政府預(yù)算 課件 第9章 預(yù)算監(jiān)督與績效管理

政府預(yù)算GovernmentBudgeting第九章預(yù)算監(jiān)督與績效管理預(yù)算績效管理：走向現(xiàn)代財(cái)政制度的必由之路政府預(yù)算監(jiān)督CONTENTS9.29.19.1政府預(yù)算監(jiān)督政府預(yù)算監(jiān)督，是指在政府預(yù)算管理的全過程中，以法治化的形式，就政府預(yù)算利益相關(guān)主體的資金籌集、配置和使用等活動(dòng)，進(jìn)行的檢查、督促和約束，是政府預(yù)算管理的重要組成部分。憲法規(guī)則約束決定了國家政權(quán)以及財(cái)政的基本任務(wù)，賦予了財(cái)政基本權(quán)利和義務(wù)；對(duì)本國政權(quán)組織形式（決定了政府預(yù)算的組織形式）做了規(guī)定；明確地規(guī)定了財(cái)政的運(yùn)行程序。①預(yù)算前期條款：年度預(yù)算必須提交立法機(jī)關(guān)審議通過，才能成為具有法律效力的正式法案。②合法性條款：是指政府年度財(cái)政預(yù)算必須提交立法機(jī)構(gòu)審議并通過，才能具有法律效力，才可付諸實(shí)施。③程序性條款：憲法的程序性條款規(guī)定了財(cái)政事務(wù)和其他公共事務(wù)在國家各權(quán)力機(jī)關(guān)間的運(yùn)作程序，要求政府財(cái)政管理必須在國會(huì)的監(jiān)督下，通過預(yù)算報(bào)告、審查、批準(zhǔn)和審計(jì)等過程來完成。9.1政府預(yù)算監(jiān)督各國法律對(duì)政府預(yù)算管理的相關(guān)規(guī)定一般法律約束財(cái)政法或預(yù)算法：承接憲法中的有關(guān)規(guī)定，對(duì)財(cái)政預(yù)算運(yùn)行程序、財(cái)政的權(quán)利和義務(wù)做出進(jìn)一步規(guī)定。編集成典的預(yù)算法律、法規(guī)和行政管理做法的相對(duì)重要性在各國有較大不同。英國式的預(yù)算法往往側(cè)重于處理公共資金的廣泛原則，而詳細(xì)的預(yù)算程序則寫在法規(guī)和行政管理指令中。一些國家最近出現(xiàn)了建立更全面的立法框架的趨勢(shì)，這些框架強(qiáng)調(diào)政府對(duì)透明度和責(zé)任感的責(zé)任。例如，法國更多依靠法律詳細(xì)規(guī)定的預(yù)算做法和程序。9.1政府預(yù)算監(jiān)督各國法律對(duì)政府預(yù)算管理的相關(guān)規(guī)定9.1政府預(yù)算監(jiān)督各國法律對(duì)政府預(yù)算管理的相關(guān)規(guī)定一般法律約束盡管各國的政府預(yù)算立法存在著諸多方面的差異，但有一些共同性的指導(dǎo)思想和基本原則。①公共資金只能依法開支；②預(yù)算應(yīng)是全面的，涵蓋中央政府的全部交易；③預(yù)算交易應(yīng)以總額反映；應(yīng)賦予財(cái)政責(zé)任長官以有效的管理預(yù)算的權(quán)力；④應(yīng)對(duì)使用應(yīng)急款項(xiàng)或準(zhǔn)備金款項(xiàng)規(guī)定明確的、嚴(yán)格的條件；⑤應(yīng)為立法機(jī)構(gòu)和公眾準(zhǔn)備經(jīng)獨(dú)立審計(jì)的報(bào)告，明確反映公共資金是如何使用的。9.1政府預(yù)算監(jiān)督各國法律對(duì)政府預(yù)算管理的相關(guān)規(guī)定行政法約束在憲法、一般法和國會(huì)批準(zhǔn)的預(yù)算通過各自的方式授權(quán)給財(cái)政部門之后，財(cái)政部門通過行政法體系來落實(shí)和實(shí)施。政府預(yù)算是在一個(gè)完備的法律以及司法體系中運(yùn)行的，憲法、普通法和行政法之間協(xié)調(diào)一致，由憲法法院、國會(huì)和一般民事或行政法院解釋、闡述和處置有關(guān)的爭議。法制為政府預(yù)算的運(yùn)行和管理提供了一個(gè)存在的框架和基礎(chǔ)?！稇椃ā返?2條規(guī)定，全國人民代表大會(huì)審查和批準(zhǔn)國家的預(yù)算和預(yù)算執(zhí)行情況的報(bào)告。第67條規(guī)定，在全國人民代表大會(huì)閉會(huì)期間，審查和批準(zhǔn)國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展計(jì)劃、國家預(yù)算在執(zhí)行過程中所必須作的部分調(diào)整方案。