陜西省高速公路養(yǎng)護管理體制現(xiàn)狀和存在問題

我國所處國情不同，將長期處于社會主義初級階段，所以高速公路的起步較晚，但汲取國外高速公路養(yǎng)護管理方面的成功經(jīng)驗，促進我國高速公路養(yǎng)護管理體制改革有重要的參考借鑒價值。它啟示我們：高速公路養(yǎng)護管理必須執(zhí)行市場化運行模式，在很大程度上有利于提高生產(chǎn)效率和養(yǎng)護質(zhì)量，充分調(diào)動全體員工的積極性:在確保公路基礎(chǔ)設(shè)施的完整性，同時，降低高速公路的養(yǎng)護成本;建立有效的監(jiān)督機制，以實現(xiàn)養(yǎng)護的可持續(xù)發(fā)展;能夠改變傳統(tǒng)的養(yǎng)護作業(yè)方式，逐步走向養(yǎng)護高精機械化和養(yǎng)護科學(xué)化;通過以上的方式有利于提高養(yǎng)護單位素質(zhì)和養(yǎng)護技術(shù)水平。目前，我國部分省(市、區(qū))已經(jīng)開始嘗試養(yǎng)護市場化，雖然養(yǎng)護市場僅限于國內(nèi)的二級市場，在一定范圍內(nèi)，已經(jīng)可以開展一些探索性的養(yǎng)護招投標(biāo)活動。例如，河北石黃高速公路、南京新機場高速公路、寧通一級公路南通段。以河北石黃高速公路為例，2003年，他們按行政地域分成3個養(yǎng)護段，對小修和日常養(yǎng)護對外公開招標(biāo)，獲得了巨大成功。到2003年底，在保持好路率100，路段成績大于90分的情況下，小修和日常養(yǎng)護費用比招標(biāo)前節(jié)約了160多萬元。[23][23]聶育仁；邱尊社.國外典型公路建設(shè)投融資體制及啟示.市場研究.2009.12.2我國高速公路養(yǎng)護管理體制我國高速公路養(yǎng)護管理的現(xiàn)狀，可以概括為以下幾個方面：一、組織機構(gòu)比較健全目前，我國高速公路養(yǎng)護管理的組織形式呈多元化趨勢發(fā)展。其中包括有，簡單以管理為主的養(yǎng)護機構(gòu)、自設(shè)施工隊伍的養(yǎng)護機構(gòu)、有專業(yè)管理機構(gòu)，和綜合管理機構(gòu)。無論何種形式，設(shè)置專門機構(gòu)從事養(yǎng)護管理是各地高速公路的一大共同特點，這也是我國高速公路養(yǎng)護管理得以快速健康發(fā)展的最基本的保證。二、人員素質(zhì)比較適應(yīng)早期，我國高速公路養(yǎng)護管理人員存在著素質(zhì)參差不齊的情況，大部分人員是由一般公路的機構(gòu)調(diào)配而來，他們雖有些公路養(yǎng)護的經(jīng)驗，但對高速公路的養(yǎng)護特性卻知之甚少。隨著通行時間的增加和國內(nèi)外信息交流的加強，我國現(xiàn)今的高速公路養(yǎng)護管理人員素質(zhì)已經(jīng)得到大幅度提高。特別是近年來，各地高速公路養(yǎng)管部門越來越重視專業(yè)技術(shù)人才，選拔、招聘了一批高學(xué)歷、高素質(zhì)、年輕化的人才充實到養(yǎng)護部門或一線上去，使高速公路養(yǎng)護的技術(shù)素質(zhì)和年齡梯度發(fā)生了結(jié)構(gòu)性變化，從重視事變?yōu)橹匾暼烁玫拇龠M了人力資源配置的可持續(xù)發(fā)展。[24][24]吳金燕.高速公路養(yǎng)護管理發(fā)展研究——寧夏高速公路養(yǎng)護管理之出路.長安大學(xué)碩士學(xué)位論文.2006.3三、機械配置比較合理在建設(shè)費用中，以貸款方式修建的高速公路均會考慮養(yǎng)護期間設(shè)備的購置計劃，雖然可能存在資金、設(shè)備購置不能及時到位的情況，但隨著公路開通時間的增加，在滿足日常養(yǎng)護的需要的前提下，配置問題都的得到逐步解決。根據(jù)目前估算，研究普通公路養(yǎng)護管理，每公里投入的養(yǎng)護設(shè)備價值數(shù)十萬元左右。養(yǎng)護設(shè)備配置表現(xiàn)出引進大型設(shè)備和綜合設(shè)備多的特點。隨著近幾年來養(yǎng)護經(jīng)驗的積累，各地方養(yǎng)護管理當(dāng)局已經(jīng)開始注意養(yǎng)護設(shè)備的小型化、國產(chǎn)化和專用化。這些設(shè)備不僅投入低，使用效果好，而且技術(shù)要求也較合適，而且還可以提高設(shè)備的利用率、降低管理成本。目前，我國高速公路養(yǎng)護設(shè)備配置正朝著實用性的方向發(fā)展。四、管理措施比較到位多年來，結(jié)合國外發(fā)達國家和我國各地方公路養(yǎng)護的實踐，高速公路養(yǎng)護管理人員制定了大量的養(yǎng)護管理措施、制度標(biāo)準(zhǔn)及考核方法，同時也積累了很多優(yōu)秀的管理經(jīng)驗。各省市在路橋養(yǎng)護上相對成熟，但是在交通設(shè)施、隧道、房屋建筑、監(jiān)控機電設(shè)備等方面的養(yǎng)護，還需要進一步加強。2.2.1我國高速公路養(yǎng)護管理體制的發(fā)展高速公路養(yǎng)護管理體制是指養(yǎng)護管理權(quán)限劃分為管理活動賴以進行的物質(zhì)存在形式（包括養(yǎng)護管理機構(gòu)設(shè)置、管理層結(jié)構(gòu)和人員配置）和一系列管理規(guī)則、秩序及規(guī)范所構(gòu)成的制度體系。