倫敦新城規(guī)劃建設的教訓與思考

倫敦新城規(guī)劃建設的教訓與思考

20世紀60年代，生產(chǎn)力在英國的革命中得到了顯著提高，英國的經(jīng)濟結(jié)構(gòu)和社會關(guān)系發(fā)生了前所未有的變化。伴隨著工業(yè)的發(fā)展和經(jīng)濟的增長,城市化水平不斷提高。1851年,英國的城市化率已達50.2%,到了20世紀初,其城市化水平更高達78.1%。倫敦地區(qū)的人口,由19世紀中期的250萬人,猛增到20世紀中葉的近800萬人。城市人口的集聚和激增帶來各種“城市病”的爆發(fā)和蔓延—環(huán)境惡化、交通擁堵、住房緊缺、犯罪率升高、階級矛盾激化等。為了治愈城市頑疾,1898年,英國人艾比尼澤·霍華德(EbenezerHoward,1850—1928)提出著名的“田園城市理論”,發(fā)起“田園城市運動”。經(jīng)過幾代人的努力,1940年代,田園城市理論被新城理論所代替,田園城市運動也發(fā)展為新城運動,在英國各地蓬勃開展起來。英國的新城理論與實踐是現(xiàn)代城市規(guī)劃史上最重要的內(nèi)容之一,被城市規(guī)劃界譽為“規(guī)劃皇冠上的明珠”,享有崇高的地位和世界性影響。作為英國新城的代表,倫敦的新城規(guī)劃建設積累了許多寶貴的經(jīng)驗和教訓,能為當今北京的新城建設提供有益的啟示。中外學者對英國新城的研究已經(jīng)取得了豐碩成果。奧斯本(F.J.Osborn)總結(jié)了新城理論的起源、新城建設的實踐及取得的經(jīng)驗。埃文斯(HazelEvans)概述了英國新城發(fā)展中遇到的各種問題并提出解決方案。布萊克(R.B.Black)介紹了英國第一座新城斯蒂文乃奇的規(guī)劃建設過程。張捷闡述從“田園城市”到“新城”的理念演變與實踐發(fā)展,總結(jié)英、美、法、日等國新城建設的經(jīng)驗。類似的還有布朗、巴克斯騰、肖亦卓等學者的研究成果。對英國新城的研究仍存在以下不足:(1)正面(成功經(jīng)驗)總結(jié)多,反面(挫折教訓)總結(jié)很少;(2)缺少對倫敦新城的專項研究;(3)結(jié)合北京新城的研究少。本文擬希望彌補以上不足。1以密爾頓恩格斯為代表的英國新城規(guī)劃二戰(zhàn)后,英國面臨經(jīng)濟恢復和城市重建的艱巨任務。由于大量退伍軍人返鄉(xiāng),城市人口驟增,住房極其短缺。為了解決住房問題,合理疏散倫敦市區(qū)的人口和產(chǎn)業(yè),1946年,工黨政府頒布《新城法》(NewTownsAct),正式投入新城建設。從1946年底到1949年6月,英國政府在倫敦地區(qū)投建了首批8座新城(英國第一代新城),1968年又增建了1座(英國第三代新城)(1),自此倫敦共有9座新城(表1,圖1)。倫敦首批8座新城全部由政府投資,是政府實施經(jīng)濟社會政策的重要手段。倫敦新城發(fā)展了田園城市理論和實踐,在選址和規(guī)劃上具有一些共同特點:都位于交通便捷之地;一般規(guī)模不大(人口5萬左右),采取低密度發(fā)展模式;工業(yè)用地與居住用地嚴格分區(qū),居住區(qū)以鄰里單位布局;一般都有寬敞的城市中心區(qū);重視城市景觀建設,城市中心及周圍規(guī)劃有大片綠地和開放空間,所有新城都有綠帶環(huán)繞;道路網(wǎng)多采用曲線和直線結(jié)合的方式(圖2)。雖有《新城法》保障,一些新城在初建時仍因征地、拆遷等原因與當?shù)厥忻癜l(fā)生矛盾,延緩了建設進度。首批新城多數(shù)未達成規(guī)劃的人口目標,但仍疏散了市區(qū)的少數(shù)人口和產(chǎn)業(yè)。1960年代,英國經(jīng)濟繁榮。政府著力構(gòu)建真正“獨立”、“自足”、“平衡”的大型區(qū)域“反磁力中心”城市。