公共支出的純理論》一文中，給出公共物品的經(jīng)典定義：每個(gè)人對(duì)這種產(chǎn)品的消費(fèi)都不會(huì)導(dǎo)致其他人對(duì)該產(chǎn)品消費(fèi)的減少。性質(zhì)：非競(jìng)爭(zhēng)性

非排他性

不可分割性第一，非競(jìng)爭(zhēng)性。所謂非競(jìng)爭(zhēng)性是指一個(gè)消費(fèi)者消費(fèi)公共物品并不影響其他消費(fèi)者消費(fèi)的數(shù)量和質(zhì)量。例如路燈這種物品，一個(gè)人享用已有的路燈提供的光亮并不妨礙其他人對(duì)該路燈的使用，或者說(shuō)其他人的享用不會(huì)減損這個(gè)人的享用，又或者說(shuō)，多一個(gè)人享用這些路燈不會(huì)增加使用成本。天氣預(yù)報(bào)、國(guó)防、公共電視等物品同樣是這方面的一些例子。

第二，非排他性。所謂非排他性是指任何消費(fèi)者都可以不付任何代價(jià)消費(fèi)該物品，或者雖然可以排他，但由于排他成本過(guò)高以至在經(jīng)濟(jì)上不可行。國(guó)防，對(duì)共同體的歸屬感。例如，空氣，公共健身器材。私人物品是指能夠在消費(fèi)者之間進(jìn)行分割并具有消費(fèi)的完全排他性和完全競(jìng)爭(zhēng)性的物品或服務(wù)不可分割性。所謂不可分割性是指公共物品通常是作為一個(gè)整體向社會(huì)提供的，具有共同受益和聯(lián)合消費(fèi)的特點(diǎn)，它通常沒(méi)有一定的計(jì)量單位。例如，國(guó)防，空氣，公路等二、公共物品的分類根據(jù)公共物品的性質(zhì)分類，把公共物品劃分為純公共物品和準(zhǔn)公共物品。根據(jù)公共物品的表現(xiàn)形式，將公共物品劃分為有形的公共物品（物質(zhì)公共物品）和無(wú)形的公共物品（精神公共物品）。根據(jù)公共物品存在的空間界域，將公共物品分為全國(guó)性公共物品和地方性公共物品。根據(jù)公共物品供給者的數(shù)量，將公共物品分為壟斷性公共物品和非壟斷性公共物品。用排他性、競(jìng)爭(zhēng)性這兩個(gè)標(biāo)準(zhǔn)來(lái)衡量，所有物品可以分為以下四種類型：排他非排他競(jìng)爭(zhēng)純私人物品：排他成本較低；由私人公司生產(chǎn)；通過(guò)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)分配；通過(guò)銷售收入融資；如食品藥品，衣物鞋子，競(jìng)爭(zhēng)拍賣房產(chǎn)等物品，混合產(chǎn)品：產(chǎn)品得益由集體消費(fèi)但受擁擠約束；有私人公司或直接由公共預(yù)算分配；通過(guò)銷售收入融資，如對(duì)該服務(wù)的使用權(quán)的收費(fèi)或通過(guò)稅收籌資；如公共公園、公有財(cái)產(chǎn)資源、公共游泳池，公共健身器材非競(jìng)爭(zhēng)混合產(chǎn)品（俱樂(lè)部產(chǎn)品）：含外在性的私人產(chǎn)品；私人企業(yè)生產(chǎn)；通過(guò)含補(bǔ)貼或矯正稅收的市場(chǎng)分配；通過(guò)銷售收入籌資；如學(xué)校、交通系統(tǒng)、保健服務(wù)、接種、有線電視等純公共產(chǎn)品：很高的排他成本；直接由政府生產(chǎn)或與政府簽約的私人企業(yè)生產(chǎn)；通過(guò)公共預(yù)算分配；通過(guò)強(qiáng)制性稅收收入籌資；如國(guó)防，制度政策，治安等第二節(jié)公共物品的提供一、市場(chǎng)提供公共物品的可能性分析二、非政府組織（NGO）提供公共物品的可能性分析三、公共物品的政府提供1、政府提供公共物品的可能性2、政府提供公共物品的必要性一、市場(chǎng)提供公共物品的可能性分析公共物品供給的“市場(chǎng)失靈”主要表現(xiàn)在以下三方面：