[25][25]張雁.西北地區(qū)高速公路養(yǎng)護對策的研究.南京林業(yè)大學(xué)碩士學(xué)位論文.2006.5高速公路養(yǎng)護管理是高速公路運營管理的重要組成部分。我國高速公路起步比較晚，從無到通車?yán)锍踢_到近4萬公里，僅僅用了十七年的時間，高速公路養(yǎng)護經(jīng)驗很少。然而，隨著我國高速公路建設(shè)規(guī)模的不斷擴大，市場經(jīng)濟建設(shè)發(fā)展的不斷成熟。目前，高速公路的養(yǎng)護管理體制仍尚未統(tǒng)一，各省（市、區(qū)）甚至同一?。ㄊ小^(qū)）內(nèi)是各自為政，各行其是，有著自己一套成型的管理辦法?？v觀高速公路發(fā)展史，我國的高速公路養(yǎng)護管理大致分為這樣三個階段：一、高速公路的所謂臨時養(yǎng)護管理體制建成通車初期，由于管理者認(rèn)為剛建成的高速公路不會出問題，而忽略了早期的養(yǎng)護；或許還可能是對剛剛建成的高速公路養(yǎng)護工作沒有仔細(xì)考慮，養(yǎng)護管理經(jīng)驗貧乏，而沒有建立早期養(yǎng)護體制。高速公路開通之后，出現(xiàn)了些許問題，才會考慮到養(yǎng)護，對其進行深入研究。例如：河北石黃高速公路一期通車后，石家莊管理所只有3個人負(fù)責(zé)養(yǎng)護管理，而管理處的骨干力量全力以赴搞二期建設(shè)；河南開洛高速公路鄭州—開封段開通初期，高速公路建設(shè)指揮部僅由2人臨時負(fù)責(zé)養(yǎng)護管理，養(yǎng)護管理體制基本沒有建立。路上的日常保養(yǎng)工作則采用招聘沿線農(nóng)民工來完成，按2公里1名人員配置；對于路面病害維修則采用聘請有公路建設(shè)經(jīng)驗的施工單位來負(fù)責(zé)完成。陜西省高速公路建設(shè)初期經(jīng)歷了同樣的養(yǎng)護管理模式。這種臨時養(yǎng)護管理體制存在明顯弊端，問題較嚴(yán)重。表現(xiàn)在：養(yǎng)護人員數(shù)量少，認(rèn)識不到位；聘用的養(yǎng)護工大多數(shù)是農(nóng)民，文化知識水平低，又沒有經(jīng)過系統(tǒng)的培訓(xùn)；沒有建立專業(yè)養(yǎng)護隊伍，路面病害得不到及時處理等，這些對高速公路早期養(yǎng)護數(shù)據(jù)的收集極為不利，從而不能保障高速公路養(yǎng)護的連續(xù)性。另外，對高速公路通車初期的技術(shù)數(shù)據(jù)（如路面、橋梁檢測數(shù)據(jù)）重視不夠，沒有及時建立道路數(shù)據(jù)庫和保存初始數(shù)據(jù)。這就造成養(yǎng)護維修參考數(shù)據(jù)缺乏，隨意性大，質(zhì)量難以保證。如果養(yǎng)護管理制度健全，由于設(shè)計不足導(dǎo)致的道路排水、防護、交通設(shè)施等工程的先天不足可以通過早期養(yǎng)護加以改進，改善道路交通狀況?？傊?，與其把這所謂的臨時養(yǎng)護稱為管理體制，不如稱之為只是一種過渡階段。這個時期的養(yǎng)護管理工作間接反映了我國養(yǎng)護體制是不能適應(yīng)市場經(jīng)濟發(fā)展規(guī)律的要求。二、高速公路事業(yè)化養(yǎng)護管理體制隨著各?。ㄊ?、區(qū)）的高速公路通車?yán)锍逃兴嵘?，且高速公路建設(shè)具有一定規(guī)模后，省交通廳成立了專門負(fù)責(zé)養(yǎng)護管理工作的高速公路管理局，直屬于交通廳。在高速公路管理局（法人單位）內(nèi)設(shè)養(yǎng)護管理處（科）在各高速公路管理處設(shè)養(yǎng)護科，對所轄范圍內(nèi)的高速公路進行養(yǎng)護管理。一般來說，省高管局（法人單位）擁有大型養(yǎng)護機械設(shè)備，管理處擁有負(fù)責(zé)路上清潔及一般維修保養(yǎng)的專業(yè)養(yǎng)護人員，出現(xiàn)需要大中修情況，則上報省高管局（法人單位）省高管局（法人單位）組織安排養(yǎng)護任務(wù)給下屬的高速公路養(yǎng)護部門或下屬的其它養(yǎng)護施工隊伍，如果下屬單位在不具備項目施工資質(zhì)或者沒有能力完成的情況下，允許采用議標(biāo)形式讓其它單位來完成。如隸屬于省交通廳河北省道路開發(fā)中心（事業(yè)單位）對下屬管理處（石太、唐津、石黃）實行人、財、物統(tǒng)一垂直管理，實行兩級養(yǎng)護管理體制。開發(fā)中心養(yǎng)護科負(fù)責(zé)制定組織實施養(yǎng)護技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和養(yǎng)護管理辦法，由各管理處養(yǎng)護科實現(xiàn)負(fù)責(zé)路基沉陷、路面病害、路況巡查、日常養(yǎng)護等工作。[26][26]陜西省高速公路建設(shè)集團公司公路養(yǎng)護管理制度匯編.陜西高速集團養(yǎng)護管理部.2013.3.P5高速公路事業(yè)化養(yǎng)護管理體制，基本沿用了一般公路養(yǎng)護管理模式，這種養(yǎng)護體制的優(yōu)點是：由于實行內(nèi)部單位行政管理，能夠保持政令暢通，能及時處理各項養(yǎng)護工作及對突發(fā)事件，不存在經(jīng)濟糾紛問題。事業(yè)化養(yǎng)護管理存在許多弊端。