密爾頓·凱恩斯是英國新城的典范,它的成功主要表現(xiàn)在規(guī)劃技術(shù)方法的發(fā)展、城市規(guī)模的合理擴大及經(jīng)濟與社會規(guī)劃相對較為成功。密爾頓·凱恩斯規(guī)劃(圖3)具有以下6個特點:(1)采取疏松分散的城市布局模式;(2)居住區(qū)與工業(yè)區(qū)平均分布于城市各處;(3)城市主干道采用網(wǎng)格狀模式,城市交通實行機非分流;(4)約60個“居住區(qū)活動中心”提供了便利的公共服務設施;(5)城市中心采取集中緊湊的土地利用模式;(6)大面積連貫成片、平衡分布的開放空間。密爾頓·凱恩斯達到了規(guī)劃的人口規(guī)模,并發(fā)展成一座次級區(qū)域中心城市。1970年代中后期,英國經(jīng)濟出現(xiàn)嚴重衰退。1978年,工黨政府通過《內(nèi)城法》(InnerUrbanAreasAct),宣布政府要將更多資源投入內(nèi)城地區(qū),以促進內(nèi)城復興,今后將不再興建新城,新城運動從此終結(jié)。2倫敦的經(jīng)驗和教訓2.1成功2.1.1“斯凱夫頓報告”英國新城的理論和實踐閃耀著人本主義思想的光輝。公眾參與和合作式住房制度是這種思想的集中體現(xiàn)。1947年英國《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》規(guī)定允許公眾對城市規(guī)劃發(fā)表意見和看法。1968年,著名的“斯凱夫頓報告”(TheSkeffingtonReport)加強了公眾參與的方法、途徑和形式,它被認為是公眾參與城市規(guī)劃發(fā)展的里程碑。斯蒂文乃奇新城初建時的波折,從一個側(cè)面反映了英國公眾參與的強勢。這種參與能夠使政府在追求效率的前提下兼顧公平,維護公共利益。田園城市的合作式住房制度(Co-operativeHousing)實質(zhì)上是為城市中低收入居民提供廉價住房的制度。2.1.2城市中心區(qū)及片區(qū)的功能分區(qū)主要包括:建設與保護并重的理念;綠帶規(guī)劃及體現(xiàn)區(qū)域規(guī)劃思想的“社會城市”設計理念;“職住平衡”理念;寬敞的城市中心區(qū)設計及“人車分流”的步行街設計;重視城市景觀與開放空間建設;注重產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)平衡;公共服務設施均等分布;城市中心集中緊湊的土地利用模式;城市主干道采用網(wǎng)格狀模式,城市交通實行機非分流;居住區(qū)與工業(yè)區(qū)平均分布于城市各處等。其中的一些理念和方法至今仍被廣泛應用。2.1.3英國新《:城市規(guī)劃法》的頒布英國政府立法迅速高效,且能根據(jù)形勢變化對法律做出及時修改。政府執(zhí)法公正嚴明,保證了新城規(guī)劃的有效實施。從1951年到1977年的26年間,英國先后8次頒布新《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》,3次修訂,平均2—3年就制定一部新法,表現(xiàn)出很高的立法和執(zhí)法效率。倫敦新城具有較為靈活的經(jīng)營機制。韋林田園城市已開始嘗試土地所有權(quán)與使用權(quán)的分離。韋林田園城市還設立了許多專業(yè)化的子公司,這使母公司能夠“抓大放小”,得以統(tǒng)籌協(xié)調(diào)重大事務。2.2教育和培訓不足2.2.1相確定的概念英國的新城思想源于空想社會主義的烏托邦,過于理想和宏觀,實踐起來較為困難。如霍華德提出以建設田園城市來實現(xiàn)土地集體所有,逐步消滅土地私有制,消滅大城市,建立城鄉(xiāng)一體的新社會?，F(xiàn)在看來,這個百年前的主張把問題看得過于簡單,幻想的色彩太濃。再如新城的“自足”、“平衡”目標在現(xiàn)實中難以絕對實現(xiàn),它只能是個相對、動態(tài)的概念。