9.1政府預(yù)算監(jiān)督我國政府預(yù)算審查監(jiān)督的法律規(guī)定《憲法》中的有關(guān)規(guī)定第31條規(guī)定，全國人民代表大會(huì)會(huì)議舉行的一個(gè)月前，國務(wù)院有關(guān)主管部門應(yīng)當(dāng)就國家預(yù)算及預(yù)算執(zhí)行情況的主要內(nèi)容，向全國人民代表大會(huì)財(cái)政經(jīng)濟(jì)委員會(huì)和有關(guān)的專門委員會(huì)匯報(bào)，由財(cái)政經(jīng)濟(jì)委員會(huì)進(jìn)行初步審查第32條規(guī)定，全國人民代表大會(huì)每年舉行會(huì)議的時(shí)候，國務(wù)院應(yīng)當(dāng)向會(huì)議提出關(guān)于國家預(yù)算及預(yù)算執(zhí)行情況的報(bào)告，將國家預(yù)算收支表（草案）和國家預(yù)算執(zhí)行情況表（草案）一并印發(fā)會(huì)議，由各代表團(tuán)進(jìn)行審查，并由財(cái)政經(jīng)濟(jì)委員會(huì)和有關(guān)的專門委員會(huì)審查。9.1政府預(yù)算監(jiān)督我國政府預(yù)算審查監(jiān)督的法律規(guī)定《全國人民代表大會(huì)議事規(guī)則》中的有關(guān)規(guī)定《預(yù)算法》有關(guān)規(guī)定9.1政府預(yù)算監(jiān)督我國政府預(yù)算審查監(jiān)督的法律規(guī)定

(1)預(yù)算審查與批準(zhǔn)國務(wù)院在全國人民代表大會(huì)舉行會(huì)議時(shí)，向大會(huì)做關(guān)于中央和地方預(yù)算草案以及中央和地方預(yù)算執(zhí)行情況的報(bào)告。......

（2）預(yù)算監(jiān)督全國人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)對(duì)中央和地方預(yù)算、決算進(jìn)行監(jiān)督?？h級(jí)以上地方各級(jí)人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)對(duì)本級(jí)和下級(jí)預(yù)算、決算進(jìn)行監(jiān)督。鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民代表大會(huì)對(duì)本級(jí)預(yù)算、決算進(jìn)行監(jiān)督?！额A(yù)算法實(shí)施條例》專設(shè)一章，專門就預(yù)算監(jiān)督問題做出了進(jìn)一步規(guī)定。9.2預(yù)算績效管理：走向現(xiàn)代公共財(cái)政的必由之路全面實(shí)施預(yù)算績效管理的時(shí)代意義是推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的內(nèi)在要求。是優(yōu)化財(cái)政資源配置、提升公共服務(wù)質(zhì)量的關(guān)鍵舉措。是深化財(cái)稅體制改革、建立現(xiàn)代財(cái)政制度的重要內(nèi)容。致力于績效信息的提供和使用更加重視立法機(jī)關(guān)的參與促進(jìn)績效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系完善更加注重政府成本會(huì)計(jì)改革企業(yè)管理的思想和方法（平衡積分卡、標(biāo)桿管理、作業(yè)成本法等。）傳統(tǒng)績效預(yù)算變遷新績效預(yù)算興起20世紀(jì)中葉以來，各國政府規(guī)模大規(guī)模擴(kuò)張，強(qiáng)調(diào)資金使用的合規(guī)性以及防止資金濫用的分行列支預(yù)算不足以支撐政府的高效運(yùn)轉(zhuǎn)，由此興起更注重產(chǎn)出和結(jié)果的績效預(yù)算。政治上的阻力、相關(guān)技術(shù)支持的缺乏、績效結(jié)果難以與資金分配決策掛鉤、政府機(jī)構(gòu)對(duì)成果指標(biāo)的忽視等均為傳統(tǒng)績效預(yù)算失敗的原因。傳統(tǒng)績效預(yù)算與新績效預(yù)算9.2預(yù)算績效管理：走向現(xiàn)代公共財(cái)政的必由之路傳統(tǒng)績效預(yù)算與新績效預(yù)算——區(qū)別與聯(lián)系9.2預(yù)算績效管理：走向現(xiàn)代公共財(cái)政的必由之路二者都試圖根據(jù)績效指標(biāo)來分配資源，而主要區(qū)別在于各自強(qiáng)調(diào)不同類型的績效指標(biāo)：傳統(tǒng)績效預(yù)算側(cè)重于使用投入指標(biāo)和產(chǎn)出指標(biāo)，新績效預(yù)算則致力于將效率指標(biāo)、有效性指標(biāo)和成果指標(biāo)與預(yù)算決策掛鉤。