農(nóng)村公共產(chǎn)品供給不足的原因分析

農(nóng)村公共產(chǎn)品供給不足的原因分析

公共產(chǎn)品是個人產(chǎn)品的對稱，它是指具有消費或使用的不競爭力和對環(huán)境影響的有益產(chǎn)品。“每個人都在使用這個產(chǎn)品，并且它會減少其他產(chǎn)品的消耗?！薄＾r(nóng)村公共產(chǎn)品是相對于農(nóng)村私人產(chǎn)品而言的,為農(nóng)村地區(qū)農(nóng)業(yè)、農(nóng)村或農(nóng)民生產(chǎn)、生活共同所需的具有一定非排他性和非競爭性的產(chǎn)品或服務(wù)。實踐證明,增加農(nóng)村公共產(chǎn)品供給有助于農(nóng)民生活水平的提高、農(nóng)村生產(chǎn)條件的改善與建設(shè)和諧社會。一我國農(nóng)村公共產(chǎn)品產(chǎn)量消耗(一)中國為工業(yè)文明而作的主體由于我國在工業(yè)化初期實行“以工促農(nóng)”政策,將大量的農(nóng)業(yè)積累轉(zhuǎn)化為工業(yè)積累,同時又通過“戶籍制度”限制農(nóng)村剩余勞動力向城市轉(zhuǎn)移,以緩解城市空間發(fā)展壓力,可以說,中國農(nóng)民為城市工業(yè)化進程作出了巨大的犧牲。這種“二元經(jīng)濟結(jié)構(gòu)”直接導(dǎo)致了農(nóng)村公共產(chǎn)品供給不足,需要國家財政的鼎力相助。從我國財政支農(nóng)支出來看,雖然絕對額逐年增長,但是從相對額來看,則呈現(xiàn)逐年下降的趨勢,農(nóng)業(yè)財政支出占國家財政支出的比重遠(yuǎn)低于農(nóng)業(yè)在國內(nèi)生產(chǎn)總值中的比重。這使農(nóng)村公共產(chǎn)品供給總量更加不足,具體表現(xiàn)為以下幾方面:1.新建設(shè)施未得到有效補充在我國農(nóng)村,已有水利設(shè)施長年無修、破敗不堪,更別提增添多少新建設(shè)施了;農(nóng)村公路覆蓋率低、質(zhì)量差,沒有達(dá)到應(yīng)有的標(biāo)準(zhǔn)水平;許多行政村還尚未通水、電等等?；A(chǔ)設(shè)施不健全,農(nóng)民生活狀況就無法改善。2.縣財政負(fù)擔(dān)重、資金缺乏一直以來,我國城市義務(wù)教育供給者與農(nóng)村義務(wù)教育供給者不同,前者是國家財政,后者是縣財政負(fù)責(zé),國家、省財政予以適當(dāng)補貼的多級財政方式?？h財政負(fù)擔(dān)過重,缺乏足夠資金用以保證農(nóng)村義務(wù)教育質(zhì)量,所以,農(nóng)村義務(wù)教育供給質(zhì)量差。具體表現(xiàn)為:農(nóng)村學(xué)校的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)陳舊不堪、教學(xué)設(shè)備殘缺不齊,師資力量單薄。3.新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度的優(yōu)點自上世紀(jì)80年代的農(nóng)村合作醫(yī)療解體和醫(yī)療衛(wèi)生體制改革以來,農(nóng)民就毫無醫(yī)療保障可言了。“看病難、看病貴”的情況一直困擾著農(nóng)民,2003年我國實行的新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度,有助于緩解農(nóng)民看病難問題。但從具體的實施情況看,該制度不單報銷比率低,而且程序繁雜,不能幫助農(nóng)民擺脫因病致貧、返貧的困境。4.享受的保障分析第一,我國農(nóng)民參保率低,保障項目少,無法與城鎮(zhèn)居民所享受的保障相提并論;第二,家庭養(yǎng)老模式仍占據(jù)著農(nóng)村養(yǎng)老保障的主導(dǎo)地位,農(nóng)民仍將自己的老年生活期望寄托于依靠子女。第三,“四·二·一”家庭結(jié)構(gòu)給家庭養(yǎng)老帶來挑戰(zhàn)。(二)農(nóng)村公共物品提供機制不合理我國農(nóng)村公共產(chǎn)品供給機制仍有許多弊端,沒有達(dá)到減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)的要求。表現(xiàn)為:1.農(nóng)民公共產(chǎn)品需求案目前,我國農(nóng)村公共產(chǎn)品實行“自上而下”的決策機制,在這種具有強制性、統(tǒng)一性的決策機制下,農(nóng)民喪失了表達(dá)農(nóng)村公共產(chǎn)品需求的話語權(quán),基層政府的供給偏好起主導(dǎo)作用。