首先，養(yǎng)護管理費用實行按公里數(shù)和定額由上往下?lián)艿墓芾矸绞?，既不科學(xué)又不能合理優(yōu)化配置；其實，由于職工普通有大鍋飯、鐵飯碗的工作態(tài)度，職工工資福利有一定保障，導(dǎo)致其工作積極性不高，責(zé)任心不強，缺乏競爭意識；再次，生產(chǎn)效率低，浪費大，養(yǎng)護成本高，管理人員多，一線多為農(nóng)民工，人員素質(zhì)低，流動性大，管理水平難以提高；最后，由于我國的高速公路大都采用“貸款修路，收費還貸”的方式修建，養(yǎng)護費用須列詳細(xì)費用計劃，上報省交通廳，交通廳報財政廳。高速公路的養(yǎng)護管理仍然使用一般公路的養(yǎng)護管理模式，具有行政干預(yù)范圍大，獨立行使自主權(quán)限小等缺點。[27][27]辛偉.目前高速公路養(yǎng)護體制存在問題及對策研究.公路.2007.9第9期三、高速公路企業(yè)化養(yǎng)護管理體制。交通部于1998年召開了福州會議，提出了“事企脫鉤、管養(yǎng)分離，轉(zhuǎn)換機制、減員增效”的改革思路，在全國拉開了公路養(yǎng)護體制改革的帷幕。根據(jù)交通部的會議精神，各?。ㄊ?、區(qū)）高速公路管理決定走公司化道路，逐漸把高速公路管理機構(gòu)轉(zhuǎn)變成高速公路管理公司制，例如廣東省高速公路公司，北京市首都公路發(fā)展有限責(zé)任公司等。[28][28]劉文占.高速公路養(yǎng)護管理體制研究.長安大學(xué)碩士學(xué)位論文.2005.6管理公司應(yīng)設(shè)置有養(yǎng)護管理部門，各高速公路分公司擁有自己的養(yǎng)護機械和養(yǎng)護人員以負(fù)責(zé)本路段養(yǎng)護維修工作。大中修養(yǎng)護工程由管理公司養(yǎng)護管理部門安排公開向社會招標(biāo)，管理公司下屬施工企業(yè)和社會上的施工企業(yè)均可參加投標(biāo)。各?。ㄊ?、區(qū)）的具體情況會有所不同。例如：廣深高速公路分公司全面負(fù)責(zé)廣深公路的各種養(yǎng)護工作，其管理體系自成一體，設(shè)備齊全，下屬的能達高速公路工程有限公司負(fù)責(zé)其他高速公路分公司的養(yǎng)護任務(wù)，統(tǒng)一規(guī)劃、調(diào)配養(yǎng)護技術(shù)人員，購買各種養(yǎng)護機械設(shè)備，建立起專業(yè)齊全、分工較細(xì)的專業(yè)化維修養(yǎng)護隊伍。北京市首都公路發(fā)展有限責(zé)任公司則不同，它成立了三個隸屬于首發(fā)公司但具獨立法人資格的養(yǎng)護公司，負(fù)責(zé)首發(fā)公司下屬六個高速公路分公司的日常維修保養(yǎng)任務(wù)。養(yǎng)護公司根據(jù)轄區(qū)合理設(shè)置養(yǎng)護工區(qū)和養(yǎng)護中心。首發(fā)公司及其高速公路分公司負(fù)責(zé)養(yǎng)護合同管理、養(yǎng)護成果檢測、評估和養(yǎng)護監(jiān)督，這三個養(yǎng)護公司是由原來六個分公司負(fù)責(zé)養(yǎng)護的部門及人員重新組建的專業(yè)養(yǎng)護公司。高速公路管理公司是要獨立核算，自負(fù)盈虧，使國有資產(chǎn)保值增值的具有企業(yè)性質(zhì)的單位，自身必須專注核算養(yǎng)護成本，注重質(zhì)量守恒定律。高速公路管理公司的企業(yè)特性，使得養(yǎng)護管理有了更多的自主權(quán)。企業(yè)完稅后，可根據(jù)現(xiàn)行路況合理安排養(yǎng)護管理費用和還貸限額，優(yōu)化養(yǎng)護成本的分配，使其具有連續(xù)性。雖然很多省(市、區(qū))都已經(jīng)形成了高速公路公司，但我國高速公路企業(yè)化轉(zhuǎn)型的時間很短，跟原事業(yè)單位存在著重重疊疊的重復(fù)聯(lián)系，高速公路養(yǎng)護管理需徹底向企業(yè)化管理進行。有的省(市、區(qū))事業(yè)化管理的高速公路管理局(法人單位)依然存在，如河北、山西、新疆等。但是高速公路管理走公司化道路將會是大勢所趨。管養(yǎng)分離的公路養(yǎng)護管理體制改革，將邁出實質(zhì)性的步伐，打破原先“既是運動員又是教練員”的局面，是一種巨大的進步。有的省(市、區(qū))的改革已經(jīng)深入到“資產(chǎn)剝離”“身份置換”“公開招標(biāo)”等本質(zhì)的層面。當(dāng)前全國改革進展?fàn)顩r可大致分為快速推進型和循序漸進型。前者如吉林、湖北、上海、江蘇等省市，基本上實現(xiàn)了養(yǎng)護管理從事業(yè)單位中剝離改制變?yōu)槠髽I(yè)性質(zhì)，走向市場;后者雖然速度較慢，具有過渡性質(zhì)，但其實事求是，因地制宜，在穩(wěn)定大局的前提下，維護了改革和發(fā)展。2.2.2陜西省高速公路養(yǎng)護管理體制改革的歷史沿革在中國公路史上，陜西是修建公路較晚的省份，1921年才開始修建第一條公路一一西(安)潼(關(guān))公路。從古代到現(xiàn)代，隨著歷史發(fā)展的步伐，陜西是建設(shè)高等級公路較早的省份，我國首批世界銀行貸款公路項目—西(安)三(原)一級公路于1986年12月16日開工修建，我國第一批高速公路項目一西(安)臨(潼)高速公路也于同年12月25日開工修建。