第一，公共物品缺乏提供或供給不足。由于公共物品的非排他性特征，使得那些沒(méi)有付出成本的人也可以從中獲益，因此，每個(gè)人都想搭別人的便車，而不想被別人搭便車，這就在一定程度上導(dǎo)致公共物品供給不足。例如，寢室衛(wèi)生，物品（水管）修理，小區(qū)環(huán)境，

第二，公共物品的利用不足。若采用市場(chǎng)供給的辦法，將不付費(fèi)者排除在外，就會(huì)導(dǎo)致大量公共物品閑置，造成公共物品的利用不足。如收費(fèi)公園、圖書(shū)館的電腦，收費(fèi)公路，

第三，某些種類的公共物品不適合由市場(chǎng)力量提供。諸如國(guó)防、法律等二、非政府組織（NGO）提供公共物品的可能性分析非政府組織的內(nèi)涵

介于政府部門和營(yíng)利性組織之間，以服務(wù)大眾、促進(jìn)社會(huì)穩(wěn)定與發(fā)展為宗旨，不以營(yíng)利為目的，專門提供那些政府部門和營(yíng)利性組織無(wú)力、無(wú)法或無(wú)意提供的公共物品和服務(wù)的社會(huì)組織。例如，慈善組織，綠色組織，公益組織，社會(huì)團(tuán)體，中介組織，行業(yè)協(xié)會(huì)，文體娛樂(lè)社團(tuán)等。根據(jù)美國(guó)約翰·霍普金斯大學(xué)萊斯特·M·薩拉蒙教授的觀點(diǎn)，非政府組織主要有以下六個(gè)特征：

（1）組織性

（2）民間性

（3）非營(yíng)利性

（4）自治性

（5）志愿性

（6）公益性根據(jù)我國(guó)的實(shí)際情況，我們可以將下述四類組織視為“中國(guó)NGO”：

①社會(huì)團(tuán)體，如各種慈善會(huì)、基金會(huì)、學(xué)會(huì)、行業(yè)協(xié)會(huì)、聯(lián)合會(huì)、研究會(huì)等；

②民辦非企業(yè)單位，包括各種民辦的非營(yíng)利性的學(xué)校、醫(yī)院、福利院等；

③事業(yè)單位，如國(guó)家舉辦的學(xué)校、醫(yī)院、研究所、文化藝術(shù)團(tuán)體、新聞機(jī)構(gòu)等；

④以企業(yè)法人形式存在的非營(yíng)利組織。2、非政府組織在公共物品供給中的優(yōu)勢(shì)

第一，非政府組織更具廣泛性，了解信息充分及時(shí)，能夠適應(yīng)公共物品多樣化的需求。

第二，非政府組織更具靈活性，增強(qiáng)了對(duì)社會(huì)的回應(yīng)性。速度快、應(yīng)變力強(qiáng)。自愿性默契協(xié)同，

第三，非政府組織提高了公共物品的供給數(shù)量和質(zhì)量。校園的各類學(xué)生社團(tuán)提供的服務(wù)等

第四，非政府組織更具專業(yè)性，更能贏得公眾的信賴。低成本，高效率。

3、非政府組織在公共物品供給中的基本形式

（1）獨(dú)立提供公共物品

在這種情況下，非政府組織往往是通過(guò)自籌資金，依靠自身力量提供各種形式的公共物品。

（2）與政府合作提供公共物品

非政府組織與政府合作提供公共物品的方式有：

①公共服務(wù)社區(qū)化。②與政府簽訂承包合同。③獲取政府特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目。④接受政府資助或享受免稅待遇等優(yōu)惠政策。