新城思想的先驅(qū)中,真正建筑或規(guī)劃科班出身的較少,霍華德、蓋迪斯、昂溫、奧斯本都沒有受過正規(guī)的建筑規(guī)劃教育,他們是通過自學或?qū)W徒生涯成為了“博學的雜家”,他們的規(guī)劃思想難免滲入理想化、公式化的成分?；羧A德的《明日———一條通往真正改革的和平之路》雖是現(xiàn)代城市規(guī)劃的開山之作,但全書都在談財務計劃和社會改造,卻沒有一處涉及田園城市建設的工程問題,這反映了英國新城思想的一大缺陷。2.2.3新城管理不完善2.2.3.認識的早期期19581958年成本預算是新城建設的基礎,英國政府在政策評估、機構(gòu)設置上投入了太多精力,卻忽視了新城成本收益的分析。1955年以前,沒有任何政府機構(gòu)對此進行過專門的深入的研究(2)。1955年,新任住房與地方政府部大臣鄧肯·珊迪斯(DuncanSandys)發(fā)動政府力量就建設新城與擴建新城的成本進行了比較研究,研究以布萊克奈爾新城為例進行了初略估算,但并未就每單個新城進行個案分析,這是遠遠不夠的。2.2.3.新城開發(fā)公司管理權(quán)不受限制政府設立新城開發(fā)公司(NewTownDevelopmentCorporation)行使新城開發(fā)建設職權(quán)。但開發(fā)公司的“企業(yè)性”與政府賦予的“公共性”之間常存在矛盾。政府對開發(fā)公司的管理和經(jīng)營事務又干預過多,束縛了企業(yè)手腳,無法發(fā)揮其積極性和創(chuàng)造性。更為重要的是:1946年《新城法》言明,新城開發(fā)公司只是臨時性機構(gòu),等新城開發(fā)任務完成之后,將被終止和解散,其資產(chǎn)負債轉(zhuǎn)入其它機構(gòu)。這種規(guī)定多少有些“過河拆橋”的意味,嚴重影響了開發(fā)公司的內(nèi)部管理和新城開發(fā)的效果。公司成員缺乏穩(wěn)定感和歸屬感,積極性得不到發(fā)揮,公司經(jīng)營效率不高。新城開發(fā)公司權(quán)限不足。英國新城的管理由城鄉(xiāng)規(guī)劃部(1951年后為住房與地方政府部)授權(quán)新城開發(fā)公司全權(quán)管理。但新城建設牽涉面廣,除規(guī)劃建設外,還涉及產(chǎn)業(yè)布局、社會與經(jīng)濟發(fā)展等諸多問題,所以光有城鄉(xiāng)規(guī)劃部的授權(quán)顯然不夠。遺憾的是,英國政府似乎并沒有認識到這一點,幾代新城建設中,新城開發(fā)公司權(quán)限不足的情況并沒有改變。新城管理機構(gòu)缺乏連續(xù)性。新城開發(fā)公司完成新城建設目標之后,將被依法解散,其資產(chǎn)將全部轉(zhuǎn)交新城當?shù)卣蚱渌戏C構(gòu)(指“新城委員會”TheCommissionforTheNewTowns)。1961年,政府成立“新城委員會”接管各新城開發(fā)公司資產(chǎn),它享有管理與處置新城土地與財產(chǎn)的權(quán)力。1995年5月,“新城委員會”與英國“城市更新機構(gòu)”(UrbanRegenerationAgency)合并,成立“英國合伙人組織”(EnglishPartnerships),不但掌控著新城資產(chǎn),而且管理著全國的城市更新事務。這種頻繁的管理機構(gòu)變動不利于新城管理的連續(xù)性,也增加了城市管理的成本。2.2.3.3.一些政府研究報告中提出的正確建議尚未得到采納和實施政府投入極大人力物力得出的研究報告,常常被束之高閣,其中的許多合理化建議無法實施。2.2.4區(qū)域協(xié)調(diào)不足，無法確定具體區(qū)域的目標2.2.4.英國內(nèi)在的政策主要表現(xiàn)在新城與母城在資金、產(chǎn)業(yè)及人口上的爭奪與矛盾。二戰(zhàn)后至1970年代,英國政府把主要精力投入新城建設,在資金和政策上向新城傾斜,忽視了母城的更新與改造。