根據(jù)國家規(guī)劃的國道干線公路網(wǎng)，陜西省在“七五”初期提出了積極發(fā)展干線公路，它是由四條國道組成的，以西安為中心的“米”字型公路;期間，我省建成了西安一臨潼高速公路23.88(含半幅7.57km)；西安一三原一級公路34.46km;隨著國家“貸款修路、收費還貸”政策的實施，陜西省又于“七五”計劃后打破了依靠政府投資的局面，先后在世界銀行、國內(nèi)銀行及外國政府進行貸款;隨著國家收費經(jīng)營公路政策的確立，成功地轉(zhuǎn)讓了西臨高速公路的經(jīng)營權(quán)，為陜西省公路建設(shè)籌集了大量的資金，走出了一條“政府投資、地方籌資、社會集資、利用外資”多元化籌資的新方法。[29]張寶通.1000專家談構(gòu)筑“米”字型交通骨架迎接投資者來陜發(fā)展[N].經(jīng)濟日報.2003.12.25隨著“五縱七橫”國道主干線的公布實施，陜西省又于“八五”期間完善了“米”字型公路規(guī)劃，提出建設(shè)約2700km的公路主骨架;建成了西安一寶雞高速公路145.74km；咸陽機場專用公路19.96km；“九五”期間，建成了西安一藍田高速公路24km，臨潼一渭南高速公路41.77km，西安繞城高速公路(北段)33.34km，渭南一潼關(guān)高速公路78.52km；已開工建設(shè)西安繞城公路(南段)，銅川一黃陵，西安一戶縣，西安一閻良，榆林一靖邊，勉縣一寧強，延安一安塞和榆林一陜蒙界等高速公路。1990年底，全長約16公里的西安-臨潼高速公路建成通車，實現(xiàn)了陜西高速公路“零”的突破，使陜西成為西部地區(qū)最早通高速公路的省份。[30]王菲.陜西省高速公路發(fā)展中若干問題及建議研究.長安大學(xué)碩士學(xué)位論文.2008.5截至2000年底，已經(jīng)建成通車高等級公路607km，在建高速公路489km。1999年6月17日，江總書記在西安發(fā)出了“西部大開發(fā)”的偉大號召，黨中央、國務(wù)院根據(jù)國外落后地區(qū)開發(fā)經(jīng)驗及西部現(xiàn)狀，提出從基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和環(huán)境保護入手。陜西省地處內(nèi)陸，交通運輸是以公路運輸為主，對經(jīng)濟發(fā)展中的公路建設(shè)具有很強的激勵和引導(dǎo)作用，陜西省委、省政府就此提出了“抓住機遇、提高等級、超常發(fā)揮、形成網(wǎng)絡(luò)、增加密度”的公路建設(shè)指導(dǎo)思想，陜西省交通廳提出了建設(shè)高速公路主骨架3010km，第二骨架3600km“一縱三橫二環(huán)”的宏偉規(guī)劃。截止2005[29]張寶通.1000專家談構(gòu)筑“米”字型交通骨架迎接投資者來陜發(fā)展[N].經(jīng)濟日報.2003.12.25[30]王菲.陜西省高速公路發(fā)展中若干問題及建議研究.長安大學(xué)碩士學(xué)位論文.2008.5[31]任志艷.高速公路對陜西省社會經(jīng)濟發(fā)展的影響.商業(yè)經(jīng)濟評論.2012.6第三章陜西省高速公路養(yǎng)護管理體制現(xiàn)狀和存在問題3.1陜西省高速公路養(yǎng)護管理工作現(xiàn)狀陜西省高速公路管理體制最初形成于20世紀(jì)80年代末。陜西省高速公路管理于1989年8月成立，由交通廳直接管理。根據(jù)陜西省委、省政府的部署，于2001年6月組建了一只擁有資產(chǎn)103億元的，由國有獨資企業(yè)、國內(nèi)外經(jīng)濟組織和地方政府、公路部門共同參與的陜西省高速公路建設(shè)集團公司，形成了建設(shè)多渠道、多元化、多層次的高速公路格局。陜西省高速公路建設(shè)集團在經(jīng)歷了五年的發(fā)展壯大之后，省委、省政府堅持“開放市場，適度競爭；規(guī)范職能，政企分開；明晰資產(chǎn)，責(zé)權(quán)一致”的原則，對其在2006年1月6日進行調(diào)整和企業(yè)重組，行政管理職能由省交通廳統(tǒng)一行使，高速公路企業(yè)不再具有行使權(quán)。調(diào)整職責(zé)之后的陜西省高速公路建設(shè)集團公司，作為公路建設(shè)和運營的主體，實行自擔(dān)風(fēng)險，自主經(jīng)營，自我發(fā)展，自負(fù)盈虧的管理模式。[32]喬娟.陜西省公路養(yǎng)建規(guī)劃理論與實踐[32]喬娟.陜西省公路養(yǎng)建規(guī)劃理論與實踐.長安大學(xué)碩士學(xué)位論文.2005.6隨著通車?yán)锍痰目焖僭黾樱?015年，陜西省高速公路通車?yán)锍桃殉^3100公里，通車?yán)锍填A(yù)計將達到4100公里，凸顯出日常養(yǎng)護維修任務(wù)越來越繁重。目前，我省高速公路養(yǎng)護管理實行兩級養(yǎng)護管理體制，分別由陜西高速集團公司養(yǎng)護處和分公司養(yǎng)護科管理。集團公司養(yǎng)護處負(fù)責(zé)大中修，通過公開招標(biāo)確定施工單位，日常養(yǎng)護則由分公司負(fù)責(zé)。各分公司需要每年上報養(yǎng)護計劃，經(jīng)批準(zhǔn)后自行養(yǎng)護或?qū)ふ移渌┕挝婚_展，養(yǎng)護資金由養(yǎng)護專項費用負(fù)責(zé)。[33]陜西高速集團養(yǎng)護管理部.