（3）與營(yíng)利性組織合作提供公共物品

非政府組織與營(yíng)利性組織建立協(xié)作關(guān)系來(lái)提供公共物品有幾種方式：

①非政府組織參與與交易關(guān)聯(lián)的公益推廣活動(dòng)。②共同主題營(yíng)銷。③核發(fā)許可證。非政府組織在公共物品供給中的不足首先，非政府組織不具有強(qiáng)制力，這使得它提供公共物品時(shí)并不能通過(guò)強(qiáng)制手段聚集力量。它根本無(wú)法提供，如社會(huì)制度、法律和政策等，在這方面，它能提供的僅僅是通過(guò)游說(shuō)、宣傳、施加壓力等手段尋求對(duì)政策制定、立法等的影響，所以它提供的是影響力，而非政策或法律本身；另一方面，由于它為公共物品的提供進(jìn)行動(dòng)員資源不能通過(guò)強(qiáng)制手段完成，基本依靠自愿的捐助，所以其能力和活動(dòng)范圍將會(huì)相當(dāng)有限。會(huì)出現(xiàn)自愿性失靈。其次，非政府組織的行為具有局部性特征，它不能完成需要達(dá)成社會(huì)一致的任務(wù)，有些涉及廣泛的公共物品是無(wú)法由非政府組織提供的；再次，非政府組織是自愿結(jié)合而成的團(tuán)體，其對(duì)公共物品的提供是出于自愿的考慮，而不是其天然的責(zé)任。這樣，人們就不能對(duì)非政府組織提供必需的公共物品產(chǎn)生合理預(yù)期，而恰恰在這一方面，政府常常被認(rèn)為有責(zé)任提供某些公共物品，這種責(zé)任使人們可以期待甚至要求政府提供某些公共物品。三、公共物品的政府提供1、政府提供公共物品的可能性政府具有強(qiáng)制力——它可以訴諸稅收等手段為公共物品的提供動(dòng)員資源，有力量通過(guò)懲罰拒不合作者阻止搭便車行為——使得公共物品由政府提供成為可能。國(guó)防，治安，法律制度，都需要強(qiáng)制力，2、政府提供公共物品的必要性首先，一些公共物品的重要性與市場(chǎng)和非政府組織的無(wú)力提供要求政府承擔(dān)起提供公共物品的責(zé)任。其次，市場(chǎng)和非政府組織提供公共物品的局限性使得政府提供公共物品更有利于經(jīng)濟(jì)效率。政府提供公共物品的范圍（1）公共性程度高的公共物品

（2）不宜或不應(yīng)由非政府力量提供的物品

（3）非政府力量不愿意或無(wú)力提供且外部

性大的公共物品

（4）非政府力量沒(méi)有能力提供和雖有能力

提供但非競(jìng)爭(zhēng)性程度高的公共物品3、政府提供公共物品的方式政府提供公共物品的方式可以分為直接提供和間接提供兩種。

政府直接提供公共物品是指公共物品由政府通過(guò)安排預(yù)算支出進(jìn)行壟斷性生產(chǎn)或建立營(yíng)利性的機(jī)構(gòu)進(jìn)行生產(chǎn)，并提供給消費(fèi)者使用。

政府間接提供公共物品是指政府利用預(yù)算安排和政策安排形成經(jīng)濟(jì)刺激，引導(dǎo)私人企業(yè)參與公共物品的提供。其實(shí)質(zhì)是在公共物品的生產(chǎn)和供給過(guò)程中，引進(jìn)市場(chǎng)和私人的力量。政府提供公共物品采取何種方式，應(yīng)考慮以下幾種因素：（1）公共物品的公共性程度。純公共物品一般應(yīng)該由政府直接提供（如憲法、法律、政策等）；消費(fèi)具有完全排他性或很高排他性，也宜由政府直接提供。