這種政策的失衡必然帶來問題———經(jīng)濟衰退、失業(yè)率上升、財政收入減少、生活質(zhì)量下降等從1950年代開始便困擾著英國一些內(nèi)城地區(qū)。1970年代,政府將注意力重新投向內(nèi)城地區(qū),卻又放棄了對新城的關(guān)注,這種顧此失彼、非此即彼的政策導向不利于大都市區(qū)域的協(xié)調(diào)發(fā)展。2.2.4.新城規(guī)劃缺乏靈活性,制約了城市的發(fā)展目標倫敦首批新城在試圖吸引大城市產(chǎn)業(yè)和人口,使自身成為區(qū)域經(jīng)濟增長極的努力上是失敗的。其原因是多方面的:新城規(guī)模小,無法形成規(guī)模效益;離母城太近,受母城影響太大,無法形成對大城市的“反磁力”;新城規(guī)劃缺乏靈活性和預見性。第一代新城沒有完成事先規(guī)劃的發(fā)展目標,阿伯克隆比向新城轉(zhuǎn)移125萬人的設想并未實現(xiàn)。第三代新城密爾頓·凱恩斯雖然能發(fā)展成為某一次級區(qū)域的經(jīng)濟增長點,但它也沒有達成事先設定的區(qū)域目標。新城疏散倫敦市區(qū)產(chǎn)業(yè)和人口的作用并沒有預想的那么明顯,市區(qū)人口并沒有銳減。2.2.5新城社會規(guī)劃的背景據(jù)報道,倫敦新城中精神疾病患者的比例要高于英國平均水平,傳說中的“新城抑郁癥”(NewTownBlues)的確存在,這給新城社會規(guī)劃敲響了警鐘。人們遷入新城,從熟悉的環(huán)境來到一個完全陌生的環(huán)境,社會關(guān)系和生活方式都發(fā)生了改變,而此時新城的社會服務設施及鄰里溝通渠道尚未建立,人們對未來充滿不確定感,這時便容易產(chǎn)生莫名的憂郁與沮喪情緒,久而久之便成“新城抑郁癥”。因此,如何使居民盡快融入新的環(huán)境是新城社會規(guī)劃的一大課題。另外,倫敦新城建設并沒有很好地解決人口結(jié)構(gòu)失衡、社會階層融合、地區(qū)治理等社會問題。3新城建設是北京城市空間發(fā)展的重心《北京城市總體規(guī)劃(2004—2020)》提出構(gòu)建“兩軸、兩帶、多中心”的城市空間發(fā)展格局。未來幾十年,新城建設將成為北京城市空間發(fā)展的重中之重。倫敦新城的歷史經(jīng)驗與教訓對當今北京的新城建設具有啟示作用。3.1人本主義的原則早期的規(guī)劃先驅(qū)們都是站在大多數(shù)人的立場上,并不以市場、資本作為基本的價值取向。他們倡導社會公平,追求美好的環(huán)境,體現(xiàn)了對人的關(guān)懷。在北京努力構(gòu)建和諧社會首善之區(qū)的今天,我們要把人本主義思想融匯到新城規(guī)劃建設的過程之中。當前,我們已經(jīng)邁出了可喜的一步,北京各新城加大了保障性住房建設力度,隨著我國《物權(quán)法》、《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》等相關(guān)法律的陸續(xù)出臺和實施,公眾參與的深度和廣度也將有所擴大。3.2以市場為導向,采取多種方式,支持新城產(chǎn)業(yè)職住平衡,簡單地說就是要滿足城市的就業(yè)崗位與居住人口之間的平衡,建立相對獨立的多種功能復合的新城。就北京各新城現(xiàn)狀而言,職住平衡仍存在較大問題。北京新城在解決此問題上應有自己的思路:(1)對有意遷入新城的企業(yè)和人口實行準入制度,有效控制進入企業(yè)的類型、用工結(jié)構(gòu),合理布局新城產(chǎn)業(yè),大力推進第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展,促進產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)多元化;(2)對新城發(fā)展急需的產(chǎn)業(yè)和人員,政府可采取優(yōu)惠政策(如住房補貼、租金減免等)吸引其進入新城;(3)保證租賃性住宅的土地供給,確保這部分住房在新城住房結(jié)構(gòu)中占較高比例,防止土地投機,穩(wěn)定住房價格,保證新城居民有房可居;(4)加強新城公共設施與基礎設施建設,高標準嚴要求,使新城在交通、教育、醫(yī)療、娛樂、商業(yè)、文化等方面盡快達到甚至超過母城水平。