陜西省高速公路建設(shè)集團公司公路養(yǎng)護管理制度匯編.2013.3緊緊圍繞全面建設(shè)小康社會這個宏偉目標(biāo)，陜西省委省政府以及各級公路交通主管部門認(rèn)真貫徹交通部“三十二字”公路工作方針，倡導(dǎo)“以人為本、以車為本、服務(wù)人民、奉獻社會”的行業(yè)理念，不斷增加工作力度，加強基礎(chǔ)管理，將重點放在公路整治改善、危橋險路治理、文明樣板路建設(shè)、公路綠化和安保工程上，各項工作都取得了顯著成績。高速公路養(yǎng)護管理工作正逐漸從粗放型向?qū)I(yè)化、集約化轉(zhuǎn)變，從經(jīng)驗型向科學(xué)化、法制化轉(zhuǎn)變。這些發(fā)展變化豐富了高速公路養(yǎng)護管理經(jīng)驗，加深了新時期我們對高速公路養(yǎng)護管理工作規(guī)律性的認(rèn)識。為適應(yīng)新形勢，創(chuàng)新新的養(yǎng)護機制，制定頒布了《陜西省公路養(yǎng)護定額及管理辦法》、《公路養(yǎng)護工程施工招標(biāo)管理暫行規(guī)定》，《陜西省公路養(yǎng)護工程市場準(zhǔn)入暫行規(guī)定》，在全省公路系統(tǒng)推行定額養(yǎng)護、招標(biāo)養(yǎng)護，初步建立了責(zé)權(quán)一致，運轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、分工科學(xué)的公路養(yǎng)護新機制。3.2陜西省高速公路養(yǎng)護管理體制存在的主要問題與快速增長的交通需求相比，我省高速公路養(yǎng)護管理事業(yè)還不能適應(yīng)，總體來說還處在較低的發(fā)展水平，需要快速發(fā)展。3.2.1思想認(rèn)識不到位，行業(yè)管理水平低全省高速公路養(yǎng)護管理部門突出表現(xiàn)為傾向重建輕養(yǎng)，存在以建擠養(yǎng)、以建代養(yǎng)的現(xiàn)象；養(yǎng)護管理人員培訓(xùn)與再教育力度不夠，就目前而言養(yǎng)護企業(yè)的性質(zhì)仍然屬于國有企業(yè)，由同一個上級主管部門領(lǐng)導(dǎo)。并不是完全具有競爭性，市場化的企業(yè)，員工敬業(yè)精神內(nèi)在動力不足，管理創(chuàng)新能力不夠。隨著新形勢和新的管理問題的出現(xiàn)，經(jīng)過員工最初的工作熱情消減之后，需要公司通過轉(zhuǎn)變觀念、教育和培訓(xùn)、改變管理方式、陶冶精神的辦法來化解員工的負(fù)面情緒，調(diào)動員工的主觀能動性。在管理問題上修修補補，在工作思路上求穩(wěn)定，在考核獎懲制度和激勵機制方面不完善，在貫徹執(zhí)行起來不堅決，在管理創(chuàng)新上見效緩慢，這些問題都直接或者間接的導(dǎo)致員工效率低下，積極性不足等問題的出現(xiàn)。由于資金不足，造成養(yǎng)護機械化程度低，對設(shè)備投資部門來說，出現(xiàn)了有投入無產(chǎn)出現(xiàn)象，設(shè)備更新缺乏保障，無法實現(xiàn)機械的保值、增值，這種情況并不符合現(xiàn)有市場經(jīng)濟規(guī)律，有些單位雖然購置機械，使用率卻比較低，并且疏于保養(yǎng)和管理，使得養(yǎng)護技術(shù)狀況直線下降，設(shè)備維修以及保養(yǎng)不及時，機械設(shè)備資源就難以得到充分利用；對高速公路交通事業(yè)的發(fā)展形勢缺乏認(rèn)識，重視程度不高，導(dǎo)致一系列的連鎖反映，養(yǎng)護工作難以可持續(xù)發(fā)展，同時缺乏危機感、責(zé)任感和緊迫感意識。高速公路日常性養(yǎng)護管理要求不嚴(yán)，我省在大中修時采用招標(biāo)養(yǎng)護公司進行施工，由陜西省高速集團公司養(yǎng)護處進行監(jiān)督實施，小型養(yǎng)護工程由集團養(yǎng)護分公司進行全面實施，但及時性養(yǎng)護未能全面落實，由于管理單位和施工單位各有利益關(guān)系，養(yǎng)護信息溝通不暢通，信息溝通不暢就會導(dǎo)致路面病害處理不及時。鑒于養(yǎng)護工作的及時性、經(jīng)常性，必須經(jīng)常保持高速公路的完整狀態(tài)，從而保證安全、暢通、舒適的行車環(huán)境，以提高社會效益和經(jīng)濟效益。養(yǎng)護工作的疏忽和懈怠，會對道路及其設(shè)施本身會造成潛在危害，更會對駕乘人員構(gòu)成嚴(yán)重的生命威脅，一切都要以安全為前提。施工單位如遇到較難解決的問題或養(yǎng)護成本很高的項目，他會拖延養(yǎng)護作業(yè)時間和夸大養(yǎng)護作業(yè)難度，要求工程項目變更，追加項目資金。而管理部門會因盡量減少養(yǎng)護資金，說小養(yǎng)護作業(yè)難度和一味提高養(yǎng)護作業(yè)速度。這樣一來管理單位、養(yǎng)護施工單位意見不統(tǒng)一，會需要養(yǎng)護區(qū)段路面會造成更壞影響，社會反映大。公路養(yǎng)護工程計劃管理的方式、方法、時效不適應(yīng)全面改善路況和加快發(fā)展的要求。高速公路養(yǎng)護責(zé)任不實，養(yǎng)護資金難以保證，建養(yǎng)資金比例失衡現(xiàn)象比較嚴(yán)重。3.2.2養(yǎng)護資金投入不足，養(yǎng)護質(zhì)量不高近些年來，許多地方政府為了多出政績，快出政績，再加上人們“要想富先修路”的思想，大興修建高速公路無疑成為一個很好的選擇。