（2）外部性的大小。公共物品的外部性越大，越宜由政府提供。（3）提供成本和效率。對(duì)于那些既可以由政府直接提供，也可以采取間接提供的公共物品，應(yīng)該考慮兩種提供方式的成本或效率。第三節(jié)公共物品政府提供的困境及多元方式一、政府提供公共物品面對(duì)的困難二、政府提供公共物品的多元方式1、公共物品和服務(wù)由政府提供和生產(chǎn)2、政府與一個(gè)私人供方簽約以使其生產(chǎn)公共物品或服務(wù)一、政府提供公共物品面對(duì)的困難1、個(gè)人對(duì)公共物品的需求和偏好的表露當(dāng)人們被問(wèn)到愿意為公共物品支付多少費(fèi)用時(shí)，也就是他們?cè)敢饧{多少稅時(shí)，他們傾向于把需求說(shuō)得少一些，他們都希望自己少支付一些，而讓別人來(lái)承擔(dān)更多成本，但是公共物品的有效提供取決于來(lái)自所有納稅人的稅收總額，如果以人們自己少報(bào)的需求為依據(jù)收稅，那么就將導(dǎo)致不充分的稅收，最終將無(wú)法充足供給公共物品。2、聚合需求和偏好個(gè)人判斷能否集聚成某種集體決策仍是未為可知的每個(gè)選民的對(duì)于提供什么樣的公共物品，提供多少等問(wèn)題的看法很少完全一致的，這是因?yàn)閭€(gè)人偏好、利益需要、收入等方面有著不同的境況政府的辦法之一就是制定特定的投票規(guī)則為公共物品和服務(wù)的支出水平作出選擇，投票規(guī)則有一致同意規(guī)則和多數(shù)規(guī)則。一致同意規(guī)則將導(dǎo)致討價(jià)還價(jià)的敲詐和達(dá)不成任何實(shí)質(zhì)性協(xié)議的拖延，這樣就難有公共物品的供給。多數(shù)規(guī)則確實(shí)能夠使集體行動(dòng)起來(lái)。但是，多數(shù)規(guī)則的運(yùn)用也可能產(chǎn)生許多問(wèn)題，最常被批評(píng)的就是“多數(shù)人的暴政”，在有些情況下，要么得出單一選擇是不可能的，要么即使能夠得出單一選擇，投票結(jié)果卻沒(méi)有反映投票人真實(shí)的偏好。如何確保政治家的當(dāng)選是民意的結(jié)果？如何保證選民們選出的政治家在當(dāng)選后能夠真實(shí)地代表選民的意志？即使政治家確實(shí)能代表民意，其代表是全面的還是片面的？政治家的智慧足以保證其作出的提供公共物品的決策是正確的？政治家會(huì)不會(huì)在當(dāng)選后利用權(quán)力尋租？政府雇員的表現(xiàn)往往是難監(jiān)督的，究竟他在多大程度上能代表民意也是難以評(píng)判的，（1）選舉政治往往使政府的代表性不足（2）官員們的決策并不總是有效率的，信息不充分、私心、聽(tīng)取的論證不足等或主觀或客觀的因素都有可能造成政府在提供公共物品時(shí)并不能有效使用資金，（3）官員們的時(shí)間眼界問(wèn)題，這涉及的是官員們對(duì)于政策的長(zhǎng)遠(yuǎn)影響的眼光長(zhǎng)短問(wèn)題。官員們往往出于自身利益的考慮而存在短視的問(wèn)題。3、效率與公平的兩難選擇政府通過(guò)征稅提供公共物品的過(guò)程實(shí)際上也是進(jìn)行收入再分配的過(guò)程，在這種情況下，可能存在著修建一個(gè)使一組人受益而使另一組人受損的水壩；也可能把從所有人那里征收的稅款用來(lái)提供補(bǔ)貼一部分人，例如當(dāng)石油價(jià)全面上漲時(shí)，政府基于穩(wěn)定物價(jià)、防止通貨膨脹的考慮對(duì)成品油的價(jià)格實(shí)行控制，但是成品油經(jīng)銷者會(huì)因?yàn)檫@種價(jià)格控制而受損，政府就會(huì)通過(guò)財(cái)政補(bǔ)貼的形式補(bǔ)償受損的企業(yè)。這項(xiàng)政策實(shí)質(zhì)上是用所有納稅人的錢為經(jīng)營(yíng)成品油的企業(yè)和消費(fèi)成品油的用戶提供公共物品。二、政府提供公共物品的多元方式1、公共物品和服務(wù)由政府提供和生產(chǎn)，如火災(zāi)消防、街道維護(hù)、法律、政策，等等2、政府與一個(gè)私人供方簽約以使其生產(chǎn)公共物品或服務(wù)，在美國(guó)，以這種方式提供的公共物品有：清掃街道、鏟除積雪、市政工程建設(shè)、固體廢物的收集和處理，等

3、確定適用于一個(gè)社區(qū)全體居民的服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)，但將關(guān)于哪個(gè)私人供應(yīng)商應(yīng)給哪個(gè)家庭提供服務(wù)的決策留給每一個(gè)家庭。固體廢品的收集是根據(jù)這種條件提供的一個(gè)常見(jiàn)的例子。4、征收稅款，使每一個(gè)人都相應(yīng)地