實際上,基層政府只注重能在短期內(nèi)見效的、體現(xiàn)政府官員成績的、非農(nóng)民急需的,如大型水利設(shè)施、生產(chǎn)性基礎(chǔ)設(shè)施等“政績工程”建設(shè),這樣一來,農(nóng)村公共產(chǎn)品供需嚴(yán)重不符。2.心個人職務(wù)的變遷農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給者——基層政府作為一個“經(jīng)濟人”它們更關(guān)心個人職務(wù)的升遷。所以,在農(nóng)村公共產(chǎn)品供給上,它們重硬件,輕軟件;重“數(shù)量”,輕“質(zhì)量”;重新建,輕維護;這樣一來,農(nóng)村公共產(chǎn)品供給“不足與過剩”同時存在,供給結(jié)構(gòu)嚴(yán)重失衡。3.各級政府承擔(dān)的事權(quán)少各級政府在公共產(chǎn)品供給中應(yīng)按照事權(quán)與財權(quán)相一致的原則,進行責(zé)任劃分。但在我國,情況恰恰相反,掌握財權(quán)多的高層政府,承擔(dān)的事權(quán)卻少,掌握財權(quán)少的基層政府,承擔(dān)的事權(quán)卻多。盡管轉(zhuǎn)移支付力度較大,但由于改革造成的減收超出了基層承受的能力,很多鄉(xiāng)鎮(zhèn)特別是以農(nóng)業(yè)為主的鄉(xiāng)鎮(zhèn),只能維持低水平運轉(zhuǎn),辦公運轉(zhuǎn)、事業(yè)發(fā)展經(jīng)費捉襟見肘。4.“一事一議”制的制度績效農(nóng)村稅費改革后,村集體興辦公益事業(yè)主要通過“一事一議”的辦法來解決,但“一事一議”在實踐中難以操作。首先,“一事一議”制目標(biāo)的二元化,使其制度績效低。其次,“一事一議”制所籌集的資金十分有限,難以滿足農(nóng)村公益事業(yè)的現(xiàn)實需要。最后,“一事一議”制程序上的嚴(yán)格和復(fù)雜性也降低了它的可操作性。上述問題,均嚴(yán)重制約了農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展,因而,找出農(nóng)村公共產(chǎn)品供給不足的成因已迫在眉睫。二農(nóng)村公共產(chǎn)品供應(yīng)不足的原因?qū)W術(shù)界認(rèn)為造成農(nóng)村公共產(chǎn)品供給不足的原因是多方面的,本文在綜合研究前人觀點的基礎(chǔ)上,認(rèn)為主要有以下幾點:(一)城鄉(xiāng)分割治理的非均衡化、了化建國后,百廢待興,百業(yè)待舉,國家經(jīng)濟建設(shè)極度落后,為了迅速完成工業(yè)化所必需的資本原始積累,國家采取“重工輕農(nóng)”、“戶籍制度”、工農(nóng)業(yè)產(chǎn)品價格的“剪刀差”和“抽農(nóng)補工”等非均衡政策,農(nóng)村經(jīng)濟遭受嚴(yán)重剝奪,逐步形成了城鄉(xiāng)分割治理的二元化社會、經(jīng)濟結(jié)構(gòu)。政府財政統(tǒng)籌包攬供給城市所需公共產(chǎn)品,而農(nóng)村所需的公共產(chǎn)品則大多由農(nóng)民自費提供,最終造成了城鄉(xiāng)有別的公共產(chǎn)品供給體系。(二)基層政府對農(nóng)村公共物品的供給職責(zé)不明農(nóng)村公共產(chǎn)品供給過程中政府權(quán)責(zé)配置不當(dāng),首先,是中央與地方在農(nóng)村公共產(chǎn)品供給上的職責(zé)界線不清晰,中央政府在把事權(quán)下放給鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的同時沒有給予其相應(yīng)的財權(quán),特別是在農(nóng)村稅費改革以至取消農(nóng)業(yè)稅后,基層政府財源更加雪上加霜,加劇基層政府權(quán)責(zé)的不對等。其次,是鄉(xiāng)鎮(zhèn)各部門在農(nóng)村公共物品供給中的職責(zé)模糊不清,且“不求有功,但求無過”的觀念盛行,公共物品提供者的角色無人扮演。此外,農(nóng)村公共產(chǎn)品供給中還存在多頭領(lǐng)導(dǎo)問題,造成管理部門推諉責(zé)任和爭奪權(quán)力行為,導(dǎo)致行政管理支出雖多,但公共產(chǎn)品供給卻很少。(三)“縱向轉(zhuǎn)移支付”由于1994年分稅制改革和2006年取消農(nóng)業(yè)稅,中央和省級政府財力不斷集中,農(nóng)村財政收入大幅縮水,所占比重大幅縮水(見表一)。為此,上級政府采取“縱向轉(zhuǎn)移支付”制度以彌補地方財力,但實證研究表明,上級財政轉(zhuǎn)移支付的數(shù)量難以彌補鄉(xiāng)鎮(zhèn)財力空缺。