新績效預(yù)算在對(duì)立法部門的重視程度、對(duì)機(jī)構(gòu)的權(quán)利下放、對(duì)各類型績效指標(biāo)的使用等方面，均優(yōu)于傳統(tǒng)的績效預(yù)算。早期的績效預(yù)算注重工作量的測(cè)量，這些指標(biāo)關(guān)注于支出機(jī)構(gòu)的內(nèi)部世界，而新績效預(yù)算嘗試使用有效性指標(biāo)和成果指標(biāo)，關(guān)注了機(jī)構(gòu)的客戶及其他利益相關(guān)者，試圖評(píng)估客戶滿意度等互動(dòng)性效果。預(yù)算績效管理的制度構(gòu)建1）《中華人民共和國預(yù)算法預(yù)算法》及《中華人民共和國預(yù)算法實(shí)施條例》第三十二條和第五十七條規(guī)定“各級(jí)預(yù)算應(yīng)當(dāng)根據(jù)年度經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展目標(biāo)、國家宏觀調(diào)控總體要求和跨年度預(yù)算平衡的需要，參考上一年預(yù)算執(zhí)行情況、有關(guān)支出績效評(píng)價(jià)結(jié)果和本年度收支預(yù)測(cè)，按照規(guī)定程序征求各方面意見后，進(jìn)行編制”、“各級(jí)政府、各部門、各單位應(yīng)當(dāng)對(duì)預(yù)算支出情況開展績效評(píng)價(jià)”。強(qiáng)調(diào)全過程的績效評(píng)價(jià)、相關(guān)配套措施的建立、績效評(píng)價(jià)結(jié)果的應(yīng)用，強(qiáng)化了預(yù)算管理在理性和科學(xué)方面的追求。9.2預(yù)算績效管理：走向現(xiàn)代公共財(cái)政的必由之路預(yù)算績效管理的制度構(gòu)建2）《中共中央國務(wù)院關(guān)于全面實(shí)施預(yù)算績效管理的意見》有關(guān)預(yù)算績效管理的規(guī)定構(gòu)建全方位預(yù)算績效管理格局、建立全過程預(yù)算績效管理鏈條、完善全覆蓋預(yù)算績效管理體系?？傮w來看，《中共中央國務(wù)院關(guān)于全面實(shí)施預(yù)算績效管理的意見》立足長遠(yuǎn)，站位高、舉措實(shí)，在關(guān)注財(cái)政資金使用效益的同時(shí)，著眼健全長效機(jī)制，力求從整體上提高財(cái)政資源配置效率。①拓展預(yù)算績效管理實(shí)施對(duì)象。②開展事前績效評(píng)估。③實(shí)施預(yù)算和績效“雙監(jiān)控”。④建立多層次績效評(píng)價(jià)體系。9.2預(yù)算績效管理：走向現(xiàn)代公共財(cái)政的必由之路預(yù)算績效管理的制度構(gòu)建3）《國務(wù)院關(guān)于深化預(yù)算管理制度改革的決定》及《國務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步深化預(yù)算管理制度改革的意見》有關(guān)預(yù)算績效管理的規(guī)定提出了進(jìn)一步深化預(yù)算管理改革的要求，并將推動(dòng)預(yù)算績效管理提質(zhì)增效作為重點(diǎn)要求?！秶鴦?wù)院關(guān)于深化預(yù)算管理制度改革的決定》《國務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步深化預(yù)算管理制度改革的意見》發(fā)布之后，我國預(yù)算管理制度改革進(jìn)程不斷推進(jìn)，針對(duì)預(yù)算績效管理這一重要命題，制定并實(shí)施了諸多政策措施，為預(yù)算績效管理夯實(shí)了基礎(chǔ)。9.2預(yù)算績效管理：走向現(xiàn)代公共財(cái)政的必由之路宏觀層面主要探求適用于財(cái)政預(yù)算管理機(jī)構(gòu)的預(yù)算績效管理框架?；谠u(píng)價(jià)主體視角的預(yù)算績效管理改革預(yù)算績效管理的內(nèi)部評(píng)價(jià)主體：宏觀、中觀、微觀層次的考察9.2預(yù)算績效管理：走向現(xiàn)代公共財(cái)政的必由之路中觀層面主要探求適用于財(cái)政各業(yè)務(wù)支出管理機(jī)構(gòu)的預(yù)算績效管理框架，建立財(cái)政各業(yè)務(wù)部門針對(duì)各預(yù)算資金使用者的內(nèi)部控制和成本控制系統(tǒng)，其主要技術(shù)支撐為作業(yè)成本法和平衡計(jì)分卡?