省管縣財政管理體制改革的探索與實踐

省管縣財政管理體制改革的探索與實踐

一、深入推進省以下財政體制改革,全面落實資中國有五個政府：中央政府、省、市、區(qū)和市，相應(yīng)地形成了五個預(yù)算和基金。省管市、市管縣財政體制是一種傳統(tǒng)的體制。這種體制在不同程度上存在行政機構(gòu)臃腫,管理層級重疊,行政效率低下,縣級財力被市級財政擠壓、截取、挪用等現(xiàn)象,造成縣鄉(xiāng)財政困難,嚴重阻礙縣域經(jīng)濟發(fā)展,城鄉(xiāng)差別不但不能縮小反而拉大,對貫徹落實科學(xué)發(fā)展觀和構(gòu)建社會主義和諧社會帶來負面影響?！秶窠?jīng)濟和社會發(fā)展第十個五年規(guī)劃綱要》和黨的十七大報告明確要求積極推進省以下財政體制改革。2002年以來,浙江、湖北等24個省份先后實行或者開始“縣財省管”試點。二、“省、市”財政管理體制的改革現(xiàn)狀(一)省對縣直接管理為主的國際經(jīng)濟合作型從“省管縣”財政管理體制改革現(xiàn)狀看,在管理方式上,“省管縣”財政體制主要有四種:一是行政管理型,北京、天津、上海、重慶四個直轄市和海南省的行政管理體制和財政體制都是省直接管理縣;二是全面管理型,預(yù)算管理體制、省對下轉(zhuǎn)移支付補助、專項撥款補助、各項結(jié)算補助、預(yù)算資金調(diào)度、債務(wù)償還等,均實行省對縣直接管理,浙江、湖北、安徽、吉林等省屬于這種類型;三是補助管理型,以山西、遼寧、河南等省為代表,主要是對轉(zhuǎn)移支付等補助資金的分配和調(diào)度實行省直接管理縣,縣級財政管理體制仍然由市級政府確定;四是廣東特色型,這是一種介于省管市、市管縣體制與“省管縣”財政管理體制之間的體制,它規(guī)定市不能調(diào)整財政體制或從體制外向縣另行集中財力,但市本級可以采取措施支持縣,形成省市共同幫助縣,解決縣鄉(xiāng)財政困難的財政機制。除了這四種管理方式外,其他地區(qū)也有一部分在核定轉(zhuǎn)移支付等補助時直接計撥到縣。(二)“安徽省”的金融監(jiān)管體系改革的特點1.擴大行政權(quán)力，把該縣經(jīng)濟體制的改革帶到“省管理縣”的主旋律賦予縣級政府更多的自主權(quán),如一些地區(qū)把原本屬于地市級政府的行政審批權(quán)直接下放到縣,縣級政府擁有了較大的財經(jīng)決策權(quán)。2.地區(qū)政府的財政資源和權(quán)力趨于一致相應(yīng)增加了縣級財政的財稅分享比例,縣級政府的財力得到了改善與保障。3.逐漸選擇各地“省管縣”財政管理體制改革中,一般選擇經(jīng)濟基礎(chǔ)較好和實力較強的縣,兼顧中等縣和貧困縣,形成了三個級別的改革層面。(三)“省管理”體制的完善1.創(chuàng)新體制機制,鞏固行政主體地位目前,“省管縣”財政管理體制改革仍屬試點階段,盡管離其改革目標尚有很長的路要走,改革成果尚未完全彰顯出來,但其積極影響不可低估。(1)創(chuàng)新了財政管理體制機制,為深化財稅體制改革和行政體制改革,加快公共財政體系建設(shè)提供了更深厚的理論基礎(chǔ)和實踐探索。“省管縣”財政管理體制改革是對傳統(tǒng)的“市管縣”體制的挑戰(zhàn),是我國公共財政的一場重大變革,直接影響我國行政事業(yè)單位管理體制,是一項既考慮國情又與國際接軌的機制創(chuàng)新。(2)“省管縣”財政管理體制改革充分體現(xiàn)了財政在社會公共資源配置、社會總供求調(diào)控、效率與公平的協(xié)調(diào)、和諧社會環(huán)境的保障和促進經(jīng)濟長期增長的制度供給等職能作用,成為國家實行有效宏觀調(diào)控的政策手段。(3)充分體現(xiàn)科學(xué)發(fā)展觀理財服務(wù)能力,促進社會和諧?！笆」芸h”財政管理體制不僅僅是體制的創(chuàng)新,而且改革的原則與目標更加注重政府職能轉(zhuǎn)變,突出財政資源的公共性和均等化,突出利益共享,進一步理順了省以下財政分配關(guān)系,邁出了以基本公共服務(wù)均等化的步伐。(4)為貫徹落實“三農(nóng)”政策提供了物質(zhì)保證。通過“省管縣”直撥專項資金,實現(xiàn)農(nóng)業(yè)大生產(chǎn),擴大農(nóng)村內(nèi)需,發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè),實現(xiàn)農(nóng)工貿(mào)一體化,加快社會主義新農(nóng)村建設(shè),促進區(qū)域經(jīng)濟和國民經(jīng)濟又好又快發(fā)展。