所以,即使地方政府很想為農(nóng)村提供發(fā)展建設(shè)急需的公共產(chǎn)品,也往往是心有余而力不足。故這種由各級政府共同分?jǐn)傊С洲r(nóng)村公共產(chǎn)品的供給模式,不能完全滿足農(nóng)村公共產(chǎn)品的需求,更不是長久之計。(四)農(nóng)村公共產(chǎn)品供給失衡長期以來,我國農(nóng)村公共產(chǎn)品供給采取的是忽視農(nóng)民的需求偏好和個體差異的“自上而下”的決策機制,它剝奪了農(nóng)民的話語權(quán),不能客觀的反映農(nóng)村公共產(chǎn)品的需求狀況,導(dǎo)致農(nóng)村公共產(chǎn)品的供需不符。稅費改革后,農(nóng)村推行“一事一議”制度,以解決部分村級公共產(chǎn)品供給問題,可“一事一議”制度事實上并沒有賦予多數(shù)人決定的法律和行政強制力,從而無法解決少數(shù)人拒絕繳費的難題。因此,可操作性低。可見,現(xiàn)行的農(nóng)村公共產(chǎn)品供給機制難以保證農(nóng)村公共產(chǎn)品的有效供給。三加強農(nóng)村公共物品供應(yīng)對策(一)城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)失衡城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)是導(dǎo)致農(nóng)村公共產(chǎn)品供給總量不足的根本原因。因此,要想解決農(nóng)村公共產(chǎn)品供給不足問題,必須打破城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)。從往至今,“二元結(jié)構(gòu)”拉大城鄉(xiāng)差距,造成城鄉(xiāng)公共產(chǎn)品供給不公,制約農(nóng)村發(fā)展。因此,打破城鄉(xiāng)“二元結(jié)構(gòu)”,有利于提高農(nóng)民生活水平、有利于實現(xiàn)城鄉(xiāng)社會協(xié)調(diào)發(fā)展、有利于促進社會主義三個文明繁榮發(fā)展、有利于實現(xiàn)社會主義和諧社會的目標(biāo)。所以,打破城鄉(xiāng)“二元結(jié)構(gòu)”是保證農(nóng)村公共產(chǎn)品有效供給的必要措施。(二)完善針對農(nóng)村基層的轉(zhuǎn)移支付體系各級政府事權(quán)與財權(quán)的不一致,造成了我國農(nóng)村公共產(chǎn)品供給能力不足和供給不平衡同時存在。因此,目前亟待解決的問題是完善針對農(nóng)村基層政府的轉(zhuǎn)移支付體系;以事權(quán)定財權(quán),確立各級政府提供公共產(chǎn)品的職責(zé)分工體制。其次,增加財政投入,確保財政支農(nóng)資金總量和比例的逐年增長也很重要;尤其應(yīng)加大對農(nóng)民缺少的、急需的公共產(chǎn)品的投入力度;此外,還必須深化公共財政體制改革,加大公共財政對三農(nóng)的支持力度。(三)建立農(nóng)民投工投勞制度,提供農(nóng)村公共產(chǎn)品,為農(nóng)民服務(wù)為了提高農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給效率,避免公共產(chǎn)品供需不匹配,就必須加大農(nóng)村公共產(chǎn)品供給機制的改革力度。首先,將原來“從上到下”的命令式供給模式轉(zhuǎn)變?yōu)椤皬南碌缴稀钡拿褚馐焦┙o模式。因為,歸根結(jié)底,農(nóng)村公共產(chǎn)品是提供給農(nóng)民的,為農(nóng)民服務(wù)的,只有農(nóng)民才真正了解自己需要什么樣的公共產(chǎn)品。其次,完善“一事一議”制度,要想解決該制度中農(nóng)民籌資籌勞規(guī)模小的瓶頸問題,可把國家的財政支持與農(nóng)民投工投勞有機結(jié)合起來。最后,目前農(nóng)村公共產(chǎn)品供給制度的另一個缺陷是農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給監(jiān)督機制不健全。因此,加強法律、群眾和輿論三大監(jiān)督的作用之余還要注重行政監(jiān)督。唯有將公共資源的使用置于嚴(yán)格的監(jiān)督之下,才能提升農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給效率?？梢?改革供給機制,建立以農(nóng)民需求為導(dǎo)向的表達(dá)機制和有效的監(jiān)督機制對保證公共產(chǎn)品有效提供有多重要。