從上到下，各級領(lǐng)導(dǎo)都在大力承擔(dān)建設(shè)任務(wù)，但各地在修建方面，卻不給相應(yīng)配套的優(yōu)惠政策，資金安排不妥或者不安排，這就造成了養(yǎng)護資金難以落實，無法落實，養(yǎng)護資金被占用，投入不足的現(xiàn)象時有發(fā)生。不少地方政府因“政績”問題，對高速公路的“建設(shè)與養(yǎng)護”比例難以實現(xiàn)平衡，導(dǎo)致“重建輕養(yǎng)，重建輕管”的情況非常突出，道路失修率加劇，一方面顯示養(yǎng)護資金的比例過低，被用來養(yǎng)護的資金都被拿去建設(shè)，去做了“政績”工程；另一方面顯示出管理體制的偏下松散。其直接后果是：一是已成公路爛路增多，前建后爛的情況也時有發(fā)生。到2005年底全省公路超期服役里程仍有2000多公里，所以在“十五”期間，我省公路安排養(yǎng)護資金累計36.2億元，占五年養(yǎng)路費收入的46％，與往年有較高提升。[34][34]趙愛國.用“三個服務(wù)”理念勇破發(fā)展難題——陜西省理順高速公路管理體制、加快高速公路建設(shè)紀(jì)實.中國交通報.2009.1.14第004版全省公路養(yǎng)護質(zhì)量不高，養(yǎng)護材料和工具費用很低，長期沒有更新養(yǎng)護機具設(shè)備，養(yǎng)護效率低，效益差。養(yǎng)護工程設(shè)計質(zhì)量不高，針對性不夠。養(yǎng)護施工作業(yè)不規(guī)范，部分養(yǎng)護工程出現(xiàn)了前修后壞的現(xiàn)象。3.2.3養(yǎng)護管理體制不順，行業(yè)改革滯后高速公路管理體制偏下松散，現(xiàn)行的管理體制并不能滿足公路網(wǎng)絡(luò)性、整體性等特點，管理職能也被劃分，出現(xiàn)了運轉(zhuǎn)不靈、效率低下等體制性障礙；公路交通部門之間職能交叉、關(guān)系不順；責(zé)權(quán)利劃分有不明確之處，沒有理順機關(guān)部門和基層單位的關(guān)系，對科學(xué)管理的客觀規(guī)律認(rèn)識不夠，把握不準(zhǔn)，不能統(tǒng)籌兼顧處理好各項工作和事務(wù)，就造成工作效率不高。公路管理機構(gòu)人員膨脹，結(jié)構(gòu)失衡，市一級公路管理機構(gòu)的名稱分別有公路局、公路處和公路養(yǎng)護總段三種稱謂，縣一級有的設(shè)公路局、公路分段或養(yǎng)路段、公路管理所等，少數(shù)公路管理部門具有養(yǎng)護、路政和收費公路管理職能，多數(shù)僅具有公路養(yǎng)護的技術(shù)業(yè)務(wù)指導(dǎo)職能；其次，表現(xiàn)為機構(gòu)設(shè)置混亂，管理職能分配不明晰。在管理機構(gòu)設(shè)置方面，已經(jīng)有公路管理局，但交通局內(nèi)部依然設(shè)立公路管理處，管理部門一度陷入了混亂，在管理職能方面，出現(xiàn)了分割、重組、化整為零的局面，本來一個部門可以處理的問題，現(xiàn)在分為幾個部門管理，導(dǎo)致職能重疊，同時大幅度增加管理成本，使大量行政資源浪費;事企、養(yǎng)管仍未實現(xiàn)完全分離。高速公路與非封閉式收費公路養(yǎng)護管理體系不健全，監(jiān)管手段缺乏，不能滿足我省經(jīng)濟快速持續(xù)發(fā)展的需要。3.2.4養(yǎng)護技術(shù)創(chuàng)新不夠，科技主導(dǎo)作用不足高速公路的技術(shù)密集特點，決定了它需要進行模式的轉(zhuǎn)變，以暢通養(yǎng)護為主轉(zhuǎn)移到以就近、通訊、收費為代表的信息跟蹤系統(tǒng)和以安全、舒適、快捷為代表的道路運輸保障系統(tǒng)兩者共存的格局。充分利用高科技只是為了保證其正常運行和全面發(fā)揮效能。此外，由于高速公路機械化養(yǎng)護的要求程度高，各養(yǎng)護單位需在機械設(shè)備上花費大量資金，在養(yǎng)護管理上，既是安排決策部門又是實施監(jiān)督部門，這種缺乏有效的監(jiān)管機制的模式必然會導(dǎo)致低效率和浪費資源。養(yǎng)護觀念陳舊，養(yǎng)護技術(shù)創(chuàng)新不夠。預(yù)防性、及時性、科學(xué)性、規(guī)范性養(yǎng)護觀念和養(yǎng)護生產(chǎn)系統(tǒng)尚未形成。隨著公路網(wǎng)絡(luò)化、快速化、專業(yè)化，原始的手工式作業(yè)，經(jīng)驗型，分散性，粗放型的管理模式已經(jīng)不能適應(yīng)和滿足其發(fā)展要求了。機械化養(yǎng)護推廣不力，科技主導(dǎo)作用不足，基礎(chǔ)性、前瞻性研究不夠，自助創(chuàng)新和成果轉(zhuǎn)化能力較弱，現(xiàn)代信息技術(shù)等高新技術(shù)的應(yīng)用不夠。3.2.5公路整體服務(wù)水平較低全省公路基礎(chǔ)設(shè)施不完善，抗災(zāi)能力差，路況不穩(wěn)定，交通保暢壓力大。高速公路和干線公路服務(wù)設(shè)施不完善，公路服務(wù)區(qū)管理水平低，服務(wù)內(nèi)容單一，存在臟亂差現(xiàn)象。標(biāo)志標(biāo)牌設(shè)置不完善，指向不明確，信息部準(zhǔn)確。路況信息發(fā)布及時性不夠，受眾面不光。全省公路綜合服務(wù)網(wǎng)絡(luò)尚未形成，不能為公眾提供綜合性、針對性、及時性服務(wù)。