(5)緩解縣鄉(xiāng)財政困難,促進縣域經(jīng)濟發(fā)展。“省管縣”財政管理體制的實質(zhì)就是縣級財政擴權(quán)。因此,“省管縣”財政管理體制改革可以避免市級財政集中縣級財力的弊端,減少“市管縣”體制下縣級財力可能被市級財政擠壓、截取、挪用的風(fēng)險,對緩解縣鄉(xiāng)財政困難和促進縣域經(jīng)濟的發(fā)展是有利的。2.隊伍建設(shè)方面:存在的幾個問題“省管縣”財政管理體制改革的初衷就是減少管理層次,理順分配關(guān)系,緩解縣鄉(xiāng)財政困難,促進區(qū)域經(jīng)濟和國民經(jīng)濟又好又快發(fā)展。作為一項創(chuàng)新與改革,由于各地的經(jīng)濟基礎(chǔ)及部門利益博弈等各種因素,在改革過程中未能達到預(yù)期目標,或者說,改革中出現(xiàn)的矛盾與問題不容忽視。(1)各級政府事權(quán)與財力的劃分與界定的科學(xué)合理性問題。首先,各級政府事權(quán)劃分缺乏原則性和法制化基礎(chǔ)。以教育和醫(yī)療為例,關(guān)系國計民生的兩大項基本公共服務(wù),本應(yīng)是中央和省政府的責(zé)任,但中央和省政府對其支出責(zé)任轉(zhuǎn)移給地方,造成地方財政承擔(dān)著超職能的相當(dāng)沉重的支出責(zé)任。以廣西為例,地方政府縣鄉(xiāng)兩級共同承擔(dān)著70%的預(yù)算內(nèi)教育支出和55%~60%的醫(yī)療支出。其次,由于經(jīng)濟、政策、體制等因素影響,政府層級與財政層級存在不一致性,各級政府之間的事權(quán)界定不清,職能不明。以廣西為例,2006年2月“專升本”的四所省市共建高校,省市兩級政府至今對其事權(quán)與財力的劃分與界定尚未有科學(xué)合理的定論,以致四所省市共建高校在省市兩級政府職能模糊性或邊緣化甚至虛置化之間苦苦支撐,并承擔(dān)著高等教育的社會責(zé)任。(2)地級市的定位、人員精簡與分流、庫存財產(chǎn)物資的調(diào)配使用以及城市發(fā)展等問題?！笆」芸h”后,地級市的定位、屬性與存在的意義,人員的去留,地級市豐富的人力資源、行政資源的處置與使用、城市與縣鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展等問題,必須通過制定“省管縣”財政管理體制的配套措施加以解決。然而,目前仍然缺乏這方面的配套保障政策。(3)縣鄉(xiāng)財政仍然困難,未能得到完全緩解?？h鄉(xiāng)財政仍然受到基礎(chǔ)性、區(qū)域性、經(jīng)濟性、政策性、體制性、行政性等因素困擾,“后發(fā)展劣勢”問題尚未得到有效解決,縣鄉(xiāng)基本保障水平較低,縣鄉(xiāng)債務(wù)負擔(dān)沉重,與改革初衷存在較大差距。(4)“省管縣”財政管理體制對縣的監(jiān)管問題?！笆」芸h”財政管理體制改革實質(zhì)是縣級財政擴權(quán),內(nèi)容是收支劃分、財政收入目標的下達和考核、債務(wù)償還等,并不涉及對縣財政管理和財政業(yè)務(wù)的監(jiān)管。這種制度設(shè)計存在監(jiān)管真空,是一項殘缺的隱藏較大風(fēng)險的改革。(5)跨區(qū)域性的公共服務(wù)供給問題。涉及多個省、縣的環(huán)保、水利、衛(wèi)生防疫、抗災(zāi)救災(zāi)等跨區(qū)域性的環(huán)保資源、自然災(zāi)害、事故災(zāi)難、公共衛(wèi)生事件、社會安全事件等公共服務(wù)供給及公共危機管理等問題。(6)管理幅度與管理難度問題?！笆」芸h”對于一些地域遼闊、人口眾多的大省而言,省級財政管理幅度過寬則會加大縣鄉(xiāng)的管理難度,有可能因管理不到位而出現(xiàn)失范、失控、失策等問題。三、進一步完善“省、市”管理體制改革(一)對各級政府的財政建設(shè)進行財政體制改革1.改革行政管理體制,為進一步完善“省管縣”管理體制改革提供強有力的支持?！笆」芸h”管理體制與當(dāng)前的行政管理體制不一致,因此,必須改革行政管理體制。首先,正確劃分行政區(qū)域;其次,減少管理層級和行政管理成本,實現(xiàn)地市級或鄉(xiāng)鎮(zhèn)級政府轉(zhuǎn)型。