；谠u(píng)價(jià)主體視角的預(yù)算績效管理改革預(yù)算績效管理的內(nèi)部評(píng)價(jià)主體：宏觀、中觀、微觀層次的考察9.2預(yù)算績效管理：走向現(xiàn)代公共財(cái)政的必由之路微觀層面主要探求適用于各預(yù)算資金使用者（各支出部門）的預(yù)算績效管理框架，構(gòu)建針對(duì)不同預(yù)算資金使用者的標(biāo)桿管理標(biāo)準(zhǔn)，從而進(jìn)一步準(zhǔn)確刻畫政府行政成本。其主要技術(shù)支撐為標(biāo)桿管理方法（benchmarking）和政府管理會(huì)計(jì)（governmentmanagementaccounting）。立法監(jiān)督機(jī)構(gòu)主要探求適用于立法監(jiān)督機(jī)構(gòu)外部績效評(píng)價(jià)的管理模式，其主要技術(shù)支撐為政府財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)與政府財(cái)務(wù)報(bào)告系統(tǒng)?；谠u(píng)價(jià)主體視角的預(yù)算績效管理改革9.2預(yù)算績效管理：走向現(xiàn)代公共財(cái)政的必由之路社會(huì)監(jiān)督機(jī)構(gòu)：基于第三方評(píng)價(jià)的考察第一，如何通過預(yù)算績效管理機(jī)制設(shè)計(jì)，有效防范乃至杜絕第三方評(píng)價(jià)中的機(jī)會(huì)主義行為，真正實(shí)現(xiàn)社會(huì)監(jiān)督的客觀公正。第二，如何利用現(xiàn)代化信息處理手段，有效降低第三方評(píng)價(jià)的監(jiān)督成本。預(yù)算績效管理的外部評(píng)價(jià)主體：立法監(jiān)督、社會(huì)監(jiān)督、公眾監(jiān)督的視角基于評(píng)價(jià)主體視角的預(yù)算績效管理改革9.2預(yù)算績效管理：走向現(xiàn)代公共財(cái)政的必由之路公共監(jiān)督機(jī)構(gòu)：基于公眾滿意度調(diào)查的考察在公眾監(jiān)督方面，主要是通過對(duì)政府服務(wù)對(duì)象（公眾）的滿意度調(diào)查，來構(gòu)建相應(yīng)的預(yù)算績效管理框架。其主要技術(shù)支撐為公眾滿意度指數(shù)（customersatisfactionindex，CSI）。預(yù)算績效管理的外部評(píng)價(jià)主體：立法監(jiān)督、社會(huì)監(jiān)督、公眾監(jiān)督的視角面對(duì)龐大的預(yù)算資金，對(duì)公共資金的使用績效如何加以評(píng)判，預(yù)算聽證和預(yù)算對(duì)話也將發(fā)揮重大作用。預(yù)算聽證和預(yù)算對(duì)話作為加強(qiáng)公民參與預(yù)算過程的方法，可以使公民偏好在預(yù)算績效管理框架中得到充分體現(xiàn)。預(yù)算績效管理的具體流程事前績效評(píng)估——以北京市為例9.2預(yù)算績效管理：走向現(xiàn)代公共財(cái)政的必由之路一是預(yù)算部門和單位項(xiàng)目申報(bào)。二是市財(cái)政局預(yù)算管理處室審核把關(guān)。三是市財(cái)政局績效處組織評(píng)估工作。五是召開正式評(píng)估會(huì)。四是召開預(yù)審會(huì)。六是形成評(píng)估報(bào)告。要逐步擴(kuò)大事前績效評(píng)估的覆蓋范圍，加強(qiáng)評(píng)估結(jié)果與預(yù)算安排的關(guān)聯(lián);要關(guān)注評(píng)估方法、評(píng)估依據(jù)等技術(shù)性問題，提高事前績效評(píng)估的科學(xué)性和合理性。為進(jìn)一步提高績效監(jiān)控工作的規(guī)范性和系統(tǒng)性，財(cái)政部于2019年發(fā)布了《中央部門預(yù)算績效運(yùn)行監(jiān)控管理暫行辦法》，明確了在績效監(jiān)控過程中各部門的職責(zé)分工、監(jiān)控范圍與內(nèi)容、監(jiān)控方法與流程以及結(jié)果應(yīng)用等方面的具體要求，并制定了項(xiàng)目支出績效目標(biāo)執(zhí)行監(jiān)控表。在績效監(jiān)控過程中，預(yù)算部門（支出部門）負(fù)責(zé)對(duì)本部門及所屬單位的資金運(yùn)行績效的監(jiān)控工作，發(fā)現(xiàn)問題應(yīng)及時(shí)糾正。財(cái)政部門負(fù)責(zé)在預(yù)算部門自行監(jiān)控基礎(chǔ)上的重點(diǎn)檢查工作，督促預(yù)算部門及時(shí)采取措施，糾正發(fā)現(xiàn)的問題，確?？冃繕?biāo)的實(shí)現(xiàn)。預(yù)算績效管理的具體流程績