第四章陜西省高速公路養(yǎng)護管理體制的改革分析4.1陜西省高速公路養(yǎng)護管理體制面臨的挑戰(zhàn)我國現(xiàn)階段到了全面建設(shè)小康社會的重要戰(zhàn)略機遇期，也是構(gòu)建社會主義和諧社會的關(guān)鍵期。在這一時期主要體現(xiàn)了以科學(xué)發(fā)展觀為準(zhǔn)繩，注重資源的節(jié)約、環(huán)境保護、經(jīng)濟增長效益以及創(chuàng)新發(fā)展模式的顯著特點。與此同時，人口、資源、就業(yè)、環(huán)境等矛盾在這一時期也將會變得更加突出，導(dǎo)致社會經(jīng)濟結(jié)構(gòu)也會發(fā)生重要變化。新時期全省公路養(yǎng)護管理也面臨新的更大的挑戰(zhàn)：一是面臨公眾對急劇增加的公路交通需求量的挑戰(zhàn)；二是面臨滿足公眾出行多樣化的挑戰(zhàn)；三是面臨全省公路養(yǎng)護資金需求不斷增加的挑戰(zhàn)；四是為了建設(shè)資源節(jié)約型和環(huán)境友好型社會，對土地資源和環(huán)境保護就提出更高的要求和實施挑戰(zhàn)；五是面臨社會主義新農(nóng)村建設(shè)要求農(nóng)村公路不斷提高養(yǎng)管水平的挑戰(zhàn)。高速公路養(yǎng)護管理事業(yè)遇到了前所未有的新的發(fā)展機遇。第一，充分發(fā)揮現(xiàn)有能力，發(fā)掘未來潛力，明確了我省公路養(yǎng)護管理事業(yè)指導(dǎo)思想，由數(shù)量擴張型向質(zhì)量效益型轉(zhuǎn)變，走可持續(xù)發(fā)展道路，；第二，在全國公路養(yǎng)護管理工作會議上，提出了全新的發(fā)展理念，明確了改革的目標(biāo)要求，為我們指明了方向公路養(yǎng)護管理事業(yè)發(fā)展；第三，省委、省政府高度重視公路養(yǎng)護管理工作，從理順體制、明確職能、加大資金投入等方面為我們?nèi)婕涌旃佛B(yǎng)護管理事業(yè)創(chuàng)造了條件；第四，在經(jīng)濟快速發(fā)展的社會，不斷深化事業(yè)單位改革，尤其是公路事業(yè)單位改革，為全面發(fā)展公路養(yǎng)護管理事業(yè)注入新的血液。4.2陜西省高速公路養(yǎng)護管理體制改革的要求在全國公路養(yǎng)護管理工作會議中，明確提出了新時期公路養(yǎng)護管理事業(yè)面臨的新要求：“必須以科學(xué)發(fā)展觀統(tǒng)領(lǐng)全局，必須努力提高路網(wǎng)的管理效率，必須確保對現(xiàn)有路網(wǎng)的正常養(yǎng)護，必須建立全壽命周期理念，必須堅持質(zhì)量就是節(jié)約的基本理論，以降低的社會經(jīng)濟成本，加強公路維修和管理，使公路基礎(chǔ)設(shè)施網(wǎng)絡(luò)可以更暢通、更高效、更安全、更和諧，為市民出行提供更好的服務(wù)?！盵35]陜西省政府.陜西省“十一五”交通運輸發(fā)展專項規(guī)劃[35]陜西省政府.陜西省“十一五”交通運輸發(fā)展專項規(guī)劃[EB/OL]一、把養(yǎng)護管理工作無論在思想上，工作上還是資金的安排上，都放在突出位置，同時還要繼續(xù)加強公路養(yǎng)護的基礎(chǔ)性地位。樹立”建設(shè)是發(fā)展，養(yǎng)護管理也是發(fā)展”的發(fā)展理念，及時發(fā)現(xiàn)養(yǎng)護工作的薄弱環(huán)節(jié)和細(xì)小漏洞，并采取相應(yīng)的有效措施進行處理和完善，使公路養(yǎng)護實現(xiàn)預(yù)防性、周期性養(yǎng)護結(jié)合并舉共同發(fā)展的新局面。二、樹立“節(jié)約資源，保護環(huán)境”的理念，有步驟的實施公路綠化美化工程，創(chuàng)造人與自然、路與自然和諧相融的生活方式。三、為了使養(yǎng)護機械化水平達到新的高度，在“與時俱進，奮發(fā)圖強”的理念的指引下，將培育出一個新的養(yǎng)護生產(chǎn)組織作為市場主體，發(fā)揮出了良性有序的公路養(yǎng)護競爭機制。四、奉行“以人為本，以車為本，服務(wù)人民，奉獻社會”的服務(wù)理念，將“更好地為公眾服務(wù)”作為新的價值取向，不斷拓展服務(wù)領(lǐng)域，增加服務(wù)內(nèi)容，構(gòu)建服務(wù)型公路網(wǎng)絡(luò)。向社會提供更全面、更廣泛、更周到的公路服務(wù)產(chǎn)品，為陜西公路服務(wù)新形象作為努力。五、樹立“安全第一，關(guān)愛生命”的人本理念，危橋險路治理和安保項目是重點，加強監(jiān)管公路的基礎(chǔ)設(shè)施，建立預(yù)防預(yù)警機制，以防止災(zāi)害突然發(fā)生，為構(gòu)建和諧社會，平安陜西做出努力。4.3陜西省高速公路養(yǎng)護管理體制改革的主要任務(wù)4.3.1加強全面養(yǎng)護，維護公路網(wǎng)絡(luò)暢通安全一、注重預(yù)防性養(yǎng)護，改善路況質(zhì)量加強預(yù)防性養(yǎng)護，基礎(chǔ)是質(zhì)量合格，要認(rèn)真調(diào)查路況，對病害成因進行科學(xué)分析，加大投入預(yù)防性養(yǎng)護資金，從而精細(xì)定制合理的養(yǎng)護方案，在保證工程質(zhì)量和試驗效果的前提下，確保投資效益最大化。