3.3立法的具體事項在一般法律中有英國有著悠久的立法傳統(tǒng)。英國用嚴格的新城法律體系來規(guī)范新城規(guī)劃建設、土地交易、綠帶保護及產(chǎn)業(yè)布局等具體事項(1),并能根據(jù)形勢的變化對法律作出及時修改,同時保證執(zhí)法的高效和公正。北京新城規(guī)劃建設至今還沒有一部專門的法律進行規(guī)范,我們應加強相關(guān)立法,加快立法過程,建立高效的新城法制體系,并加大執(zhí)法力度,保障新城規(guī)劃的順利實施,保護新城建設成果。3.4人口規(guī)模的確定城市規(guī)模問題是城市規(guī)劃的核心問題之一。倫敦首批新城的規(guī)劃人口普遍在6萬以下,按中國的現(xiàn)行標準,這只是小城鎮(zhèn)的規(guī)模。第三代新城密爾頓·凱恩斯調(diào)高人口規(guī)模到25萬人,這相當于一座中等城市。但城市規(guī)模并非越大越好。經(jīng)濟學家認為,要使城市承擔一定區(qū)域功能,其人口規(guī)模應在10—20萬人之間。北京11座新城的平均規(guī)劃人口規(guī)模為54.1萬人,平均規(guī)劃用地面積為63.9km2(表2)。這種規(guī)模遠大于倫敦新城,但是否過大?我們應該加強新城最佳規(guī)模的研究,防止城市規(guī)模過小或過大兩種極端。3.5英國模范新城的公交組織現(xiàn)狀英國新城的建筑密度過低。低密度不等于霍華德崇尚的“健康的生活”,密度過低,土地利用效率下降,人們的生活面臨諸多不便。低密度開發(fā)至今仍使英國模范新城密爾頓·凱恩斯面臨公交組織的尷尬和生活的諸多不便。我國人均土地資源有限,集約利用土地顯得尤有意義,北京新城建設一定要汲取倫敦的教訓,集約利用土地,緩解快速城鎮(zhèn)化過程中的人地矛盾,建設緊湊型城市。3.6不健全的土地利用模式倫敦第一代新城對私人汽車增長估計不足,配套基礎設施和公共交通發(fā)展嚴重滯后。第三代新城密爾頓·凱恩斯由于低密度的土地利用模式,使其對私人小汽車產(chǎn)生嚴重依賴,這不利于公共交通的規(guī)劃和組織。北京新城應該堅持以公共交通為導向的土地利用模式,堅持基礎設施先行原則,率先確定與新城土地使用布局相協(xié)調(diào)的交通發(fā)展模式。3.7北京新城建設的空間布局倫敦一直缺乏穩(wěn)定的區(qū)域管制機構(gòu),倫敦市和外圍鄉(xiāng)村地區(qū)的矛盾突出,難以在更廣闊的區(qū)域中進行空間結(jié)構(gòu)組織。北京新城建設應該與舊城更新和保護緊密結(jié)合,建立良性互動,形成綜合互濟的城市整體空間布局。北京新城建設還應力避倫敦在新城管理體制上所犯的錯誤,建立穩(wěn)定、高效、有足夠管理和開發(fā)權(quán)限的新城管理機構(gòu),開拓多樣化的投融資渠道,加強建設成本的預算和分析。4北京新城開發(fā)面臨的挑戰(zhàn)倫敦的新城規(guī)劃建設在人本主義思想與實踐、規(guī)劃設計理念與方法、立法和經(jīng)營機制方面積累了寶貴經(jīng)驗,在規(guī)劃手段、管理體系、區(qū)域協(xié)調(diào)、社會規(guī)劃等方面得到了教訓和存在不足。北京正處于新城的發(fā)展時期,由于中英兩國經(jīng)濟和社會體制的不同,北京新城開發(fā)中遇到的問題,有些可以從倫敦的歷史經(jīng)驗教訓中找到答案,而更多的問題需要結(jié)合北京實際,實事求是地尋求解決問題的辦法。新城規(guī)劃建設是個動態(tài)的過程,新的問題會隨