根據(jù)各地實際情況和經(jīng)濟發(fā)展的需要,以擴權(quán)強縣為導(dǎo)向,從更有利于提高公共產(chǎn)品和公共服務(wù)效率的角度,對地市級或鄉(xiāng)鎮(zhèn)級政府因地制宜,或撤并,或升降,即地市級的部份行政職能(如監(jiān)管職能)并上或升格到省級政府,地市級的部份行政職能(如決策執(zhí)行職能)撤并或下調(diào)到縣級政府,鄉(xiāng)鎮(zhèn)級行政職能撤并或升格到縣級政府,從而總體上形成中央、省、縣、鄉(xiāng)四級政府。2.加強地方財政建設(shè)。根據(jù)行政區(qū)劃和主體功能建設(shè),堅持財力、財權(quán)與事權(quán)相匹配的原則,在進一步規(guī)范分稅制財政體制的基礎(chǔ)上,科學(xué)合理劃分和界定各級政府的事權(quán)與財力,使各級政府適應(yīng)市場經(jīng)濟既不“越位”也不“缺位”,確保各級政府的信息對稱和地方政府擁有與事權(quán)相匹配的可支配財力;同時,中央和省政府有必要調(diào)整與優(yōu)化財政支出結(jié)構(gòu),對欠發(fā)達地區(qū)加大轉(zhuǎn)移支付財力的力度,以保證地方政府有效提供地方性公共產(chǎn)品和公共服務(wù)。3.改革政府會計制度。在建立公共服務(wù)型政府和“省管縣”管理體制改革的迫切需要下,改革政府會計制度,擴大預(yù)算范圍,將政府全部經(jīng)濟資源及其變化情況,以及國際金融組織貸款納入預(yù)算管理;改進核算基礎(chǔ),把政府全部經(jīng)濟資源優(yōu)化配置,合理使用;建立政府財務(wù)報告制度和績效考評制度,提升科學(xué)理財能力和財政管理水平,為完善“省管縣”管理體制改革提供會計的實務(wù)與監(jiān)管支持。4.加快工業(yè)化進程,逐步實現(xiàn)農(nóng)村人口城鎮(zhèn)化,人才流動合理化,城鄉(xiāng)信息對稱化,市縣財力均衡化,城鄉(xiāng)發(fā)展全面化,為進一步完善“省管縣”管理體制改革夯實基礎(chǔ)。5.進一步研究、梳理、完善“省管縣”管理體制改革的實施方案,包括總體框架、原則、內(nèi)容、配套措施、操作可行性及具體步驟等,在制度設(shè)計和實務(wù)操作上為進一步完善“省管縣”管理體制消除改革道路上的障礙。(二)強化社會調(diào)控職能進一步完善“省管縣”管理體制改革,地方政府必須從知識存量、權(quán)力結(jié)構(gòu)、利益博弈的“罅隙”中實現(xiàn)“需求誘致性”的制度創(chuàng)新。1.轉(zhuǎn)變政府職能。建立服務(wù)型政府的財政運行機制和公共服務(wù)供給機制,加強國有資產(chǎn)監(jiān)管、金融監(jiān)管、市場監(jiān)管等社會管理職能。2.適當(dāng)提高中央政府對地方政府投入比重和支出責(zé)任,加大對地方政府的轉(zhuǎn)移支付力度,推進因素法分配轉(zhuǎn)移支付,優(yōu)化轉(zhuǎn)移支出結(jié)構(gòu),調(diào)動各級政府科學(xué)理財、發(fā)展經(jīng)濟的積極性。3.創(chuàng)新財稅管理體制,建立財力與事權(quán)相匹配的財稅管理體制。4.明確責(zé)任,權(quán)責(zé)統(tǒng)一。正確理順投入與管理的關(guān)系,建立與社會主義市場經(jīng)濟相適應(yīng)的政府投資機制,按照基本公共服務(wù)均等化的要求,把市縣的市場、資源、布局、規(guī)劃、資金與管理統(tǒng)一研究落實,確?！笆」芸h”管理體制改革取得重大突破,達到預(yù)期目標。(三)建立該體系，充分發(fā)揮“省、市”管理體制改革的整體影響1.完善財法制度不斷改進與完善財政立法工作,尤其是財力與事權(quán)相匹配的財政法制體系,進一步完善“省管縣”管理體制改革。2.“省管縣”的政策導(dǎo)向充分發(fā)揮地方增收節(jié)支的潛力和科學(xué)理財?shù)姆e極性,把調(diào)動縣級財政的積極性作為“省管縣”管理體制改革的政策導(dǎo)向。建立以有效提供地方性公共產(chǎn)品和公共服務(wù)為中心,以促進地方財政收入增長,或?qū)⑥D(zhuǎn)移支付與財政收入增長掛鉤,亦或?qū)⒇斦罩胶馀c轉(zhuǎn)移支付掛鉤的財政激勵機制。3.綜合協(xié)調(diào)評估對于“省管縣”管理體制的績效評價,必須以實現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化目標,促進城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會科學(xué)協(xié)調(diào)發(fā)展為核心,包括財務(wù)、經(jīng)濟、