“十一五”末，努力實現(xiàn)全省公路養(yǎng)護平均好路率達到79％。其中高速公路平均好路率達到95％，水毀年修復(fù)率達到100％，保證我省公路良好的行車環(huán)境。二、加強周期性養(yǎng)護，合理安排大中修工程為提高整體路況水平，每年安排高速公路大修的比例一般不低于5％，中修里程比例一般不低于8％?！笆晃濉逼陂g，計劃安排高速公路大修1000公里左右；同時加強日常養(yǎng)護工作，加強監(jiān)督檢查，以管促養(yǎng)，確保養(yǎng)護工作全面到位，確保大中修工程能及時有效得到處理。三、繼續(xù)實施公路安全保障、危橋病隧改造工程運用交通部的《公路橋梁養(yǎng)護管理工作制度》及《公路橋涵養(yǎng)護規(guī)范》（JTG-H11-2004）辦法，結(jié)合我省的實際工作情況，采取有效的技術(shù)措施和科學(xué)的管理手段，對危橋病隧嚴(yán)格按照橋梁養(yǎng)護管理的各項規(guī)章制度進行及時改造，加大危橋病隧改造力度，建立路況橋隧調(diào)查監(jiān)測評價系統(tǒng)?！笆晃濉逼陂g重視橋梁養(yǎng)護管理工作，消滅高速公路的危橋險路病隧，確保公路暢通和橋梁運營安全。四、以路面養(yǎng)護為重點，合理設(shè)置機械化養(yǎng)護中心按照路基路面分開養(yǎng)護的原則，打破行政區(qū)域界線，整合資源，提高效益，在公路上設(shè)置路面機械化養(yǎng)護中心68個，路基養(yǎng)護道班348個，負(fù)責(zé)全省高速公路路基路面養(yǎng)護。4.3.2強化路政管理，依法保護公路設(shè)施一、加大依法治路工作力度加大路產(chǎn)、路權(quán)保護力度，路政事案結(jié)案率達到96％以上，使危害公路設(shè)施的行為得到有效遏制。二、加強超限運輸治理工作建立治理超限運輸?shù)拈L效機制，加強隊伍建設(shè)，使超限超載率控制在4％以內(nèi)。健全治超機構(gòu)，完善制度，落實人員和責(zé)任，保障經(jīng)費，使超限車輛按要求得到有效控制，努力實現(xiàn)我們超限超載率4％內(nèi)預(yù)期目標(biāo)。4.3.3構(gòu)建完善的全省公路服務(wù)體系一、完善服務(wù)區(qū)功能，拓展服務(wù)內(nèi)涵加快改造和擴建現(xiàn)有的高速公路服務(wù)區(qū)步伐，按照擴大規(guī)模、全面改建、星級服務(wù)、規(guī)范管理的原則，進行全面整頓，使其成為陜西高速公路的新亮點。向公眾開放69個有條件的道班拓展服務(wù)功能，專門為殘疾人設(shè)置了殘疾人通道，在相關(guān)服務(wù)設(shè)施中也設(shè)置殘疾人專用設(shè)備，把高速公路整體效益放在首位，服務(wù)區(qū)實行專業(yè)化管理，為司乘人員提供人、車提供餐飲、休息、觀光、修理等多方位服務(wù)，樹立陜西高速公路服務(wù)新形象。二、完善全省公路標(biāo)志標(biāo)線設(shè)置按照“服務(wù)大交通、大物流”的原則，統(tǒng)一規(guī)劃，分期實施，完善高速公路重要標(biāo)志標(biāo)線設(shè)置，為公眾提供形象統(tǒng)一、信息連續(xù)、含義明確的交通信息標(biāo)志。三、提升公路突發(fā)事件應(yīng)急處理能力根據(jù)全省公路突發(fā)事件的特性，按照應(yīng)急預(yù)案的要求，建立信息收集和相應(yīng)的預(yù)警保障和監(jiān)督管理機制，完善省、市、縣三級公路應(yīng)急組織機構(gòu)，制定公路突發(fā)事件應(yīng)急預(yù)案。四、加快信息化建設(shè)，提升管理效率和服務(wù)水平建設(shè)公路信息傳輸三級網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)，實現(xiàn)信息快速傳輸、資源共享。完善公路資源數(shù)據(jù)庫，構(gòu)建公路養(yǎng)護管理信息化平臺。將全省公路上的流量調(diào)查、交通監(jiān)控、氣象監(jiān)測、通訊信息資源進行整合，加強公路養(yǎng)護管理部門對高速公路的運營監(jiān)管。建設(shè)以門戶站為核心的公路交通信息發(fā)布系統(tǒng)，實現(xiàn)信息發(fā)布及時、準(zhǔn)確、全面。4.4陜西省高速公路養(yǎng)護管理的指導(dǎo)思想、目標(biāo)及工作要求4.4.1陜西省高速公路養(yǎng)護管理的指導(dǎo)思想以“三個代表”為中心，以科學(xué)發(fā)展觀、市場經(jīng)濟理論和公共服務(wù)理論為指導(dǎo)思想，以全面改善路況、提高路網(wǎng)服務(wù)水平為目標(biāo)，以提高公路養(yǎng)護質(zhì)量為重點，以這些指導(dǎo)思想、目標(biāo)以及工作重點引導(dǎo)整個陜西省公路養(yǎng)護管理體制的改革，按照十六屆三中全會《關(guān)于完善社會主義市場經(jīng)濟體制若干問題的決定》、十一屆人大溫家寶總理的政府工作報告、十七大精神和交通部《公路養(yǎng)護與管理發(fā)展綱要（2001—2010）》總體要求，把以政、事、企分離，管養(yǎng)分離和養(yǎng)護市場化作為工作重點，以《公路法》為基準(zhǔn)，以機構(gòu)改革和機制轉(zhuǎn)換結(jié)合并舉，建立精干高效的公路管理機構(gòu)；